第四节
巴西外交决策机制的变化（1995—2010）

自20世纪90年代以来，巴西外交部在外交决策中的传统支配地位受到了冲击。这一方面是由于在巴西国内政治民主化的推动下，影响和试图影响巴西外交决策的角色不断增多。另一方面，在卡多佐和卢拉政府时期，总统主导外交决策的趋势显著增强，使得外交部在外交决策中的作用相对下降。⁽²³⁾如今，巴西总统作为国家元首和政府首脑，处于外交决策机制的核心位置，是巴西政府决策系统的行政领导和决策主导者。总统府在巴西总统的外交决策过程中起到了关键作用。

一、1995年后巴西外交决策机制的状况

（一）卡多佐政府时期（1995—2002）

1994年10月3日，巴西新一届总统选举、州长选举和两院选举同时举行。共8位候选人角逐总统之位，但很快巴西社会民主党的费尔南多·恩里克·卡多佐和劳工党的路易斯·伊纳西奥·卢拉·达席尔瓦便从中脱颖而出。前者是即将离任政府推选的候选人，后者则是主要反对党的候选人。与贫苦工人出身的卢拉不同，卡多佐是一位具有国际声望的社会学家，具有深厚的民主资历和先进的社会民主理念。

卡多佐在上一任佛朗哥政府中曾先后出任外交部长和财政部长，并在担任财政部长期间主持制订和实施了雷亚尔计划，帮助巴西成功克服了困扰已久的高通货膨胀率问题，为自己在国内外赢得了极高的声誉。卡多佐作为社会民主党的候选人加入总统竞选。凭借雷亚尔计划积攒起来的极高人气，卡多佐后程发力，击败了此前一直领先的劳工党候选人卢拉，在第一轮以3440万票获胜（占有效选票的54%），卢拉以1710万票屈居第二（27%）。

虽然卡多佐自己的政党巴西社会民主党在国会中所占席位不到20%，但在执政联盟自由阵线党、巴西工党和巴西民主运动党的支持下，卡多佐在参众两院均获得超过60%的席位支持，有权直接批复需要更改宪法的改革方案。卡多佐凭借在国会中的支配地位，开始逐步建立起宪法赋予总统的强势权威。

首先，卡多佐组建了一个强有力的领导班子，将部长职务分布在联盟的三大政党内，并在此基础上对原先以外交部为核心的外交决策机制进行了改革。一方面，卡多佐加强了由发展、工业和外贸部直属的外贸委员会（CAMEX）在对外贸易政策制定上的作用，削弱了外交部在经济决策上的话语权；另一方面，卡多佐进一步将军方势力排挤出决策圈。在1998年他的第二个任期开始之际，卡多佐创建了国防部并提议由平民担任第一任部长，奠定了巴西军民关系的新模式，为巴西实现了长期的政治稳定。

其次，卡多佐利用执政联盟在国会中的优势地位，成功修改了1988年《宪法》只允许一届总统任期的规定。《宪法修正案》在1997年众议院第一轮的投票中顺利通过。凭借着第一个任期内（1995—1998）的优异表现，卡多佐在1998年10月的总统选举中再次击败劳工党总统候选人卢拉，成为巴西共和国历史上首位成功连任的总统。⁽²⁴⁾

最后，卡多佐坚持外交政策为经济发展服务的外交战略方针，继承前任科洛尔的多元化外交，积极开展三线外交，即发展同以欧美为代表的西方发达国家、以阿根廷为代表的拉美邻国和以中国为代表的亚洲发展中国家的关系。卡多佐认为巴西应在国际舞台上发挥更大的作用，提出了“大国外交”的国家发展战略。他一方面不断巩固拉美国家的合作关系，以南方共同市场为依托推动拉美地区经济一体化合作；另一方面，卡多佐加强与欧美的政治交往和经贸合作，尤其重视与美国在地区性的合作，妥善处理双方的利益分歧。在1999年巴西遭遇金融危机时，正是在国际货币基金组织和美国提供的415亿美元信贷的帮助下，卡多佐政府才得以渡过难关。此外，卡多佐上台之初就确立了把亚洲作为外交优先发展的目标之一。⁽²⁵⁾1995年12月，卡多佐首次访华，重申同中国建立战略伙伴关系的重要意义，倡导加强两国在政治、科技、经贸、医学等领域的战略伙伴关系。卡多佐在任期间频繁穿梭于国际舞台，树立了发展中大国领导人的风范。

