第三节　完善中国环境社会治理的宏观背景

中国环境社会治理的进步并非孤立的现象，而是深深植根于中国经济、社会、政治等问题之中。中国共产党十八届三中全会、第十九次全国代表大会都要求将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程[33]，从一个侧面表明执政党也认识到环境问题不仅仅是环境本身的问题，环境问题的解决需要系统、全面考虑经济、政治、文化、社会等方面。目前，中国正在同时经历着五重转型，即：经济转型、社会转型、经济体制转型、政治体制转型和信息传播方式转型。五重转型同期叠加，前现代问题与后现代问题交织，决定了中国解决环境问题、建设生态文明的历史背景不仅与西方发达国家迥异，而且也与很多发展中国家不同。这五重转型既影响着环境问题的产生，也对解决环境问题时可供选择的路径和方案具有深刻的影响。因此，在中国语境下探讨环境社会治理问题，需要将环境社会治理放在这五重转型的背景中分析。

一、以工业化为核心的经济转型

农业在中国历史上一直是主导产业。自清末民初，中国的工业强国之路很长时间步履维艰，并且多次停滞中断。自20世纪70年代末实施改革开放的政策之后，中国的工业化进程明显加快，重工业和轻工业都得到长足发展，工业在国民经济中的地位得到提升，经济结构得到一定程度的优化。1978年，全国工业产值仅为1745.2亿元人民币，2015年增加到235183.5亿元人民币。[34]就三次产业在国内生产总值中的比重而言，1978年，第一产业占28.2%，第二产业占47.9%（其中工业占44.1%，建筑业占3.8%），第三产业占23.9%；2015年，第一产业的比重下降到8.9%，第二产业的比重略有下降，为40.9%（其中工业为34.3%，建筑业为6.8%），第三产业为50.2%。[35]考虑到工业制成品价格与农产品价格之间的总体此消彼长关系，第二产业的实际发展远远大于农业的发展。就三次产业的贡献率而言，2015年，第二产业的贡献率为41.6%，其中工业的贡献率为35.0%，第三产业的贡献率为53.7%，都远远超过第一产业的贡献率4.6%。[36]这些数据表明，工业生产在过去四十年经历了快速发展，工业在国民经济中比重较大，对经济增长的拉动作用较强。

但是，快速发展的工业化由于科技含量不高、资源能源利用粗放等原因，存在高耗能、高污染、低效能的“两高一低”问题，是中国近年来环境污染和生态破坏的重要原因。中国工业能否通过提升科技水平、提高生产附加值、降低能耗物耗和污染排放，走上符合环境保护要求的新型工业化道路，对于解决环境问题非常关键。工业生产内在地要求能源和物料投入，在工业化发展到一定程度之后，中国不仅应当考虑提高工业化的环境友好水平，也应当大力发展服务业，提高服务业在国内经济总量中的比重。虽然第三产业的比重于2015年首次超过第二产业，但是高端服务业仍然需要加强。此外，逆生产环节对于缓解工业化产生的环境污染和生态破坏也具有重要意义。所谓逆生产，是相对于将原料转化为产品的传统生产的逆向生产，是将废物循环利用、无害化的生产环节。比较理想的状态是，所有工业化生产都有配套的逆生产活动。

二、以城镇化为核心的社会转型

与中国农业生产长期居于主导地位相关联，中国长期处于农村社会，农村人口占总人口的绝大多数，整个社会的人口流动性不强，人们总体上生活在熟人社会，调整社会生活的规范主要是“礼”，而非现代意义的“法”。

自20世纪70年代改革开放之后，农民进城务工增多，城镇人口增加，出现中国从未有过的快速的、大规模的城镇化浪潮，城镇人口数量最终于2011年首次超过农村人口的数量。[37]在执政党和政府的推动下，城镇化还将进一步发展。

城镇化对环境的影响主要表现在两个方面：一是城镇在生态系统方面的特殊性，二是城镇居民由于大量人口聚居所产生的特殊社会问题及其对环境的影响。城镇居民数量增加、居住集中，可能会导致能耗水耗增加、交通拥堵、大量生活垃圾集中产生，所产生的污染物难以在城市内部转化为无害物质进入生态系统，对城镇以及城镇周边的环境产生较大的压力。近年来，因为城镇生活垃圾填埋、焚烧所产生的群体性事件，就是适例。同时，城镇居民不能继续进行自给自足的自然经济，其收入来源更加依赖劳动力市场、资本市场等市场体系或政府，一旦失去收入来源，无法维持生计，将给社会和政府带来负担。由于城镇人口密集，更容易发生群体性事件。如果大量失业居民在城镇集中，将会带来与农业社会迥异的社会问题，政府为了解决就业问题所采取的经济政策也可能会有一定的环境影响。

三、以市场化为核心的经济体制转型

自1978年以来，我国逐步开展了市场化改革。1978年召开的中国共产党十一届三中全会、邓小平1992年南方谈话、2013年召开的中国共产党十八届三中全会，逐步推进了中国的市场化进程，并最终决定市场应当在资源配置中发挥决定性的作用，要求进一步进行市场化改革。

以市场化为核心的经济体制转型对环境善治具有重要的意义。目前市场在资源配置中还没有起到决定性作用，政府直接配置资源或者政府不合理干预资源配置的范围广、程度深，加之不合理的税收制度和对地方领导考核的“GDP”主导机制，导致了环境的日益恶劣和生态的不断退化。[38]要使市场在资源配置中发挥决定性的作用，需要重新定位政府的角色，完善财政、税收、价格制度，改革、完善目前对地方政府及其领导人的考核机制。

