第二篇　行政组织及其人员管理

第三章　行政组织

一、关键术语

1．行政组织

答：（1）行政组织的概念

指国家根据其统治意志，按照宪法和有关组织法的规定设立的，依法享有并运用国家行政权，负责对国家各项行政事务进行组织、管理、监督和指挥的国家机关。行政组织的典型形式是从中央到地方的各级各类国家行政机关。

（2）行政组织的特点

①政治性

行政组织作为公共权力的重要组成部分和国家意志的执行主体，代表国家行使统治职能，必然具有鲜明的政治性。行政组织的阶级性是其政治性的集中体现，是国家行政组织的本质特征。

②公共性

任何政府在行使管理社会公共事务的职能时，都是为全社会提供服务的，都具有管理社会公共事务的职能。

③权威性

宪法所规定的领导和管理权限，构成各级国家行政组织的法权地位，即行政法权地位。从这种法权地位出发，各级国家行政组织通过制定和实施行政法规、规章、规定等形式，对社会其他组织包括权力、审判、检察机关，对全体社会公民包括国家工作人员实行普通的约束，并对各个方面的社会事务实行广泛的管理。

④法制性

行政组织是依法建立并代表国家行使行政权力的机构，具有强烈的法制性。

⑤系统性

任何国家的行政组织都具有极强的系统性，行政组织这种系统性使它具有整体性和对环境反应的灵活性。行政组织可通过对系统的调节以适应外界环境的变化，使其处于对外界环境良好的输入输出的状态之中。

2．行政组织结构

答：（1）行政组织结构的概念

指构成行政组织各要素的排列组合方式，具体是指一个行政机关内部的机构设置及其相互关系的法定形式，主要包括行政组织内的部门划分、层级确定、职权分解、人员配备等内容。

（2）行政组织结构的类型

①直线式结构。以最高行政首长为中心，统一指挥，逐级控制。

②直线参谋式结构。指在直线集权的基础上，建立与各级行政首长相对应的、直接为行政首长出谋划策的参谋系统。

③直线职能式结构。即在行政主管的领导下，按专业分工设置若干职能部门，各部门在其业务范围内有权向下级发布命令和下达指标，下级行政组织既要听命于上级行政首长的指挥，又要服从上级职能部门的领导。

④矩阵式结构。矩阵式结构是由纵横两套管理系统组成的方阵，一套是职能系统，一套是项目系统，即为完成某项任务而组成的项目系列。纵横两个系统交叉重叠，组成一个矩阵。

3．编制管理

答：编制管理是指各级机关及有关部门依据法定的权限，对其所属工作部门、下级机关和事业单位的职能设定、机构设置、人员配备的一系列管理活动。编制管理的实际运作，包括职能管理、机构设置、人员编制三方面内容，即所谓的“定职能、定机构、定编制”的三定”，这三方面内容彼此联系，共同构成编制管理的一个完整体系。

二、复习思考题

1．简述行政组织的概念、特征。

答：（1）行政组织的概念

指国家根据其统治意志，按照宪法和有关组织法的规定设立的，依法享有并运用国家行政权，负责对国家各项行政事务进行组织、管理、监督和指挥的国家机关。行政组织的典型形式是从中央到地方的各级各类国家行政机关。它们是法定的行政组织。

（2）行政组织的特征

①政治性。行政组织作为公共权力的重要组成部分和国家意志的执行主体，代表国家行使统治职能，必然具有鲜明的政治性。

②公共性。无论何种阶级性质的行政组织，都具有管理社会公共事务的职能，这就是行政组织的公共性特征。

③权威性。行政组织由宪法规定领导和管理权限，构成各级国家行政组织的法权地位，即行政法权地位。

④法制性。行政组织是依法建立并代表国家行使行政权力的机构，具有强烈的法制性。

⑤系统性。行政组织的系统性使它具有整体性和对环境反应的灵活性。行政组织可通过对系统的调节以适应外界环境的变化，使其处于对外界环境良好的输入输出的状态之中。

2．简述构建行政组织的基本原则。

答：构建行政组织的基本原则有：

（1）完整统一原则

完整统一原则包括事权集中，同一类事务必须划归一个机关管理；体系完整，首长、智囊、执行三种机构健全。为贯彻完整统一原则，行政组织在其设置过程中必须做到下列几点：

①政府职能完整统一；

②行政目标统一；

③机构设置完整统一；

④领导指挥统一。

（2）分权管理原则

行政组织是一个庞大复杂的权力体系，既要保持完整统一，又要实行分权管理。实行分权管理是实现行政管理完整统一的必要保证和现代管理专业化分工的必然反映。

（3）依法设置原则

行政组织设置必须有一定的法律依据和经过法律规定的程序。首先，行政组织必须根据宪法、行政组织法、编制法和其他相关法律的规定设置。其次，行政组织的设置必须经过一定的法律程序，履行必要的法律手续。