（二）卢拉政府时期（2003—2010）

2002年10月，巴西迎来了自1985年文官政府执政以来的第四次总统选举，这次选举是巴西民主政治的一个重要里程碑。来自左翼政党劳工党的候选人路易斯·伊纳西奥·卢拉·达席尔瓦在自己第四次的总统竞选中获得胜利，成为巴西历史上第一任左翼总统。

卢拉出生于巴西东北部伯南布哥州内陆加拉纽斯镇的一个农民家庭，这里是巴西最贫穷的地区。卢拉只受过4年的小学教育，还做过五金厂工人。这种惨淡的背景也是卢拉在前三次总统竞选中被人质疑的原因之一。虽然前三次尝试均以失败告终，但卢拉所率领的劳工党在连续三届选举中所得到的选票却节节高升。⁽²⁶⁾在2002年的选举中，卢拉以3940万选票领跑第一轮选举，并在第二轮投票中以5280万票（占有效选票的61.3%），毫无悬念地击败了离任政府的总统候选人塞拉，成为巴西2003年至2006年的总统。⁽²⁷⁾

卢拉能够在不被看好的情况下竞选成功，主要归结为以下几个原因：首先，劳工党改变了极“左”路线，转向中间立场。卢拉在2002年总统竞选中发表的致巴西人民的信中除了做出维护社会公平正义、严惩腐败的承诺外，还提出新政府会坚持市场经济、抑制通货膨胀等经济政策，打消了精英阶层和中产阶级的疑虑；其次，劳工党拓宽了政治联盟。卢拉在2002年的竞选中首次得到中右翼的自由党的支持，展现了他本人和劳工党向中间派的转变；最后，劳工党聘请了顶尖的公共关系专家杜达·门丹卡负责媒体公关。门丹卡突出宣传了卢拉亲民和平等的形象，通过情感攻势博得了选民的支持。⁽²⁸⁾与此同时，作为离任政府候选人的若泽·塞拉在竞选中面临重重困难：一方面，他在巴西社会民主党内部并未得到一致支持，也不被往届的政党联盟看好；另一方面，卡多佐政府在第二个任期内受金融危机的影响而表现不佳，引发了民众对现任政府执政能力的质疑。卢拉的再次出现，让选民有了新的期待。

卢拉上台后继承了卡多佐强势总统的执政路线，在对内机构改革和对外政策制定上锐意进取。他一方面强化了外贸委员会（CAMEX）在经贸领域的作用；另一方面积极对国内重要经济部门的人员结构进行调整，任命路易斯·费尔南多·富兰出任发展、工业和外贸部部长，任命罗伯特·罗德里格出任农业部部长，以提高内阁在对外贸易政策制定上的话语权，⁽²⁹⁾进一步挤压了外交部的决策空间。与此同时，为了应对日益复杂的国家安全问题，卢拉加强了国家防务委员会的作用。1988年《宪法》决定成立国家防务委员会，以代替国家安全委员会。国家防务委员会负责制定所有涉及国家安全要务的重要文件，在对外关系上向总统提供咨询。总统任国家防务委员会主席，总统府机构安全办公室主任任执行秘书。其法定成员还包括：副总统，众议院议长，参议院议长，国防部长，司法部长，外交部长，计划、预算和管理部部长。海陆空三军司令担任军事顾问。⁽³⁰⁾

