第二节 中国环境社会治理需要应对的挑战
一、资源约束趋紧
中国是人口大国，不论是土地资源还是水资源、能源和矿产资源，各类资源的人均保有量都很低，并且生态环境也比较脆弱，自然灾害频繁。我国各类资源的总体情况如下：
陆地国土空间辽阔，但适宜开发的面积少。我国陆地国土空间面积广大，居世界第三位，但山地多，平地少，约60%的陆地国土空间为山地和高原。适宜工业化城镇化开发的面积有180余万平方公里，但扣除必须保护的耕地和已有建设用地，今后可用于工业化城镇化开发及其他方面建设的面积只有28万平方公里左右，约占全国陆地国土总面积的3%。[15]
水资源总量丰富，但空间分布不均。我国水资源总量为2.8万亿立方米，居世界第六位，但人均水资源量仅为世界人均占有量的28%。水资源空间分布不均，水资源分布与土地资源、经济布局不相匹配。南方地区水资源量占全国的81%，北方地区仅占19%；北方地区水资源供需紧张，水资源开发利用程度达到了48%。水体污染、水生态环境恶化问题突出，南方一些水资源充裕地区已经出现水质型缺水。水资源短缺，既影响着经济发展，也制约着人口和经济的均衡分布，还带来了许多生态问题。[16]
能源和矿产资源丰富，但总体上相对短缺。我国能源和矿产资源比较丰富，品种齐全，但主要化石能源和重要矿产资源的人均占有量大大低于世界平均水平，难以满足现代化建设需要。能源和矿产资源主要分布在生态脆弱或生态功能重要的地区，并与主要消费地呈逆向分布。能源结构以煤为主，优质化石能源资源严重不足，新能源和可再生能源开发潜力巨大。能源和矿产资源的总量、分布、结构与满足消费需求、保护生态环境、应对气候变化之间的矛盾十分突出。[17]
生态类型多样，但生态环境比较脆弱。我国生态类型多样，森林、湿地、草原、荒漠、海洋等生态系统均有分布。但生态脆弱区域面积广大，脆弱因素复杂。中度以上生态脆弱区域占全国陆地国土空间的55%，其中极度脆弱区域占9.7%，重度脆弱区域占19.8%，中度脆弱区域占25.5%。脆弱的生态环境，使大规模高强度的工业化城镇化开发只能在适宜开发的有限区域集中展开。[18]
从以上数据可以看出，我国需要以不到全世界10%的耕地供养世界上将近1/4的人口，并且人均水资源不足世界平均水平的1/3。自改革开放以来，中国经济快速增长，各类资源的消耗量急速上升，目前已经成为世界上最大的能源消耗国。随着中国工业化、城镇化的进一步发展，未来各类资源的人均需求量还会进一步增加，资源对经济社会的瓶颈制约日益明显。
二、环境污染和生态破坏严重
中国面临着严重的环境污染和生态破坏问题，虽然局部有所改善，但是总体恶化趋势尚未得到遏制，形势依然严峻，环境安全压力加大。
就污染物排放而言，目前主要污染物排放总量仍然高位运行。比如，2015年全国废水排放总量735.3亿吨，其中工业废水排放量199.5亿吨、城镇生活污水排放量535.2亿吨。废水中化学需氧量排放量2223.5万吨，其中工业源化学需氧量排放量为293.5万吨、农业源化学需氧量排放量为1068.6万吨、城镇生活化学需氧量排放量为846.9万吨。废水中氨氮排放量229.9万吨，其中工业源氨氮排放量为21.7万吨、农业源氨氮排放量为72.6万吨、城镇生活氨氮排放量为134.1万吨。[19]大气污染物、固体废弃物同样严重。全国废气中二氧化硫排放量1859.1万吨。其中，工业二氧化硫排放量为1556.7万吨、城镇生活二氧化硫排放量为296.9万吨。全国废气中氮氧化物排放量1851.9万吨。其中，工业氮氧化物排放量为1180.9万吨、城镇生活氮氧化物排放量为65.1万吨、机动车氮氧化物排放量为585.9万吨。全国废气中烟（粉）尘排放量1538.0万吨。其中，工业烟（粉）尘排放量为1232.6万吨、城镇生活烟尘排放量为249.7万吨、机动车烟（粉）尘排放量为55.5万吨。[20]全国一般工业固体废物产生量32.7亿吨，综合利用量19.9亿吨，贮存量5.8亿吨，处置量7.3亿吨，倾倒丢弃量55.8万吨，全国一般工业固体废物综合利用率为60.3%。全国工业危险废物产生量3976.1万吨，综合利用量2049.7万吨，贮存量810.3万吨，处置量1174.0万吨，全国工业危险废物综合利用处置率为79.9%。[21]
