第四章　人事行政与公务员制度

一、关键术语

1．人事行政

答：人事行政是以国家行政人员或公务员为主要对象的一系列管理理论、法规、制度、政策、措施的总和，是国家行政机关对其工作人员依法管理的一系列活动。人事行政从管理对象的角度来说，就是对于公务员的管理，因此人事行政中最基本的体制就是公务员制度。

2．公务员

答：对于公务员的定义和范围，各个国家的规定都不一样。

（1）英国的公务员

英国的文官是特指所有不与内阁共进退、一经录用无过失可职务常任的政府工作人员，所以通常又称常任文官；

（2）美国的公务员

美国的公务员是政府雇员，由民法来调整；

（3）法国的公务员

法国的公务员指中央和地方行政机关不经选举或政治任命产生的正式工作人员；

（4）德国的公务员

联邦德国公务员分为特别职位和一般职位两大类，第一类类似于英、美的政务官，第二类又划分为永业性公务员、名誉性（兼业性）公务员和政治性公务员；

（5）日本的公务员

日本文官（公务员）分为特别职和一般职两类。前者类似于英、美的政务官、法官以及在立法、司法部门工作的人员，后者相当于美国职业文官。

（6）我国的公务员

我国公务员法规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

3．公务员绩效考核

答：（1）公务员绩效考核的概念

指国家行政机关根据法定的管理权限，按照一定的原则和工作绩效测量标准，定期或不定期地对所属公职人员在工作中的政治素质、业务表现、行为能力和工作成果等情况，进行系统、全面的考察与评价，并以此作为公职人员奖惩、职务升降、工资增减、培训和辞退等的客观依据的管理活动。

（2）公务员绩效考核的作用

①绩效考核是行政机关人力资源发展的竞争和激励机制，它对健全人事行政管理制度具有极为重要的意义。

②考核为人力资源管理的其他活动提供了客观依据，是选拔优秀人才和合理使用人才的重要途径。

③考核在为行政首长依法管理公务员提供了保证的同时，也为公众依法监督公务员的行为提供了手段。

（3）公务员绩效考核的程序

①被考核公务员进行工作总结，并在一定范围内述职；

②主管领导写出评语，提出考核等次建议和改进要求；

③对拟定为优秀等次的公务员在本机关范围内公示；

④本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次；

⑤将考核结果以书面形式通知被考核公务员，并由本人签署意见。

二、复习思考题

1．简述我国公务员管理的原则。

答：我国公务员管理的原则，主要表现在以下几个方面：

（1）公平、公开竞争原则

公平竞争原则是国家公务员制度的基本原则之一，公平就是在法律上确认公民在考试、录用、晋升等方面一律平等，享有机会均等的权利，不能因性别、出身、种族等因素而享有特权或遭受歧视。公开就是对公务员管理的各个环节全部公开，让群众进行监督。

公平、公开竞争的原则，在公务员制度中主要表现在以下几个方面：

①在法律上确认每个公民都有平等的竞争权，公民有申请报考公务员的权利，并以同等机会参加公务员录用考试，以同一标准决定是否被录取，不因家庭出身、民族、宗教信仰、性别等状况而受到歧视或享有特权。

②公务员任职条件公开，报考公开，考试成绩公开，录用公开。这种公开的原则，为平等竞争提供了基础和前提。

③国家通过法律保护公平竞争的环境和公民在竞争中的合法权益。

（2）党管干部原则

党管干部原则是我国人事制度中不可动摇的根本原则。要加强和改善党对政府机关人事工作的领导：

①党委要在人事制度改革中发挥领导作用，改变党政机关、群众团体、企业和事业单位的工作与管理人员都采取同一种管理方式的状况，根据政府机关自身的特点，建立适当的人事管理制度。

②制定党的组织路线和干部政策，并通过一定的程序，将其转化为人事管理的法律和法规。依法对政府机关工作人员进行管理。

③推荐并管理政府机关的重要干部。

（3）法制管理原则

依法管理是公务员制度的一个基本特征，是人事管理制度现代化、科学化的一个重要标志。法制管理的目的是减少人为因素的影响，将公务员的管理纳入法制化轨道，实行依法管理。

（4）功绩原则

功绩原则是关于我国公务员任用、考核、奖励的标准和依据的重要原则。贯彻这一原则，有助于克服评价干部凭印象、靠关系等主观片面的不正确做法，清除人事制度中任人唯亲等不正之风，确保公务员管理的公正和平等。

2．简述人力资源管理与传统的人事管理之间的区别。

答：人力资源管理与传统的人事管理的区别主要体现在以下几个方面：

（1）人事管理将人只视为是一种成本或生产、技术要素，是对组织资本资源的消耗。人力资源管理则将人本身看作资源，人力资源可以持续不断地开发和有效使用，并且开发得越充分，它能够给组织带来的投资回报率和效益就越巨大。

