第三节
巴西外交决策机制的特点（1985—1994）

一、外交部为决策核心

巴西外交部自一个世纪以来都处于外交决策的核心位置，这也是巴西国际关系研究专家们的共识。外交部的决策核心地位可以追溯到1889年巴西推翻帝制、建立合众国时期。1902年至1912年担任巴西外长的里约·布兰科男爵（Barão do Rio Branco）被誉为“巴西外交之父”，他在和平解决巴西与邻国的边界冲突问题中表现突出，功勋卓著。他借用美国的政治影响力，通过和平谈判的方式解决了巴西棘手的领土边界问题，使巴西疆域扩大或少丢失90万平方千米，为巴西创造了一个持久和平的发展环境。同时，布兰科男爵认为美国将成为新世纪的领导者，进而适时地转变了巴西以欧洲为中心的外交战略，转而与美国结为准同盟的关系。⁽¹⁶⁾这一外交政策也成为日后巴西外交的传统和惯例。而作为外交部长的布兰科男爵长期主导了巴西的外交政策方向，奠定了外交部在国家外交决策机制中的核心地位。

外交部之所以能够长久占据着外交决策的核心位置，一方面是由于巴西从不缺少拥有杰出外交才能和战略眼光的外交机构负责人；另一方面还在于外交部自身具有的三个重要因素：第一，外交官普遍具有高水平、专业化的外交业务能力；第二，外交部拥有决策自主权，并独立于其他部门之外，形成了独特的组织文化，即自我封闭、决策独立的特性；第三，巴西外交传统惯例。不管是军政府独裁统治时期还是共和国时期，巴西的军人统治者和民主选举的总统都把精力消耗在处理国内政治经济问题上，无暇顾及国家对外政策的制定；同时由于巴西奉行做美国天然盟友的外交政策，所以在美国强势崛起的一个世纪里，巴西更多地扮演着追随者的角色；加之外交部在“二战”后完全操控了包括贸易政策在内的所有对外政策的制定和执行权力，使其成为巴西国内外公认的外交决策核心部门。⁽¹⁷⁾

同时，由于外交部独立于其他部门之外，其决策区间较为封闭。受到传统惯例影响，外交部的职业外交官在进行决策时，更多的是依靠外交系统内部的既有渠道和自身实践经验。决策信息一方面来源于驻外机构的情报和建议，另一方面则依靠职业外交官对具体外交问题的判断以及在特定时期巴西所奉行的外交政策方针。如巴西20世纪50年代奉行与美国“自动结盟”的政策，20世纪70年代发展为“普遍负责的实用主义外交”，而多元化的外交政策又主导了80年代巴西的决策方向。⁽¹⁸⁾因此，内阁其他各部以及私有部门、媒体舆论、工会和专家学者等决策区间外的政策建议往往难以进入决策核心，无法有效影响巴西外交决策过程。

二、总统决策参与度低

在1985年至1994年这十年间，巴西经历了萨尔内、科洛尔和佛朗哥三任文人总统的统治。相比较宪法赋予巴西总统的最高外交决策权，这三任总统由于受困于国内经济问题，均未能有效发挥总统在外交政策上的主导权。1985年萨尔内上台之际，就面临国内严重的经济问题。为稳定经济和抑制通货膨胀，萨尔内政府自1986年至1989年共颁布了包括克鲁扎多计划在内的三项经济稳定计划，但均以失败告终。1989年巴西国内的通货膨胀率飙升至1764.8%，创造了历史最高点。⁽¹⁹⁾科洛尔总统就任后，面临的主要问题仍是如何稳定经济、抑制通货膨胀的问题。为此科洛尔政府制定了冻结银行存款、冻结工资和物价的经济政策，但并未到达预期效果。⁽²⁰⁾佛朗哥接替被弹劾的科洛尔上台执政后，同样受困于经济通货膨胀的问题。在这一时期，巴西月通货膨胀率仍高居45%左右。直到1994年，时任财政部长的费尔南多·恩里克·卡多佐制定并颁布了著名的雷亚尔计划，才极大缓解了困扰巴西多年的高通货膨胀率问题。

在这一时期，不管是萨尔内、科洛尔还是佛朗哥，都把注意力集中在国内经济问题上。在1995年之前，巴西总统对外交决策的参与度较低，在外交事务上习惯性地依赖外交部，授予其在外交决策上高度的自主权。尽管科洛尔曾在外交领域跃跃欲试，上任时提出“将外交政策的重心转向西方国家”的外交主张，⁽²¹⁾但由于其受到竞选舞弊的政治丑闻影响而被迫辞职。他的接任者佛朗哥总统则完全无心于外交政策。⁽²²⁾

三、国会决策影响力有限

在长达21年的军事独裁时期，国会一直处于橡皮图章的架空状态。巴西1988年《宪法》恢复了国会在国家立法和决策方面的权力。然而由于巴西实行比例代表制的多党制，使获得极少选票的政党也有机会进入国会，造成国会中有效政党数目过多，一直无法形成稳定的多数政党联盟，从而导致政策的难产。而政党纪律过于松散更是加剧了政党制度与国会的矛盾，主要表现在两个方面：一是开放式政党名单比例代表制容易引起同党成员的恶性竞争，党内候选人为了自身利益，甚至会牺牲同党成员以求得其他党派的支持；二是议员可以随意变更政党身份，这样纵容议员为了自身利益而牺牲党派利益。在1986年至1994年的两届国会议员中，均有超过三分之一的人变更了自己的政党。这种政党体制也严重影响了国会在外交决策中的话语权。

除了自身的制度缺陷外，国会本身对外交政策问题并不热心。主要原因在于：其一，外交部隔绝于其他部门之外，独立享有高度的外交决策权；同时对于外交政策的制定者而言，需要相当专业的外交实践经验和业务知识，而参众两院的议员们显然不具备这样的专业素质，难以应对复杂的国际问题；其二，对于议员们来说，事关选举的国内议题远比选民们不感兴趣的外交议题重要得多，因此两院议员更愿意把精力投入在国内的政治经济问题上，以赢得更多的选票；其三，巴西1988年《宪法》赋予了国会审议并批准外交提案的权力。作为国家立法机构，国会更倾向于在外交政策由行政机构制定并提交后再行使自己的审议权，而不是主动去研究和制定具体的对外方针。综上原因，在巴西民主制度恢复的前十年里，国会对外交决策机制缺乏有效影响。