第一章　绪论

快速变化、全球化、高度竞争以及高度的不确定性是当今世界的特点，传统的治理和公共行政已经难以胜任这种快速变化的环境所带来的挑战。政府在面临越来越复杂的公共行政环境以及公共资源约束的条件下，如何更好地提高公共服务供给能力是横亘在政府面前的“麻烦事”。事实上，如何平衡公共服务的供给与需求，历来是政府行政管理中的核心问题。从各国政府行政管理的发展历史来看，这种供需关系始终是处于矛盾状态中的，其矛盾的大小与表现形式也呈现出多样性和复杂性。因为，产生公共服务供需矛盾的因素较多，如政治制度、行政管理体制、公共财政、政府公共服务供给能力等因素，而其中最主要的莫过于公共资源的有限性和公众对公共服务需求的日益增长。为此，适应行政环境的变化，降低政府行政管理的成本，提高政府公共服务的供给能力，尽量满足公众对公共服务的需求，为政府的合法性获取最大的公众满意度，都是政府行政管理领域中需要持续不断关注和研究的重要课题。正是基于此，为了适应全球化的挑战和缓解公共资源不足与公众对公共产品需求的快速增长这一矛盾，自20世纪70年代以来，以英美为代表的西方主要发达国家相继开展了政府行政管理改革，重新定位和设计了政府职能，通过不断努力，最终政府职能从“以管理为中心向以服务为中心转变”。这股世界性的政府职能变革浪潮，既是对以往政府行政管理实践的深刻反思，也是政府对新时代和新环境的自觉适应。

目前，中国正处于社会转型期的关键阶段，各种社会矛盾较多，在经济增长的同时，社会大众的公共利益诉求日趋多样化、复杂化。面对这种新的挑战，中国政府特别是地方政府公共服务供给能力不足的问题逐渐凸显出来。地方政府公共服务供给能力的滞后，不仅满足不了公众对公共服务、公共产品的需求，在有些方面甚至还制约着建设服务型政府总体目标的实现。早在2004年2月，时任总理温家宝在省部级干部“树立和落实科学发展观”研讨班上就首次提出要“努力建设服务型政府”。2005年3月5日，温家宝在《政府工作报告》中再次明确提出要“努力建设服务型政府”，并将服务型政府阐释为“创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平。政府各部门要各司其职，加强协调配合。健全社会公示、社会听证等制度，让人民群众更广泛地参与公共事务管理。大力推进政务公开，加强电子政务建设，增强政府工作透明度，提高政府公信力”。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中明确要求通过改革，到2020年实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。2012年7月，中国政府公布了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，这是我国第一部国家基本公共服务方面的总体性规划，涵盖了教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、文化体育等领域。党的十八大报告进一步把基本公共服务体系建设摆在重要位置，要求加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。可见，这些重大改革部署都涉及政府公共服务职能，对政府改善公共服务职能、提高基本公共服务供给能力、促进社会公平正义提出了更高的要求。在政府强化和完善公共服务职能的过程中，面向辖区公众的地方政府是主要任务的承担者。所以，提高地方政府的公共服务供给能力，是国家建设基本公共服务体系的必然要求。换言之，建设服务型政府和基本公共服务体系要求与之相适应的公共服务供给能力，只有各级政府的公共服务供给能力强化了，才能有效地强化政府的公共服务职能；只有政府的公共服务职能基本上能满足快速增长的公共服务需求时，才能建立起满足社会发展需要的服务型政府及其基本公共服务体系。在此背景下，研究公共服务的地方政府供给能力无疑是具有重要意义的。