人力资源管理把人力资源的开发放在重要的位置，把开发人的潜能，不断提高员工的业务素质贯穿于整个人力资源管理过程，这是人力资源管理与传统人事管理的重要区别之一。

（2）人事管理一般将组织的工作人员看成是被动的工具，在人事管理过程中，组织比较强调管制、监控等方面的功能；而人力资源管理将组织中的人看作组织发展的主体，注重的是塑造组织人才成长的环境，尊重员工主体地位的态度和发展激励、保障、服务、培训等引导性、开发性的管理功能。

人事管理强调组织成员的现状，它比较注重现有人员的使用，而不重视其素质的进一步开发；人力资源管理强调的是人力资源使用和开发并重，一方面要充分发挥现有人员的智慧才能，同时，还要充分挖掘人员的潜能，使其在未来发展中具有较大的弹性。

（3）传统人事管理主要关注事务性和程序性的内容，主要从事录用、考核、奖惩、工资等管理活动。人力资源管理则开始进入到组织的战略管理高度，如人力资源的预测与规划，人员测评与人员选拔，人力资源的开发培养，人力资源投资收益分析等，使人力资源管理与组织战略紧密地结合在一起。

3．论述我国公务员制度和西方文官制度的异同。

答：（1）我国公务员制度与西方文官制度的相同点

①法制管理

法制管理是公务员制度的基本特征，也是人事管理制度现代化、科学化的重要标志。以法律的形式将公务员的地位、权利、责任、义务加以详细规定，使公务员的合法权益受到法律保护，违法行为受到法律追究，使整个公务员管理井然有序。

②公开、平等、竞争、择优原则

公开、平等、竞争、择优原则是中外公务员制度都普遍遵循的基本原则，它是民主政治在公务员制度中的具体体现。

a．公开就是对公务员管理的各个环节全部公开，让群众进行监督。公开是平等、竞争和择优的基础与前提。

b．平等就是在法律上确认公民在考试、录用、晋升、奖惩等方面一律平等，享有机会均等的权利，不能因性别、种族、出身、党派等因素而享有特权或遭受歧视。

c．竞争和择优就是将竞争机制引入公务员制度中，选贤任能、奖勤罚懒，使优秀人才脱颖而出。

③功绩制原则

中外公务员制度在考核、奖惩、晋升中都坚持了功绩制的原则。功绩制就是以公务员工作实绩作为评价的主要依据，它既是公务员制度的一项基本原则，也是激励公务员勤奋和创造性地工作的手段。

④分类管理

分类管理是公务员制度中的一种科学的管理方法，普遍为各国所采用。从各国公务员制度的情况看，人事分类主要表现为两种形式：一种是职位分类，分类的主要依据是职务或岗位的客观需要。另一种是品位分类，即主要依据公务员的个人条件，如学历、年龄、资历等进行的分类。

（2）我国公务员制度与西方文官制度的区别：

①不搞政治中立

西方公务员制度的政治中立原则，要求公务员在党派活动方面处于“中立”的立场，只是依据法律和政令执行公务。

中国共产党的基本路线是建立中国公务员制度的根本指导原则，建立公务员制度的目的就是要为贯彻和执行党的基本路线提供制度保证，所以，要求公务员必须始终与党中央保持一致，坚决捍卫和执行党的路线、方针、政策。

②坚持党管干部

中国共产党是社会主义现代化建设事业的领导核心，公务员制度是党的干部制度的一个组成部分。在公务员的管理上，必须坚持党的组织领导，贯彻党的组织路线，保持党对政府重要领导人选的推荐权。而西方文官制度则强调文官管理必须独立于党派之外，是独立的管理系统。

③不搞两官分途

我国公务员制度没有“政务官”与“事务官”的划分。而西方文官制度则实行“两官分途”，强调政务官的所谓政治化和事务官的所谓职业化。

④坚持服务于民的宗旨

为人民服务，对人民负责，受人民监督，是中国公务员最根本的行为准则。而西方国家的文官则是一个独立的利益集团，它受雇于政府，是政府的雇员，一切服从政府需要，为政府利益服务。

三、案例分析

请群众评优劣让干部知差距

“您好!感谢您参与我市绩效考核第一次社会公认评估工作！您的评估意见将作为我们考核市直各单位领导班子的重要依据。”2007年7月下旬至8月初，长沙市一支支调查队伍顶着炎炎烈日走街串巷、进村入户、深入企业基层，有条不紊地开展社会公认调查。让基层群众大规模、直接评价全市96个市直单位领导班子，这在长沙市还是第一次。

