一、成都市基层治理的现状：做法与成效

马克思说，“最后的形式总是把过去的形式看成是向着自己发展的各个阶段”。要思考成都市基层治理的未来发展，必须厘清成都市基层治理的现状。近些年来，成都市在社会建设上坚持经济市场化、社会公平化、管理民主化的改革取向，以民主保障民生，充分尊重基层群众的主体地位，保障基层群众的民主权利，构建了体现公平正义准则和民主管理要求的基层治理机制；以民生带动民主，完善公共服务体系，保障广大人民群众平等参与现代化进程和共享改革发展成果，初步形成了“五位一体”协调发展的良好局面。

（一）构建了城市建设管理需要的基层治理机制

党的十八届三中全会进一步提出，创新社会治理体制，改进社会治理方式，必须“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。“当代社会治理已突破传统的线性模式，走向网络化治理形态，呈现出网络化、多样化、自组织的特征，社会治理需要从传统的行政管理模式向复杂科学管理范式转变。”成都市一直致力于改变社会治理主体的单一局面，推进社会治理的主体多元化。2008年以来，成都开始系统改造基层权力运行机制，以适应统筹城乡改革带来的生产方式和社会结构的深刻变化。2010年出台的《完善城市社区居民自治机制试点方案》与2011年出台的《关于深化社会体制改革加快推进城乡社会建设的意见》，指导和推动了成都城市社区建设的健康发展，探索出具有成都特色的城市基层社会治理之路。如今已形成的以“街道管理体制、社区治理体制、社会组织管理体制”为核心的社会治理创新改革的“锦江模式”，以“组织细胞化、管理民主化、服务自主化”为主要内容的社区自治新机制的“武侯经验”，正在影响全国城市基层社会治理体制改革。与国内其他同类城市相比，成都市的基层治理机制创新走在全国前列。成都市基层治理机制创新的主要做法是：

1.坚持以党建为统领，强化党的领导

在城市社区建设和管理创新中，坚持以党建为统领，充分发挥社区党组织的领导核心作用，对社区工作进行规划和指导。普遍设立社区党委或党总支、小区（院落）党总支或党支部、楼栋（单元）党支部或党小组，全力推进党组织建设全覆盖，充分发挥党组织在社区治理中的组织、领导、监督作用，基本形成覆盖社区、院落的社区大党建格局。

2.改革街道管理体制，促使街道职能归位

按照政府与市场分开、政府与社会分开的原则，改革街道办事处治理体制，形成新的街道治理体制。将街道办事处原来承担的经济管理职能彻底剥离出来划归政府相关部门，将工作重心从发展经济转移到强化公共服务和社会管理上来，彻底实现街道办事处的“职能归位”。

3.改革社区治理体制，实现社区居民自治

按照“还权、赋能、归位”的思路，成都城市社区在推进“两委+公共服务站（所）”的基础上，根据不同城区的特点，在社区或院落一级增设了议事会，构建了以社区党组织为领导核心，以社区居民（代表）大会、社区居委会、社区议事会为自治主体，以社区公共服务站（所）为服务平台，社区居民、驻区单位、社会组织共同参与的多元治理格局。目前全市654个城市社区全部建立了上述自治组织体系，全市城市社区的13595个居民院落，普遍建立了院委会、住委会、家委会、院落议事会等院落居民自治组织。成都市成为全国唯一一个在全市所有的社区全面建立两个层面自治组织的城市。

4.改革社会组织管理体制，发挥社会组织作用

推动工青妇群团等枢纽型社会组织积极参与城市建设管理。工青妇群团等枢纽型社会组织在政治上发挥“桥梁、纽带”作用，在业务上发挥“龙头”引领和聚合作用，在日常管理和服务上发挥“平台”作用，在城市建设管理中发挥了积极作用。

积极探索以培育发展社会组织（指社会团体、民办非企业单位和基金会）为核心的社会组织管理体制创新。通过采取成立社会组织发展基金会、建立社会组织孵化园、大力推进向社会组织购买服务、加强对社区社会组织的扶持、深化社会组织登记管理制度改革、编制发布《社会组织设立导向目录》、建立社会组织信息网、加强社会组织中党组织的建设、规范社会组织运行管理等措施，促进了社会组织快速发展。全市逐步成立了一批参与社会管理和城市管理、具有一定影响力的社会组织。截至2013年7月，全市依法登记的社会组织为7059个（其中社会团体2597个，民办非企业单位4462个）。每万人拥有社会组织4.8个，略高于全省3.6个/万人、全国3.4个/万人和国际4.6个/万人的水平。从总体上看，成都市社会组织规模在西部地区处于领先地位、在副省级城市中位居第一。

（二）形成了符合城市建设管理需要的社会管理格局

近年来，成都市在探索一条符合地方情况、具有成都特色的社会治理之路方面取得了一定的经验，初步构建了党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理格局，是落实省委“两化”互动、统筹城乡总体战略和成都市委“五大兴市战略”的重要举措，为实现建设世界生态田园型城市的目标提供了坚强的保障。