此外，卢拉总统对外交决策机制进行了重要改革，建立了一个专业化的外交决策团队并由自己直接领导。总统府作为协助巴西总统工作的办事机构，在外交决策中扮演了关键角色。⁽³¹⁾其中最重要的举措就是在外交部机制之外，设立国际事务特别助理，直接对总统负责。通过决策机构的重置和调整，巴西总统逐渐取代外交部上升到外交决策的核心位置。如图3-4所示。

在外交政策方面，卢拉政府与前几任政府存在较大反差。卢拉一方面继承了卡多佐多元化外交的理念；另一方面也重新调整了巴西的外交定位。

首先，改变依赖美欧的外交传统，更加重视发展中国家，大力推进南南合作。与前任卡多佐侧重发展与欧美国家关系的外交方向不同，卢拉则强调与发展中国家加强对话与合作，表示“宁做发展中国家之头，不做发达国家之尾”。他的政策取向被认为是“第三世界主义”⁽³³⁾。这种政策转变既体现了劳工党作为左翼政党的特征，也是受到卡多佐后期过度依赖欧美的经济政策而导致国内经济困难的影响。此外，卢拉分别任命具有较强民族主义倾向和对美洲自由贸易区持反对立场的塞尔索·阿莫林和萨穆埃尔·皮涅伊罗·吉马良斯为外交部长和外交国务秘书，在外交决策层上贯彻了自己“由北转南”的政策倾向。

其次，积极推进南美地区一体化建设，着力打造南美共同体。一方面，卢拉政府努力推动南方共同市场的扩大和深化，不顾美国的反对，积极支持委内瑞拉加入南方共同市场；与长期的竞争对手阿根廷共同联手，在建立美洲自由贸易区问题上与美国进行谈判；推动南方共同市场与印度、以色列、欧盟、中国、日本等国家和地区签订自由贸易协定。在巴西的推动下，南方共同市场得以深化发展，有力地推动了成员国间的贸易往来和地区稳定。另一方面，卢拉政府继续推进南美国家共同体建设，并致力于将其打造为以巴西为核心的、像欧盟一样的地区性政治经济集团。⁽³⁴⁾2004年12月8日，南美国家共同体在第三届南美国家首脑会议上宣布成立。在此基础上，南美洲国家联盟于2008年5月在巴西首都巴西利亚成立，12位南美国家元首签署了《南美洲国家联盟宪章》，成为南美一体化进程的一个重要里程碑。

最后，理性处理与美欧的关系，坚持“合作与矛盾共存”的方针。⁽³⁵⁾受到地缘政治和历史因素的影响，卢拉政府在大力发展同第三世界国家关系的同时，仍把对美、对欧关系作为外交的重点之一。虽然巴西与美国在诸如反恐和农业贸易补贴问题上存在分歧，卢拉总统和外长阿莫林更是公开批评美国的对外政策，但卢拉政府能够通过理性方式加强与美国的沟通与对话，在地区安全和能源贸易领域开展了富有成效的合作。这体现了卢拉作为成熟领导人的外交策略，也符合巴西意识形态让位于国家利益的现实需要。在对欧关系中，巴西积极推动建立南方共同市场与欧盟的自由贸易协定，并在各领域建立双边沟通协调机制。

二、1995年后巴西外交决策机制的变化

在1995年之后，两位通过民选成为总统的卡多佐和卢拉，改变了巴西传统外交决策机制，其变化主要体现在三个方面。一是外交决策参与主体多元化、决策程序民主化；二是总统外交决策权的建立和强化；三是外交部决策地位下降，但仍发挥重要作用。

（一）决策参与主体多元化

1．社会团体决策参与意识提高

随着拉美地区政治民主化的发展和巴西国内经济形势的好转，越来越多来自非决策核心部门的政治机构和社会利益团体开始将目光转移到对外政策上。20世纪90年代中期，新闻媒体业的蓬勃发展，尤其在驻巴西各大城市的境外媒体的推动下，巴西民众对国际关系问题的关注热情日益高涨。这一方面表现在巴西民众密切关注南方共同市场的政治经济合作，尤其是与阿根廷的贸易问题；另一方面也体现在越来越多的巴西青年知识分子热衷于报考国际关系等专业。⁽³⁶⁾