全面推行绩效考核，落实科学发展观要求，实现“又好又快，率先发展”目标，是长沙市委、市政府把脉长沙做出的战略决策。按照长沙市委的有关规定，社会公认情况评估与工作目标、自身建设共同组成绩效考核的三大部分，直接影响着被考核单位领导班子和干部的绩效结果，其中执法监督部门社会公认情况评估权重占到了绩效考核基础分的35％。居（村）民群众社会公认评估在年中和年末各组织一次。此次评估对象为纳入绩效考核的经济管理、社会发展、党群政务、执法监督的96个市直单位领导班子，采取调查问卷方式，由调查对象对被考核单位工作实绩、工作作风、服务质量以及社会形象等，做出满意、较满意、基本满意、不满意4个等次评价。同时，被调查者还可以提出具体的意见建议。此次调查结果显示：96个市直单位中，满意及比较满意率为75％以上的单位有63家，占总数的65.63％；不满意率为5％以上的单位有9家，占总数的9.38％。长沙市绩效考核管理办公室有关负责人介绍，全市第一次社会公认评估结果将作为市直单位领导班子年度绩效考核的重要依据之一，同时，评估结果将适时反馈给被考核单位，并督促其对照评估结果找差距、抓整改。

资料来源：《请群众评优劣让干部知差距》，载《中国人事报》，2007-08-29。

思考题

1．社会公众参与领导干部的绩效考核反映了公务员管理的哪些原则和要求？

答：社会公众参与领导干部的绩效考核反映了公务员管理的以下原则和要求：

（1）公务员管理的公平公开原则

公平就是在法律上确认公民在考试、录用、晋升等方面一律平等，享有机会均等的权利，不能因性别、出身、种族等因素而享有特权或遭受歧视。公开就是对公务员管理的各个环节全部公开，让群众进行监督。

让人民群众来考核干部绩效，对干部的任职情况进行评价，保证了考核过程的公平和公正。

（2）功绩原则

功绩原则是关于我国公务员任用、考核、奖励的标准和依据的重要原则。贯彻这一原则，有助于克服评价干部凭印象、靠关系等主观片面的不正确做法，清除人事制度中任人唯亲等不正之风，确保公务员管理的公正和平等。

让人民群众来考核干部任职情况，完全以干部政绩为标准，克服了干部考核中的不正之风，能够有效激励干部。

（3）以人为本的价值准则

让人民来考核干部功绩，以民众的对干部的满意度为标准，是贯彻为人民服务和以人为本准则的最好体现。

2．是否所有的公务员岗位都适合由社会公众进行绩效考核？

答：并不是所有的公务员岗位都适合由公众进行绩效考核，因为社会公众并不是总能够对所有公务员的工作都有一定的了解，所以社会公众比较适合于考核那些平时能够接触到的以及专业性不是很强的公务员岗位，具体来说，大致上有以下几种公务员岗位适合于由社会公众来进行考核：

（1）公务员领导岗位

虽然处于领导岗位的公务员平时与社会公众接触较少，但其对社会公众的影响却远远大于一般的基层公务员对社会公众的影响。领导岗位的公务员工作重心一般在制定政策方面，这些政策与社会公众的生活息息相关，能够为社会公众所感知。因此，社会公众可通过网上评议以及投票等方式来对处于领导岗位的公务员进行评价。

（2）外勤岗位的公务员

外勤公务员一般指执法者以及城市管理者等岗位，这些公务员在日常的管理中面对的就是直接的社会公众，因此社会公众对此类公务员的工作态度和工作能力就会有一个比较清楚的了解。因此，社会公众在对此类公务员进行评价时可以做到相对公平和客观，同时也保证了对公务员的激励与监督。

（3）内勤公务员中的窗口公务员

此类公务员类似于银行中的柜员一样，在日常的工作中，需要接待社会公众并为其办理相关的业务，其工作态度和工作能力直接呈现在社会公众的面前，因此这类公务员由社会公众进行考核比较合适。

所以，并不是所有的公务员岗位都适合于由社会公众来进行考核，对于从事专业性较强以及涉及国家秘密的公务员岗位就不适于由社会公众进行考核。

3．对于应用社会公众的评价，你对长沙市政府有哪些建议？

答：应用社会公众来评价公务员有其自身的优点，也是一种进步，但在具体运用时应注意以下几点：

（1）应适当扩大应用社会公众评价的范围

在应用社会公众进行公务员的评价时，应不仅仅限于干部和领导班子，普通的、公众能够接触到和了解到的基层公务员都应该纳入社会公众评价的范围。

（2）设立专门机构和负责人员

由专门机构和专门人员负责接受评议，重要的是应该规定相关的部门和人员管理公众评议项目。

（3）采取灵活多样的方法

即并不是所有的公务员岗位都适合于由社会公众进行评价，评价公务员的方式也不应仅仅限于某一种，而是应该针对不同的公务员岗位制定不同的考核评议方法。

（4）对公众的评价一定要有反馈

从管理的角度来讲，绩效管理的目的在于使公务员的绩效得到不断的提高，以更好的为社会公众提供公共产品和服务。所以，公共部门应重视公众多方位的绩效评价信息，把公众评议作为考核公务员绩效的一个重要指标并配以相当的权重，根据对公务员的绩效评价结果予以奖惩。