长时间、高强度的污染物排放，导致全国范围环境质量严重恶化。城市环境空气质量和地表水质量，可能是公众最为关注的两个环境质量问题。以2016年为例，全国338个地级及以上城市中，有84个城市环境空气质量达标，占全部城市数的24.9%；254个城市环境空气质量超标，占75.1%。京津冀、长三角、珠三角三大重点区域仍是空气污染相对较重区域。全国地表水1940个评价、考核、排名断面（点位）中，I类、II类、III类、IV类、V类和劣V类分别占2.4%、37.5%、27.9%、16.8%、6.9%和8.6%。6124个地下水水质监测点中，水质为优良级、良好级、较好级、较差级和极差级的监测点分别占10.1%、25.4%、4.4%、45.4%和14.7%。[22]
除了城市环境空气和地表水这两项公众认知度较高的环境质量问题外，其他公众认知度相对较低的环境质量问题也非常令人担忧，特别是土壤环境质量问题。我国土壤污染已经达到相当严重的程度，在实际调查的630万平方公里的土地中，全国土壤总超标率为16.1%，重度污染1.1%；镉污染超标7.0%，耕地土壤超标19.4%。[23]
我国生态破坏问题也相当严重。总体上看，我国自然灾害频繁，灾害威胁较大。除了自然原因引起的生态破坏之外，人为原因引起的生态破坏以及人为原因与自然原因叠加引起的生态破坏也相当严重。全国土壤侵蚀总面积达294.91万平方公里，占第一次全国水利普查总面积的31.12%。[24]全国90%的草原存在不同程度的退化；沙化面积173万平方公里，占国土面积18%。海洋生态系统处于健康、亚健康和不健康的比例分别为24%、52%和24%。生物多样性正在加速减少和消亡，濒危或接近濒危的高级植物已达4000至5000种。
三、经济社会发展不均衡
我国经济社会发展不均衡主要表现在空间不均衡、产业不均衡两个方面，并且空间不均衡也同时涉及经济社会发展与资源之间的匹配度较低的问题。
空间结构是城市空间、农业空间和生态空间等不同类型空间在国土空间开发中的反映，是经济结构和社会结构的空间载体。空间结构的变化在一定程度上决定着经济发展方式及资源配置的效率。从总量上看，目前我国的城市建成区、建制镇建成区、独立工矿区、农村居民点和各类开发区的总面积已经相当大，但空间结构不合理，空间利用效率不高。[25]从分布上看，我国经济社会发展程度总体上呈现出东中西发展程度依次递减的格局，东部沿海人口集中、经济发达，局部达到发达国家的水平，但是广大中部地区和西部地区仍然整体欠发达，并且中部地区也拥有大量居民。人类赖以生存的水资源与人口分布的错配情况非常严重，总体缺水的北方拥有过多居民和过多产业，导致局部地区缺水非常严重。为了解决区域结构失衡的问题，需要把调整空间结构纳入经济结构调整的内涵中，将国土空间开发的着力点从占用土地为主转到调整和优化空间结构、提高空间利用效率上来。
经济结构不平衡，目前仍然存在第一产业基础不稳、第二产业核心竞争力不强、第三产业比重过低的问题。以2015年为例，第一、二、三产业的比重分别为8.9%、40.9%、50.2%，其中第二产业中工业为34.3%，建筑业为6.8%。[26]对规模以上工业企业分行业进一步分析，可以看出重工业（特别是重化工）产业比重过大，高新技术、高附加值制造业比重偏低，工业成本费用利润整体较低。[27]
目前，虽然随着经济结构调整的推进，我国产业结构失衡的问题可望有所缓解，但是区域结构失衡、城乡结构失衡等问题有进一步加大的趋势。结构失衡会对经济、社会和政治带来一系列消极影响，包括对环境社会治理造成的消极影响。甚至可以说，空间不均衡、产业不均衡是很多环境问题的根源性、结构性原因，解决空间布局、产业格局问题远比关停具体的污染企业难度更大。
四、经济社会发展方式环境友好程度低
经济和社会发展方式的环境友好程度，是指经济社会发展与环境之间的冲突程度，与环境之间的冲突越激烈，环境友好程度越低；反之，友好程度越高。可持续发展、绿色经济等相关概念，都是为了提高经济社会发展方式的环境友好程度所提出的主张。按照最为人们广泛接受的定义，所谓可持续发展，是指既满足当代人需要又不对未来人满足其需要的能力构成危害的发展。[28]绿色经济，是指人们在经济社会活动中，通过正确处理人与自然以及人与人之间的关系，高效、文明地实现对自然资源的永续利用，使生态环境持续改善、生活质量持续提高的一种生产方式或经济发展形态。概括地讲，绿色经济就是达到可持续发展经济、可持续发展生态和可持续发展社会三方面的和谐统一。[29]
