第二章　环境侵权案件的受理及审判机构的发展

第一节　民众对于通过法院诉讼寻求环境侵害救济的期盼

一、环境侵害总体高发态势

近年来，中国环境侵害总体呈现出高发态势，可能是很多人的直观感受。考虑到在没有形成纠纷、案件或事件之前，环境侵害的总体数量和个案严重程度都难以度量，难以对其进行量化分析，本书采用替代指标进行分析。环境侵害可因突发原因引起，也可以因缓发原因引起。前者可以称为突发性环境侵害，后者可以称为缓发性环境侵害。当然两者之间的界限并不清晰，还存在一定的交叉，因为很多突发性环境侵害在发生之前，已经经过了长时间的缓发性侵害阶段。综合考虑各项因素，可以将环境保护行政主管部门受理的环境信访、法院立案审理的环境侵权案件、以污染环境罪追究刑事责任的案件，作为量化分析环境侵害数量和程度的替代指标。

环境保护行政主管部门收到的投诉，包括环境保护部及其前身国家保护总局、地方各级环境保护局（厅）所受理的群众来信、来访、电话及网络投诉。环境保护部在每年的《环境统计年报》中，列出了环境信访情况，具体包括来信数量、来访批次、来访人次、电话/网络投诉数量以及来信、来访办结数量和电话/网络投诉办结数量。本书以来信数量、来访人次和电话/网络投诉数之和，作为环境信访的数量。该指标在一定程度上反映了缓发性环境侵害的情况。自2005年以来，全国各级环境保护行政主管部门受理的群众来信、来访、电话及网络投诉情况，如下表所示。从该表可以看出，虽然在环境保护行政主管部门开通电话/网络投诉之后，来信、来访数量有所下降，但是各类信访的总数持续高位运行。并且从来访人数与来访批次的比值来看，自2010年开始，该比值总体呈上升趋势，反映了多人联合信访的情况，进而在一定程度上反映了同一原因损害多人权益的情况。

表2-1　2005年至2015年环境信访情况

（数据来源：《2015年环境统计年报》[47]）

突发性环境事件，是指根据《突发事件应对法》以及相关规定，构成突发事件的事件。根据《突发事件应对法》第3条第1款的规定，突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发环境事件，也在该法规定的突发事件的范围之内。按照社会危害程度、影响范围等因素，突发环境事件分为特别重大、重大、较大和一般4级。对于突发环境事件，本书同样截取2005年至2015年的时间段分析。在该时间段内，对突发环境事件的统计方法有两个变化：第一，2005年和2006年没有采用“突发环境事件”的用语，而是采用“环境污染与破坏事故”一词，其涵义与“突发环境事件”基本一致。第二，2005年至2010年期间的分类方法，是按照突发环境事件所主要影响的环境因子进行分类统计，分为水污染、大气污染、海洋污染、固体废物污染4类；自2011年开始，改为按照级别分类。本书主要关注突发环境事件的总数，该指标在一定程度上反映了突发性环境侵害的情况。

表2-2　2005年至2015年突发环境事件情况

（数据来源：2005年至2015年《环境统计年报》[48]）

《刑法》规定了多个旨在保护环境的罪名，其中以污染环境罪最为典型。在1997年《刑法》中，该罪名原为“重大环境污染事故罪”。1997年《刑法》第338条规定：“违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”根据2011年2月25日发布的《刑法修正案（八）》，此条修改为：“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”相应地，该罪的罪名也修改为“污染环境罪”。2016年12月发布，2017年1月1日起施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕29号）对“污染环境罪”作出了细化解释。不论是此前的“重大环境污染事故罪”还是现行的“污染环境罪”，都是对环境的严重侵害。在“中国裁判文书网”和“无讼案例”数据库中以“污染环境罪”为检索词，截至2016年9月1日，可以检索到5593件刑事裁判文书，其中基层人民法院裁判文书4378件、中级人民法院1076件；一审4446件、二审738件、再审4件；2014年的裁判文书1092件、2015年1767件、2016年1957件、2017年688件。[49]这固然是因为中国裁判文书公开只是在近年来才常态化，年份稍早的裁判文书没有上网，但是也仍然可以看出环境侵害的严重情况。