与市场化改革相配套，我国政府也对政府的职能进行了重新定位。中国共产党十八届三中全会提出，科学的宏观调控、有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。这就需要切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。[39]中国政府还采取了一系列转变管理方式的措施，包括减少和下放行政审批权限，将公司的实缴资本制度改变为认缴资本制度，取消除从事特殊行业之外的公司的注册资本限制。这些措施客观上具有放松管制（deregulation）的效果。

中国市场化改革的推进对于环境和自然资源的使用、生态产品的生产、环境污染治理、生态修复等问题都会产生重要影响，并进而影响经济社会生活影响经济社会生活与自然生态系统之间的互动。

四、以法治化为核心的政治体制转型

“人治政府”无法担当实现经济社会可持续发展、建设生态文明、维护社会公平正义的重任。运动式的社会动员已经无法解决目前围绕环境问题所存在的多重交织的利益冲突和社会矛盾。建设法治社会，是中国实现现代化的重要任务。依法治国、建设法治社会，已经成为执政党的既定政策和社会共识。执政党和政府在法治建设上已经作出了很多努力。1997年9月，中国共产党第十五次全国代表大会确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略。2002年11月，中国共产党十六大报告提出了“推进依法行政”的重要任务。2007年10月，中国共产党十七大报告又将法治政府建设列入实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。2014年10月，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要求坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系；要求完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施。依法治国被提到前所未有的高度，被认为“是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。”对于改革和法治的关系，该《决定》要求“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。该《决定》明确提出依法保护环境，要求“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。”[40]

中国共产党第十九次全国代表大会加强了推进依法治国的组织保障。十九大报告提出，成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导。[41]成立中央全面依法治国领导小组，能够更好地发挥中国共产党总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保依法治国沿着正确方向前进，具有重要意义。同时，成立中央全面依法治国领导小组，也表明法治领域改革进入了深水区，面临着更多难啃的硬骨头，需要充分发挥中国共产党的领导优势，统筹各方力量，形成合力。[42]

法治化的核心在于形成以宪法为核心的法律制度体系，尊重宪法权威，保障人民权利，实现依法行政。1999年3月，第九届全国人民代表大会第二次会议将“依法治国”写入宪法，将依法治国的基本理念以国家根本大法的形式固定下来。为了落实中国共产党的战略部署和《宪法》的基本要求，国务院先后于1999年11月发布了《关于全面推进依法行政的决定》，于2004年5月发布了《全面推进依法行政实施纲要》，于2008年发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》。2014年11月，全国人大常委会通过了关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定。此次修订的一大亮点就是加强了司法对行政的监督，比如该法第1条在规定立法目的时，删掉了“维护”行政机关依法行使职权的内容，将立法目的修改为“保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”。与修订后的立法目的相配套，修订后的《行政诉讼法》在立案登记制、诉讼参加人、对规章以下的规范性文件的审查、判决方式等方面都有重大发展。最高人民法院于2015年4月22日发布了《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，细化了行政诉讼制度。中国共产党十九大报告进一步认识到宪法的核心地位，要求加强宪法实施和监督，推进合宪审查工作。[43]这些举措对于加强宪法权威、推进依法治国、依法行政都具有重要意义。

五、以数字化为核心的信息传播方式转型

数字化为信息传播方式带来了革命性的变化。数字化使信息的收集、生成、储存、检索、使用、传播的容量更大、速度更快、成本更低、互动性更强、国界更加模糊。我国党和政府正在推动的信息化建设，就是基于数字化的信息传播方式。不仅传统纸质媒体、电视台、广播台顺应形势建立自己的网站，使其传播方式电子化，而且发展出无纸媒支撑的互联网媒体、手机短信、微博、微信等新媒体、自媒体。在企业管理领域，数字化已经部分地导致了管理结构的扁平化，甚至是超级扁平化。可以想见，数字化也会给社会管理带来深远的影响。全国各级人大、行政机关、人民法院、人民检察院已经积极通过官方网站、微博、短信平台、微信公众号等形式向公众发布信息、与公众互动，取得了良好的效果。但是也需要注意，媒体审判、媒体反腐[44]等现象，在信息数字化时代也更加容易出现。

中国目前同时经历着以上五重深刻转型。随着我国进入工业化、城镇化快速发展阶段，发达国家二三百年出现的环境问题在我国已集中显现，环境保护工作正面临前所未有的压力和挑战。[45]中国面临着完成发展社会主义市场经济和建设生态文明的双重任务。[46]环境社会治理作为社会治理的一个组成部分，应当正视五重转型叠加所带来的影响，将环境善治、生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。中国的改革已经进入攻坚期和深水区，能否实现绿色发展、包容式增长，能否维护社会和谐稳定，对于能否稳妥地推进法治化、推进环境社会治理，非常关键。在经济进入新常态之后，经济发展减速可能带来的就业压力、公共服务资金来源压力等问题，对环境保护带来了新的压力。开展环境社会治理，建设生态文明，需要综合考虑政治、经济、社会背景，做好顶层设计，提高生态文明建设的整体性、系统性和协同性，实现经济增长和环境保护的协同。