巴西国内各界开始高度重视本国对外政策的制定，引发了各方利益团体对原有外交决策机制的质疑。在2001年卡多佐即将卸任之际，巴西南马托格罗索联邦大学国际问题专家阿姆利·达苏扎，对由政治和社会精英组成的“外交政策利益团体”，进行了一项关于外交部是否重视政治机构和公民社会意见的调查。被调查的对象包括来自行政系统的总统府官员、核心部门部长、外交官、军队人员、央行官员，来自国会外交与国防政策委员会的参众两院议员，以及商业领袖、工会代表、非政府组织、知名记者和著名国际关系学者等利益团体。评价反馈如表3-1所示。

调查结果显示，“外交政策利益团体”普遍承认外交部在外交决策中的核心地位。同时，被调查者认为外交部更多地重视政府内部其他部门的建议，并偶尔考虑商业领袖的意见；大部分受访者表示，外交部对国会和公民团体的建议采纳较少。⁽³⁷⁾

而在另一组对上述受访对象的采访中，工会代表认为“外交部在决策时根本没有考虑到社会民众的想法”；商业领袖则表达了对外交部的不满，认为“外交部在进行贸易谈判时没有征求企业界的意见，但企业界却必须遵守外交部与外国政府达成的协议”；更有利益团体表示，“外交部根本不了解巴西的现状，原有的决策机制已经不能满足国家的利益需求，在新时期应该改变外交部独享决策权的局面”。⁽³⁸⁾

2．政府其他部门决策权力增大

除了应对社会利益团体的决策需求，外交部的决策地位在政府内部也受到了其他部门的挑战。卡多佐执政时期加强了外贸委员会（CAMEX）在经济贸易政策上的决策权，改变了外交部长期主导巴西经济外交政策的局面。外贸委员会的执行董事会包括发展、工业与外贸部、外交部、农业部、土地改革部、规划部和总统府民事办公室主任等六位部长。但董事会主席并非由外交部长担任，而是由发展、工业与外贸部部长出任这一要职，并且当发展、工业与外贸部部长缺席时，该职位由经济部长接任。这种安排意在削弱外交部在经济政策上的决策权。同时，根据2003年颁布的总统法令，外贸委员会下设的组织机构私营企业咨询委员会（CONEX）由20位私营企业家组成，这在对外经贸政策的制定上提高了私营企业的话语权。⁽³⁹⁾

3．国会决策影响力上升

自1985年军人还政后，国会在国家对外政策制定上的作用不断加强。根据1988年《宪法》第49条，国会在重大外交问题上对总统拥有较大的制约权力。如国会对可能涉及或危害国家利益的条约具有“全部”决定权；当总统或副总统外出访问超过15天时须由国会批准；在紧急状态下经参众两院半数以上的议员同意，总统和两院议长均可召开国会特别会议处理紧急事务。⁽⁴⁰⁾

巴西国会通过审议涉及外交事务的议案来影响外交决策机制。外交议案由总统或议员负责起草并提交给众议院。众议院将该草案提交给外交事务委员会审议，⁽⁴¹⁾委员会根据议案的紧急程度分类处理。当国会否决该提案时，国会会将反对意见以正式文书的形式反馈至提交部门。若实际到场投票人数占大多数并有超半数的议员投票赞成，委员会须会同包括宪法与司法委员会在内的相关委员会进行讨论，将通过的正式议案提交给众议院进行投票。议案若获得众议院通过则提交给参议院审议，其讨论程序与众议院相似。议案最终由总统进行批准或否决。但若国会在重新审议被总统否决的提案时得到超过3/5议员支持时，可推翻总统的否决结果并颁布该法案。

从1988年至2006年众议院对提交国会讨论的外交议案（表3-2）可以看出除了负责外交事务的国防委员会，其他委员会对外交议案的参与度也很高；而一些议案在讨论后被附加修改意见，体现了国会对外交决策的实际影响。