毋庸讳言，以上指标作为考量环境侵害的替代指标，都或多或少存在一定问题。比如，环境信访包含的来信、来访和电话/网络投诉可能是针对同一个环境侵害行为，因此可能存在重复计算的问题；环境突发性事件存在瞒报的问题；很多本已构成污染环境罪的行为也并没有被追究刑事责任，因此实际被追诉的案件远远低于应当被追诉的环境侵害行为。并且，以上各项指标之间也可能存在交叉重叠，因为同一个环境侵害行为可能既遭到信访投诉，又构成环境突发事件，并且又被判决构成污染环境罪。但是，以上各项指标仍然大致表明环境侵害在中国普遍存在。

二、环境诉讼曾经面临的立案难问题

在法律的框架内有效解决环境纠纷对于救济环境侵害、化解与环境有关的社会矛盾、维护社会稳定具有重要意义。诉讼是在法律制度内解决环境纠纷的重要途径。司法功能的充分发挥直接关系着环境法治的良性运行，是中国环境社会治理的重点环节。

《民事诉讼法》对民事案件的起诉和受理作出了明确规定。虽然我国民事诉讼法自1982年颁布试行以来历经1991年正式颁布施行和2007年、2012年、2017年三次修改，但是对于起诉条件的规定，前后保持了一致，只是文字表述略有修改。1982年《民事诉讼法（试行）》第81条规定：“起诉必须符合以下条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的个人、企业事业单位、机关、团体；（二）有明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据；（三）属于人民法院管辖范围和受诉人民法院管辖。”该规定的语言不甚规范，特别是“个人、企业事业单位、机关、团体”的表述，与民事实体法律对主体的规定不一致。同时，将被告和诉讼请求以及诉讼请求的依据合并在一项中规定，也欠妥当。因此，1991年《民事诉讼法》第108条将该规定修改为：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”2007年和2012年在修改《民事诉讼法》时，均未对起诉条件作出修改，仅仅是2012年《民事诉讼法》将该条的序号调整为第119条。

然而，法院对于该条的解释和适用，前后截然不同。在实行立案登记制之前，我国法院将该条解释为立案审查制，法院在办理立案手续时即对案件进行实质审查，拒绝受理某些案件，从而导致立案难的问题。在司法实践中，“立案难”主要表现为以下几种情况：（1）法院在适用法律规定的起诉条件时过于严格；（2）某些法院自行规定提高起诉的门槛；（3）某些法院因为追求结案率而存在“抽屉案”，即法院收到诉状后不及时立案，而将诉状搁置，等有空闲时才进入立案程序；（4）个别法官利用立案审查，故意刁难当事人，甚至完全置之不理，不作出不予受理的裁定，令当事人无法上诉；（5）某些法院利用立案审查权拒绝受理某些敏感案件，也往往拒不作出不予受理的裁定。[50]虽然2007年《民事诉讼法》第111条明确要求人民法院必须受理符合该法第108条的起诉，但是由于实行立案审查制，很多本应进入司法程序的案件仍然难以被法院受理。特别是有些法院拒绝接受起诉材料，拒绝出具不予受理裁定，使得原告的诉权受到不当侵害。学界对此现象，多有批评。[51]

行政诉讼也曾经面临立案难的问题，甚至比民事诉讼立案难更为严重，是过去长期困扰行政诉讼的难中之难的问题。与民事诉讼中双方均为民事主体不同，行政诉讼是“民告官”的诉讼，原被告双方地位悬殊。同时，由于体制机制原因，即使行政机关不主动要求，法院对于受理行政诉讼也存在一定的顾虑。因此，在行政相对人与行政机关发生行政争议时，双方难以通过司法程序解决纠纷，导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道，形成了“信访不信法”的局面。