（4）精简高效原则

行政机构只有精简，才能实现高效、廉洁的目标。具体来说应做好以下几方面工作：

①根据任务和需要设置行政权构；

②取消重叠交叉机构；

③行政人员要精干。

（5）权责一致原则

各个工作部门的任务和职责范围严格划分清楚，不能重复和交错。应当明确各部门职责权限，有职责，就应当有处理和解决问题的权限。

3．如何按行政组织功能来划分行政组织部门体系？

答：行政组织的部门结构是指同级政府相互之间和各级政府各部门之间构成的分工合作、并列的排列组合方式。按照行政组织的功能来划分行政组织的部门体系，主要有以下几种分类：

（1）领导机关

领导机关是行政组织的决策和指挥中心，决定所辖区域内行政管理的大政方针和发展目标，总揽全局，指挥所属工作部门工作，从宏观上保证本区域内行政目标的实现，对辖区内各项行政管理工作负政治和法律责任。

（2）职能机关

职能机关是各级行政组织中领导机构下设的执行部门，在领导机关的统一领导和指挥下，负责实施领导机关所制定的某一方面行政计划或对某一项专门性社会公共事务进行管理。

（3）辅助机关

辅助机关是为领导机关或职能机关实现行政目标，完成行政管理任务，在行政组织系统内部承担辅助性工作任务的机关。

（4）派出机关

派出机关是各级行政组织根据行政管理的需要，在辖区内委派的代表机关。

4．试述编制管理的基本手段。

答：（1）编制管理

指各级机关及有关部门依据法定的权限，对其所属工作部门、下级机关和事业单位的职能设定、机构设置、人员配备的一系列管理活动。编制管理的实际运作，包括职能管理、机构设置、人员编制三方面内容，即所谓的“定职能、定机构、定编制”的三定”，这三方面内容彼此联系，共同构成编制管理的一个完整体系。

（2）编制管理的基本手段

①经济手段

编制管理的经济手段，是提高编制管理效能，优化编制管理的手段之一，在具体方式上主要表现为编制预算制度。编制预算制度是指编制与经费预算相结合，以编制为基础，以预算为控制手段的一种编制管理制度。

②法制手段

建立健全编制管理法规，是加强编制管理的强制手段。为适应编制管理的需要。实行法制管理，逐步实现编制管理法制化，有必要建立健全编制管理法规体系。这也是实现行政管理法制化的要求。

③行政手段

编制管理的行政手段主要有以下几种形式：

a．制定机构设置或调整的总体方案；

b．规定行政机构设置的限额；

c．具体审批机构的设置或调整。

5．从我国行政改革的目标出发论述如何有效推行行政组织改革。

答：（1）行政组织变革的概念

指国家为使行政活动更有效地适应其内外环境的变化，对行政组织的结构、功能、行为方式进行调整和变革，以达到预期行政效率的行为或过程。行政改革，是当代行政管理活动世界范围内的一个趋势。

（2）我国行政组织变革的目标

①转变政府职能

行政组织改革要抓住转变政府职能这个关键，合并裁减政府的企业、教育文化等管理部门和综合部门内部的专业机构，加强政府对国家经济生活和社会生活的宏观调节控制能力。

②优化行政组织结构

从我国的具体情况出发，优化行政组织结构主要包括两方面内容：

a．机构设置必须合理，既应当有利于提高工作效率，又应当有利于克服官僚主义。同时应当维护指挥链的统一，坚决实行行政首长负责制。在目前，应当适当加强决策咨询和调节、监督、审计以及信息部门。

b．必须明确规定各个行政机关及各级行政、公务人员的职权、职责和相互间的工作关系。

③提高行政组织的法制化水平

必须加强行政立法，包括行政机关组织法、行政机关编制法、行政活动程序法、行政案件诉讼法，以此加强对行政机关、行政人员及其行政工作和行政行为的监督、监察，追究一切行政人员的失职、渎职行为及其他违法违纪行为。