巴西国会对外交决策的影响主要体现在三个方面。第一，国会决策参与度提高。由于巴西选举机制的限制，使得议员将大部分精力放在与本选区相关的国内议题中，对外交事务并不关心。然而随着经济全球化的发展，巴西许多地区性事务，如环境问题、对外贸易问题等都与外交事务紧密联系，使地区利益上升至国际层面，因此巴西国会的议员们开始将更多精力投入在对外政策上。第二，决策程序和决策结果民主化。由议员参与审议的外交提案是代表各个阶级和利益集团的议员们讨价还价的产物，是经过各方权衡之后做出的结果，使决策更加符合国内现实需要。第三，国会对外交提案附加的限制条件的增多反过来提高了外交部门在实际国际谈判中的要价能力。国会的审议权使对外政策的制定不再以某个人的意志为转移，而是国内民主讨论的结果。随着巴西参与国际事务层次的不断提高，国会在民主决策中推动巴西建立更加科学化的决策机制，有助于应对日益复杂的国际协议和贸易谈判。

（二）总统成为外交决策核心

总统外交的兴起是巴西外交决策机制最大的变化之一。总统外交是指以总统作为外交决策核心或外交政策执行主体的国家对外交往方式，包括首脑外交等具体外交行为。尽管外交部自20世纪90年代中期在一定程度上开始吸纳来自外部社会的意见，包括非政府组织、公众舆论，尤其是私营部门的建议。但对外交部来说，权力的减少主要体现在总统日益增长的外交决策权。

1．总统外交参与度大幅提高

1994年之前，巴西总统在外交事务上依赖外交部，给予外交部长在外交决策上高度自主权，外交部长、外交部的高级官员和重要的驻外大使直接负责巴西大部分重要的国际谈判。总统出访次数极少，在外交事务上只出席由政府主办的峰会和由外交部预先精心安排的国事访问。但自1995年之后，这种对外交往的局面完全被改变了。卡多佐及其继任者卢拉，通过高频度的首脑外交，逐步确立了总统在外交决策上的主导权。⁽⁴³⁾

图3-5显示出自1974年至2006年的30多年时间里巴西历任总统每年出访的次数。作为1974年至1979年军政府时期最有影响力的总统，埃内斯托·盖泽尔在自己的5年任期内只出访过10次。而军事独裁时期之后的两位民选总统萨尔内和科洛尔每年平均出访7～8次。然而，到了卡多佐时期，情况发生了极大变化。在自己8年的任期内卡多佐一共出访了92次，超出之前历任总统。不过，作为其继任者的卢拉，在自己第一个任期内就出访了60余次，轻而易举地打破了卡多佐保持的总统出访纪录。根据巴西新闻业的统计数据，2003年1月至2005年12月间，卢拉访问了超过48个国家，外出访问时间达到159天。在这一时期内，卢拉访问了非洲18个国家，巩固了自己作为发展中国家代表人的国际形象。同时，他也活跃于发达国家之中，成为唯一一位同时受邀在达沃斯世界经济论坛和阿雷格里全球社会论坛发言的政府首脑。⁽⁴⁶⁾

除了高频度的出访，卡多佐和卢拉也通过向各国政要发出国事访问邀请和承办各类国际峰会来加强双边或多边关系，而此类活动的数量也十分惊人。在地区一体化的时代背景下，由巴西主导的南方共同市场、南美国家联盟、美洲国家首脑会议等一系列举措极大改变了南南关系的轨迹。巴西利亚中央大学教授保罗·罗伯托·阿尔梅达（Paulo Robertode Almeida）研究指出，在2003年1月至2006年9月间，卢拉参与了263次会见各国政要和出席多边会议的外事活动，其中超过90次是在其首都巴西利亚或是巴西周边重要城市与各国政府首脑举行的会谈，这还不包括与联合国和欧盟的高级官员、美国参众两院的议员的会面。如果算上卢拉参与的在巴西本土举行的所有外交活动，那么其接待外宾的频率将达到史无前例的一周一次，这样的外事交往力度也是举世罕见的，充分展现了卢拉主导外交决策的雄心。