环境案件由于难办、敏感等原因，过去存在严重的立案难问题，是困扰受害人获得救济的重要原因。长期以来，有关环境问题的信访投诉数量与法院审理的环境民事诉讼案件数量之间存在着巨大的差距。比如，2007年，全国法院受理环境污染案件仅为1200多件；2008年，该数字为1400多件。[52]造成该巨大差距的部分原因，即为立案难问题。正因为环境案件立案难，一旦有人提起环境诉讼，往往会获得民众的精神支持，特别是数字化媒体的舆论支持，甚至成为一个公共事件。甚至是当事人仅仅将立案材料送交法院、法院尚未正式立案，都有可能引发强烈的公众舆论。如果能够使法院受理案件，更是一个标志性的胜利。这在很大程度上表明，民众强烈期盼通过法院诉讼解决环境纠纷、提高环境法治。

案例讨论2-1

雾霾第一案的受理及其社会影响

近年来，中国北方地区每年都会出现较长时间的雾霾天气。李贵欣为河北省石家庄市市民，2014年春节后委托河北马倍战律师事务所就雾霾问题，以石家庄市环保局为被告，提起行政诉讼，并提出如下三项诉讼请求：（1）请求被告依法履行治理大气污染的职责；（2）承担给原告造成的经济损失10000元；（3）诉讼费用由被告承担。2014年2月19日上午，李贵欣先后到河北省高级人民法院、石家庄市中级人民法院立案大厅办理起诉手续，但是均未被受理。2月20日上午，石家庄市裕华区人民法院接收了他的诉讼材料并进行立案审查。3月3日，李贵欣撤回起诉。

该案受到媒体的广泛关注。2014年2月23日晚，河北电视台报道了该案；2月24日、25日，《燕赵都市报》连续报道该案。2月24日、25日、26日，李贵欣连续3天接受了十多家媒体的采访。这些报道被网络媒体广为转载。

对于起诉的理由，用李贵欣自己的话说，“不为了个人，也不是为了（索赔的）这一万块钱。作为一个普通老百姓，我也不是人大代表，也不是政协委员，我没办法把自己的主张告诉党中央和国务院。我最初的想法是，如果立案了，这个话题在法庭上就会有一个辩论，通过这样的辩论，让社会理顺治霾的思路。”

面对始料不及的大量媒体报道，李贵欣选择撤诉。对于撤诉理由，用他自己的话说：“我没想给任何人、任何部门，包括我们的城市抹黑。我住在石家庄，我热爱石家庄，热爱河北，也热爱国家。”

对于本案的意义，有媒体认为该案体现了法治意识的觉醒，对于督促环境主管部门依法履行职责具有良性示范作用；有的媒体认为需要更多的“李贵欣问政”。

（资料来源：刘岚：《省会一市民因大气污染状告环保局》，载《燕赵都市报》2014年2月24日07版；刘岚：《省会市民状告环保局引各界共鸣》，载《燕赵都市报》2014年2月25日07版；《“雾霾第一案”：彰显公民法治意识》，载“人民法院网”，载http：//www.chinacourt.org/article/detail/2014/02/id/1221301.shtml（2014年5月2日访问）；邝新华：《中国因霾状告环保局第一人李贵欣我不想给国家添堵》，载《新周刊》第415期，载http：//www.neweekly.com.cn/newsview.php？id=5924（2014年5月2日访问）；吉存：《需要更多的“李贵欣问政”》，载《大连日报》2014年2月26日A03版。）

三、实行立案登记制对环境案件立案的影响

解决立案难问题、实行立案登记制，被提高到相当的政治高度。2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。该《决定》明确规定：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”[53]2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，自2015年5月1日起施行。最高人民法院也于2015年4月13日通过、4月15日发布了《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》，自2015年5月1日起施行。至此，我国法院实现了从立案审查制向立案登记制的转变。