1.完善了社会治安综合防控体系

按照党政主导、民生为本、源头治理、综合施策、专群结合的平安建设思路，完善了社会治安综合防控体系。一是努力抓好群防群治网格化管理；二是涉藏维稳富有成效，确保了重大敏感时间节点社会面平稳可控；三是反邪教斗争效果突出，有效构建了严密的防控打击体系。1993年以来，成都市连续四届获得“全国社会管理综合治理优秀市”荣誉称号，并两次荣获全国综治最高奖“长安杯”。与全国其他14个副省级城市相比较，成都平安建设的水平居于上游。

2.完善了社会矛盾纠纷调处体系

2009年，依托成都市社会治安综合治理委员会，成立了矛盾纠纷“大调解”工作领导小组，下设“大调解办”，负责全市“大调解”的组织推动、综合协调和督查考核。分别在市司法局、市政府法制办、市中级人民法院、市公安局、市信访局建立了人民调解“五大中心”。探索建立了“一体两翼”人民调解网络。构架了“预防—大调解—诉讼”的大调解机制框架，并对机制运行工作流程进行了规范。

3.完善了流动人口服务管理体系

组织管理体系基本形成，成立市政府流动人口服务管理工作办公室，在区县、街乡、社区（村组）分别成立流动人口服务管理办、站、点，构建起“四级管理体系”。信息管理模式基本形成，自主研发了“流动人口服务管理综合信息系统”。社会管理网络基本形成，发展兼职协管人员，形成了“院落包户、单位包人、从业包岗、流动包到底”的网状工程责任制。分类管理模式基本形成，推行了流动人口“一般人口常规管、重点人员重点管、高危人群跟踪管”的分类管理模式。

4.完善了网络舆情引导处置体系

牢固树立了“网上网下两个战场”理念，提出并实施“网上发现、落地查人、审查教育、属地管控”四步工作法；按照“谁主管、谁负责”的原则，落实了责任主体；根据有力有效的工作要求，实行两级联动机制；完善了市、县（区、市）网信办基础建设；初步形成了网络舆情预判预警机制，加强了网络舆情监测工作。

（三）营造了符合城市建设管理需要的城市发展环境

2009年，成都市以第一名的成绩获得第二批“全国文明城市”称号。近年来成都市不断深化文明城市建设成果，在领跑中西部地区现代化和国际化、大踏步追赶先进城市进程中，发挥了重要作用，并通过文明城市建设提升了“六大环境”。

1.发展了政务环境

建立健全科学民主决策制度，不断提升依法决策、科学决策和民主决策水平；行政效能建设深入推进，行政审批改革持续推进；大力推行首问负责制、限时办结制、责任追究制和社会评议制四项制度，强化了执行效力；推进阳光行政，行政监督工作成效显著。

2.发展了法治环境

在全国率先出台了《成都市政府信息公开规定》，颁布政府信息公开目录，建立行政权力公开透明运行专网；2012年出台了《关于创建全国法治城市的意见》，建成中西部地区“法治环境最佳、法律服务最优、法治文化最浓”的法治成都，积极创建全国首批法治城市，社会法治化管理水平显著提升。

3.发展了市场环境

在文明城市建设中，大力推动企业和社会信用建设，发展了市场环境。出台多项政策推进企业信用建设，已建成的“成都市企业信用信息系统”成为成都市综合性、权威性、公益性的多功能信用信息发布平台。社会诚信建设措施有力，2012年出台《健全社会诚信体系工作方案（2012—2015年）》，部署了成都未来四年社会诚信体系建设工作。

4.发展了人文环境

通过更新性保护文化遗产资源，提升了城市的文化品位；通过制定市民文明公约，广泛开展“道德讲堂”、“百姓故事会”、“我推荐 我评议身边好人”等群众性道德教育活动，塑造城市的文明灵魂。2011年6月，成都市被列为全国首批“国家公共文化服务体系示范区创建城市”之一。

5.发展了生活环境

通过努力，成都织起了一张全域覆盖、严密防控、反应迅捷、打击有力的综治网，为成都市民安居乐业织好了“安全网”。力推缓堵保畅工程，通过“便捷化的交通设施+智能化的交通管理+人性化的交通服务”，缓解了中心城区的交通拥堵状况。开展了多项环境治理工程，提升了城市形象，“宜人成都”建设得到加强。2012年，成都市被财富中文网选为“幸福感最高”的城市。

6.发展了生态环境

把建设生态文明作为最基础、最根本的战略，深入开展城乡环境综合治理，着力推动绿色发展、循环发展、低碳发展，建成“美丽成都”。截至2011年，成都14个郊区（市）县中有9个达到省级以上生态县（市、区）建设指标体系要求，其中7个县（区）通过国家级生态县命名、验收或技术评估，2个县（区）被国家环保部正式确定为第三批“全国生态文明建设试点县”。