为了量化经济社会发展的环境友好程度，引导政府、企业和其他主体以环境友好的方式生产、生活，有关机构和学术界开发出了不同的指标体系。在国际上比较典型的是联合国环境规划署（UNEP）开发的指标体系和计算方法。我国也根据本国的实际，针对中国开发出不同的指标体系和计算方法，比如环境保护部环境与经济政策研究中心与世界自然基金会（WWF）联合开发的绿色经济指标体系等。
不论是采用何种指标体系，都可以看出中国目前的经济社会发展方式环境友好程度较低。从经济结构上看，高耗能、高污染和资源性产品（“两高一资”）产业比重较大，经济发展仍然在很大程度上依赖重工业。在重工业中，重化工的比例依然居高不下，拉低了环境友好程度。究其原因，既有生产技术落后等经济方面的原因，也有官员政绩考核、资源型产品价格制度、财税体制等体制机制方面的原因。经济社会发展方式整体上处于较低的水平，导致发生环境侵害的概率大大提高，也加剧了获取救济的难度。
五、环境风险规制难度大
风险规制包括风险识别、风险沟通、风险管理、风险应对等环节。中国的环境风险规制面临着风险源多、风险高发、风险识别困难、风险沟通不畅、风险管理不力、环境风险与其他社会问题交织等问题。
经过三十多年的快速粗放式经济发展，中国目前已经积累了数量巨大的环境风险源，“三个高峰”同时到来：一是环境污染最为严重的时期已经到来，未来15年将持续存在；二是突发性环境事件进入高发时期，特别是污染严重时期与生产事故高发时期重叠，环境风险不断增大，国家环境安全受到挑战；三是群体性环境事件呈迅速上升趋势，污染问题成为影响社会稳定的“导火索”。[30]限于体制机制、人力物力和科学技术，对于环境风险的识别，存在诸多困难，难以科学地识别客观存在的环境风险。客观存在的环境风险由于风险沟通不畅，导致社会公众的主观风险认知与客观存在的环境风险不一致，使客观上本已比较严重的环境风险更进一步在主观上被放大，增加了环境风险管理的难度。我国虽然有诸多立法，2014年新修订的《环境保护法》也设置了环境规划制度，要求建立生态红线和环境监测预警制度，完善了环境影响评价制度，但总体上我国环境法律制度依然具有浓厚的末端治理色彩，没有很好贯彻风险预防理念，尚未形成“风险管理-冲突管理-危机管理”的完整治理体系。[31]法律制度的不足，是我国环境风险管理不力的重要原因。此外，环境风险的分配也还在不同的区域、不同的群体之间存在一定的不均衡现象。这些问题与其他社会问题交织在一起，进一步增加了环境风险规制的难度。
环境风险规制对于环境侵害及其救济有重要意义。有效的环境风险规制能够极大地减少环境侵害的发生，从而降低了寻求侵害救济的需要。有些规制手段，本身也可能正是受害人寻求的救济方式，比如停止侵害、消除危险等。即使是不直接补偿受害人损害的环境风险规制措施，比如行政处罚、刑事处罚等等，也能够使环境侵害的受害者得到心理补偿，也可能降低环境侵害受害人寻求救济的需求。因此，环境风险规制与环境侵害的救济之间存在一定的替代关系。[32]我国环境侵害大范围存在，受害人获取救济困难，在很大程度上与政府的环境规制失灵、失败密切相关。地方政府的不作为、不当作为，是很多环境侵害案件发生的部分原因。中国广义上的政府具有强大的社会动员能力，其中尤以行政机关为甚。在政策目标设定适当，政策传导机制的构建和运行符合政策目标时，政府能够在环境社会治理中发挥重要的积极作用。但是，在政策目标设定不当，或者政策传导机制的构建和运行不符合政策目标时，政府也能够对环境社会治理产生强大的消极作用。从此角度考虑，完善环境风险规制不仅直接影响环境侵害救济制度的运行，而且也是完善中国环境社会治理的需要，甚至是完善整个社会治理的需要。由于中国环境问题的产生和解决都与行政机关具有很大的关系，因此在研究环境侵害及其救济时，不能忽视行政机关的角色，不能假定行政机关不存在。政府的环境风险规制活动，是研究环境侵害及其救济时必须考虑的背景。