④提高行政组织的管理水平

a．树立新的观念，包括市场经济的观念，创新的观念，注重实绩的观念，接受公众公开、民主监督的观念等。

b．在国家财力许可的条件下，尽量提高管理设备、管理技术和管理方法的现代化程度，克服管理手段和管理方式对提高工作效率的束缚。

c．对现有和未来的国家公务人员实行普遍的、按职类进行的职业培训，以提高国家公务人员的素质。

三、案例分析

河北省白沟镇的行政体制改革

25平方公里的城区面积，500万平方米的商城经营面积，近万亩的工业园区，37平方公里的产业聚集区；市场年成交额372亿元；作为龙头的箱包产业，年产量超过5亿只，其中一半出口。这样显赫的数字，属于华北平原上的白沟镇。

然而，长期以来，河北省白沟镇以副县级建制镇的行政机构“小马拉大车”，支撑着中等城市商业规模每年30％以上的增长。如今，白沟已拥有1400个自主品牌，年产箱包超过5亿只，成为全国最大的箱包产销基地，与130多个国家和地区有出口业务。白沟的交易平台，带动了高碑店箱包业、高阳纺织业、容城服装业、霸州钢木家具制造业、安新制鞋业、定兴制帽业、蠡县汽车用品业、河间汽车配件业、雄县塑料制品和印刷包装业等200多万从业人员致富。但是，在河北省整体行政体制改革滞后的背景下，白沟镇政府虽然努力把自己的权限发挥到最大以适应不断扩大的经济规模，却不可能去协调白沟经济圈内的市场发展、产业资源合理配置等问题。

2003年，白沟新一届领导班子上任后，最重要的举措是“五统一”：统一规划、统一管理、统一服务、统一收费、统一协调。“五统一”集合了中国最基层政府的行政、经济相关权能，把它们统一在政府管理经济的模式中。这一举措大大降低了由于政府体制不合理以及组织机构繁杂所造成的社会摩擦成本，杜绝了乱收费和政府职能部门“吃拿卡要”现象。但是，由于2003年的行政改革不是正式的制度安排，配套经济职能改变就更谈不上了，所以，金融机构、税收、公安力量都处于一种半模糊的配套状态。比如，农行白沟支行2009年统计数字显示，白沟金融机构日均交易量约5亿元，其中农行白沟支行日均交易量达1.61亿元，存款超过20亿元，但是白沟贷款额往往不到2亿元，存贷比例严重失衡。其原因在于，此前的白沟作为一个镇，各金融机构只是一个办事处，几乎没有放贷权限。

撤区建市后，如今白沟每年投资超过10亿元用于城市环境打造。省级重点中学、污水处理厂、垃圾处理厂、三甲医院、热力公司等一批城市功能项目正在建设中，每年增加1万～2万外地人到白沟落户。白沟行政升级，还为社会改革提供了新的愿景。相较于农民顶着户籍制度的桎梏，高成本地拥挤到大城市“被城市化”，白沟这种“就地城市化”模式另辟蹊径，在行政体制改革顺利开展之后进行相应的社会改革，对于中国广大县域经济而言，更有启迪意义。

思考题

结合白沟镇的案例，说明行政体制改革与社会经济环境变化之间的关系。

答：（1）社会经济环境

指构成企业生存和发展的社会经济状况和国家经济政策，是影响消费者购买能力和支出模式的因素，它包括收入的变化，消费者支出模式的变化等。社会经济环境包括经济要素的性质、水平、结构、变动趋势等多方面的内容，涉及国家、社会、市场及自然等多个领域。

（2）行政体制改革与社会经济环境变化之间的关系

行政体制属于上层建筑的领域，而经济环境属于经济基础的领域，经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础又具有反作用。所以，行政体制改革与社会经济环境变化之间的关系主要表现在以下几个方面：

①经济环境对行政体制起着决定性的作用，经济环境的变化必定引发行政体制改革

作为上层建筑重要组成部分的行政体制，其组织、制度归根结底总是根植于特定的经济基础，受制于生产力发展水平。行政体制内部组织机构的设置、职能和权力的配置等体制构件的任何重要变化，无不是其外部经济环境变动的反映。

本案例中，由于白沟镇经济规模的增长，原先的那种行政组织的规模和职能权限已经与经济发展不相适应，必须尽快变革以适应社会经济的变化发展。

②作为主体的行政组织体制又能动的反作用于社会经济环境

行政组织体制通过转变经济管理职能，以适应和推动市场经济的发展，这是行政组织体制反作用于社会经济环境的主要表现。

本案例中，由于白沟镇新领导班子推行的“五统一”措施，使得白沟镇集合了中国最基层政府的行政、经济相关权能，把它们统一在政府管理经济的模式中。大大优化了行政职能，减少了成本；撤区建市后，金融税收机构的改革，大大促进了本地区的投资，促进了本地区各个方面的发展。