从立案审查制向立案登记制的转变，最直接的、最强有力的推动力量是执政党的政治意愿。在酝酿和实现向立案登记制转变的过程中，《民事诉讼法》并没有任何修改。即使是《行政诉讼法》于2014年得以修改，新增加的第3条分两款规定“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理”，“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”，但是该规定本来就是行政诉讼制度的应有之义。即使没有新增该条，如果有足够的政治意愿，仍然能够实现行政诉讼从立案审查制向立案登记制的转变。对比《民事诉讼法》即可看出，2014年修改《行政诉讼法》时新增的第3条，与2007年《民事诉讼法》第111条所规定的人民法院必须受理符合起诉条件的起诉是一致的。既然2007年《民事诉讼法》的该项规定不能建立立案登记制，《行政诉讼法》新增的第3条也同样无法建立立案登记制。

技术保障为立案登记制的实施提供了有力的支持。很多法院已经建立了网上立案系统。比如，有些法院建立了司法公开网上服务平台[54]，原告可以在网上提交起诉状。这些技术保障措施，使得法院不能通过拒绝接收起诉材料、拒绝出具不予受理裁定的方式限制原告的起诉权。

立案登记制能够在相当程度上缓解环境案件的立案难问题。但是，立案登记制本身并不降低法律对诉讼主体资格的限制，只是解决了法院是否不当限制原告起诉权的问题，并不直接涉及原告的起诉意愿、起诉能力等问题。原告的起诉意愿和起诉能力、律师的服务水平，仍然会影响环境纠纷是否能够成为法院审理的环境案件，进而影响环境侵害能否通过诉讼予以救济。

一方面，就原告的起诉意愿而言，当事人愿意将纠纷提交法院解决，是司法功能得以发挥的前提条件。目前，环境纠纷的当事人将环境纠纷提交法院解决的意愿仍然很低。对于很多环境污染受害者来说，法院诉讼仍然是最后选择。影响原告起诉意愿的因素，除了中国传统的厌讼法律文化之外，更重要的是环境纠纷诉讼成本高昂。环境侵害的受害者在决定是否通过法院寻求救济时，可能会考虑成本、收益问题。除了少数案件之外，大多数环境污染和生态破坏行为的受害人数量众多，对于每一个受害者来说，其维权行为都会有正的溢出效应，从而产生集体行动问题，也就是三个和尚没水吃的问题。由于集体行动问题的存在，尽管有众多的环境受害者，每一个单个的受害者都理性地不愿意承担通过诉讼维权的成本。相比而言，环境保护行政主管部门等行政机关提供的环境信访救济渠道、新闻媒体的舆论监督，是对于受害者个体更为经济的救济途径。当然，由于集体性行动的困境，即使环境信访、舆论监督都失败之后，很多受害者也仍然不愿在法院提起诉讼。此外，环境案件的审理难、判决难、执行难，也仍然影响原告的起诉意愿。近年来，中国的环境司法有了长足进步，但其法律实施功能尚未充分发挥，环境案件审理难、判决难、执行难的问题依然存在，并不会因为实行立案登记制就能够轻易得到解决。

另一方面，就原告的诉讼能力和律师服务水平而言，原告的诉讼能力和律师的环境法律服务能力，也影响环境案件的立案。在实现立案登记制之后，法院在立案环节不应继续实行实质审查，而是仅作形式审查。如果没有足够的诉讼能力，并且其诉讼能力不足也不能通过律师服务得到弥补，则可能会提交不适当的起诉材料，提出不适当的诉讼请求或事实、理由，导致法院驳回起诉，从而使得案件不能进入实体审理。

在实行立案登记制之前，曾经担心立案登记制会导致环境案件的数量急剧增加，出现井喷的现象。但是事实上，从统计数据可以看出，在实行立案登记制之后，尽管数量有大幅度增加，但是不论是私益环境诉讼还是环境公益诉讼，都没有发生井喷现象。这也印证了上文有关当事人起诉意愿、起诉能力和律师环境法律服务能力等因素的讨论。