2．总统外交决策权提高

在外交政策选择上，卡多佐与卢拉大不相同。卡多佐主张以发展与美国、欧洲等发达国家的关系作为外交重点，这反映在他加强与美国的双边关系和保持与国际金融组织的对话。⁽⁴⁷⁾然而，卢拉总统则强调南南关系的发展，并通过总统外交出访的方式，加强同此前忽视的亚洲、非洲和中东地区的联系。相比较之前外交政策都是在总统低参与度的情况下制定的，卡多佐和卢拉时期所做出的不同的政策选择很大程度上是依据两位总统本身的价值判断决定的。

总统外交的影响力直接体现在巴西外交决策的主导权发生了改变。在卢拉执政时期，总统府实际上已成为了外交决策的核心部门。总统府下设机构安全办公室，是国家防务委员会的执行秘书处，负责处理国家防务委员会的经常性事务，在外交决策方面直接为总统提供政策建议。而总统府机构安全办公室主任既是国家防务委员会的执行秘书，又是对外关系与国家防务会议的主持人，在国家政策制定中起到关键作用。⁽⁴⁸⁾

这样，总统府机构安全办公室主任、国际事务特别助理、战略事务部长，再加上外交部系统内的外交部长和外交部秘书长，共同构成了巴西总统外交决策团队的骨干。总统及总统府外交团队在外交政策的制定和执行方面确立起主导地位，改变了由外交部官僚主导的传统决策模式，总统取代外交部成为外交决策的核心（图3-6）。

（三）外交部决策地位下降

由于巴西国内政治民主化的发展和总统外交的兴起，外交部逐渐丧失了在外交决策中的核心地位。除了受外部因素的影响，外交部自身存在的问题也阻碍了这一决策核心部门的发展。

其一，防御性的谨慎外交理念。从19世纪末至20世纪末的100年里，巴西以和平方式妥善处理了同周边国家的领土纠纷，为巴西赢得了相对稳定的外部发展环境。在此背景下，以不干涉主义为外交原则的巴西外交部在对外政策的制定上始终保持谨慎的外交理念，避免使巴西卷入国际争端。然而随着国际格局的变化，作为新兴发展中大国的巴西为争夺国际体系话语权，不得不以更积极的姿态参与国际事务，而外交部传统的防御性的谨慎外交理念便不再符合巴西对外战略的现实需要。

其二，官僚式的孤立决策方式。受外交决策传统影响，巴西外交部一直独享外交政策的制定权。加之巴西国内以传统经济为重心的产业格局和进口替代工业化的经济发展模式导致外交政策的制定与国内政治环境相隔离，外交决策主体仅局限于外交部的官僚们。但是，随着巴西国内政治民主化的发展和出口导向型经济发展模式的确立，外交部的决策核心地位受到了政府其他部门、立法机构、私营企业和社会团体的质疑和挑战。

尽管外交部的决策地位相对下降，但它仍是外交决策机制的重要一环。为了应对国内政治社会力量对外交决策的压力，外交部建立了一系列与社会利益团体的沟通对话机制。其中包括三个分别针对南方共同市场（MERCOSUR）、美洲自由贸易区（FTAA）和对欧关系的政策协调论坛，建立了与商业领袖关于WTO问题的咨询机制。针对国内人权运动的发展和新闻媒体日益强大的影响力，外交部在内部机构上也进行了改革，如在外交部秘书处下设人权部和媒体事务部。同时，尽管外贸委员会及其下属委员会由发展、工业和外贸部领导，但巴西具体外贸政策的形成、协调和实施仍由外交部负责。私营企业和商会不得不对外交部进行游说以换取关键部门的政策支持，所以外交部在对外贸易政策的制定上仍保持重要的影响力。此外，在以总统为核心的外交决策机制内，外交部长和外交部秘书长也在其中扮演着关键的角色，因此作为具体外交政策执行机构，外交部在外交决策中仍然发挥着重要作用。