第五节
案例研究：卡多佐—卢拉—罗塞芙时期的外交政策

从卡多佐上台执政到卢拉强势登台，巴西外交决策机制在21世纪前后发生了巨大的变化，即由于总统外交权的建立和强化以及决策参与主体的多元化导致了巴西外交政策的变化。笔者试从1995年卡多佐上台执政到2010年卢拉结束任期这一时间段内，以巴西外交原则和外交定位的变化为研究对象，具体说明由巴西外交决策机制的变化所引起的外交政策的变化。

一、由不干涉原则到主动介入

自20世纪初开始担任巴西外长的里约·布兰科男爵利用美国的影响力，通过和平谈判的方式解决了巴西与邻国的领土争端，不仅为巴西创造了长期稳定的外部发展环境，同时把不干涉原则确立为巴西外交政策的基本原则。尽管一个多世纪以来巴西已成为南美地区最强大的国家之一，但在20世纪90年代之前，保卫国家领土主权和不干涉别国内政仍是巴西对外政策的两大基本方针。在萨尔内总统执政时期（1985—1989），虽然巴西支持美洲国家组织（the Organization of American States）宪章中推进地区民主化的主张，但在恪守不干涉原则的前提下，巴西领导人并未实施向地区国家推销民主体制的对外政策。1990年科洛尔执政时期，巴西没有响应对苏里南军事政变进行武力干涉的号召；1994年巴西作为安理会非常任理事国，对联合国授权在海地使用武力以恢复因军事政变被罢黜的让·贝特朗·阿里斯蒂德总统合法地位的第940号决议投了弃权票。在这一时期，对巴西外交部而言，作为国家外交政策的制定者，在国际问题上保持中立更有利于巴西集中精力来应对国内棘手的经济问题。

然而，随着巴西民主转型的完成和强势总统卡多佐的上台，巴西逐渐改变了传统的不干涉原则，通过把自身塑造成为民主卫士来谋求在拉丁美洲的领导地位，即以维护地区民主化为旗号，积极影响地区邻国的政治事务。

（一）干预巴拉圭国内政局

巴西在南美洲参与的第一次重大国际干涉行动发生在1996年的巴拉圭。

1989年巴拉圭发生军事政变，在政变领导人罗德里格斯的指挥下，巴拉圭人民推翻了总统阿尔弗雷多·斯特罗斯纳的独裁统治。时任陆军上校的奥维多在政变中发挥了重要作用，他以武力胁迫的方式扣押了斯特罗斯纳，并因此声名显赫，受到巴拉圭民众的爱戴和尊敬。1993年瓦斯莫西接替罗德里格斯当选巴拉圭总统。当时作为陆军司令的奥维多，既是军队中最强势的领导人，又是党内的核心人物。为了削弱军队的影响力，1996年瓦斯莫西命令奥维多卸去军队职务。但是奥维多拒绝服从命令，并企图在当年4月发动军事政变，推翻民选政府。为了避免出现政治危机，瓦斯莫西总统任命奥维多为国防部长，但是奥维多仍不服从总统命令，军事政变一触即发。

在这紧要关头，卡多佐总统一改巴西不干涉别国内政的传统，一方面公开宣布巴西政府维护民主合作性和宪制正常性的严正立场，授意巴西驻巴拉圭大使奥利韦拉·迪拉兹谴责任何企图以军事政变推翻民选政府的行为；另一方面，卡多佐在美国的支持下，积极协调地区国家立场，通过南方共同市场和美洲国家组织，对奥维多发出了政治孤立和经济制裁的威胁，同时，卡多佐利用私人关系，主动与奥维多保持对话，并最终说服奥维多放弃军事政变的意图。在之后的巴拉圭政治危机中，卡多佐继续扮演了调停者的角色。⁽⁴⁹⁾1998年奥维多被军事法庭判处10年徒刑，1999年获释后流亡巴西。这一事件是巴西外交干涉的胜利，也使卡多佐维护地区民主化的努力获得了国际社会的肯定。

（二）调停厄瓜多尔和秘鲁的领土争端

厄瓜多尔和秘鲁是两个位于南太平洋沿岸的南美洲邻国，曾经都是西班牙的殖民地。19世纪以来两国先后获得了民族独立，但由于殖民统治的历史问题和资源纠纷的现实原因，两国围绕着一块名为“东方省”的地区爆发了旷日持久的领土争端。1941年7月，两国的紧张对峙最终演变成一场战争，秘鲁军队利用闪电战突击厄瓜多尔。由于实力悬殊和准备不足，厄瓜多尔节节败退。正当战争处于白热化的时候，1942年1月，在美国、阿根廷、巴西和智利四国的调停下，秘、厄两国签署了《里约热内卢议定书》，缔结了和平条约。但厄瓜多尔将三分之二的争议领土拱手让出，为两国日后再次爆发冲突埋下了隐患。随着厄瓜多尔国内要求改变厄、秘领土现状的呼声日益高涨，1960年厄瓜多尔新上台的总统单方面宣布1942年的边界协议失效。1995年1月，两国在该争议地区再次爆发了激烈的军事冲突，即“塞内帕河之战”，造成双方数百名士兵丧生。

此时，巴西总统卡多佐对秘、厄两国的争端开展了迅速而有效的斡旋工作。首先，作为里约议定书四保证国成员之一，卡多佐积极联合美国、阿根廷和智利共同对厄瓜多尔和秘鲁施压，促使两国于当年2月在巴西外交部签署了《伊塔马拉蒂和平声明》和《蒙得维的亚声明》，促使双方同意将武装力量撤出争议地区，基本实现停火；以巴西为代表的里约议定书四保证国在争议地区派驻军事观察团（MOMEP），⁽⁵⁰⁾保证停火协议的实施。其次，卡多佐总统积极斡旋，为双方提供了和平对话的渠道。在停火协议生效后，卡多佐分别向秘鲁总统阿尔韦托·藤森和厄瓜多尔总统哈米尔·马瓦德发出和平谈判的邀请。在这之后，双方进入了长达三年的谈判期。1998年，秘、厄两国总统6次应邀到巴西首都巴西利亚，在卡多佐的调解下进行直接会谈，并根据议定书保证国提出的建议达成谅解，从而为结束两国长期的边境冲突、实现和平与合作迈出决定性的一步。同年10月，两国签署了《巴西利亚和平声明》，从而通过谈判结束了两国100多年来的边界领土争端。1999年5月13日，两国完成竖立界碑工作，使得西半球历时最长的领土争端画上了句号。

以卡多佐总统在任期间积极干涉地区事务为例，我们看到在强势总统的影响下，由外交部制定的巴西外交政策的传统原则发生了改变。⁽⁵¹⁾尽管巴西在与邻国的交往中尽量不提及自己要成为地区领袖的诉求，但它仍然改变了一贯的不干涉原则，不仅主动承担维护地区稳定的责任，而且开始积极对邻国的国内政治问题发挥自己的影响力。⁽⁵²⁾

二、积极调整对非外交

1985年巴西恢复民选政府统治后，开始调整对外政策的方向。在科洛尔和佛朗哥政府时期，巴西将外交的重点放在发展同欧美等发达国家的关系上，放弃了第三世界的外交定位。卡多佐上台后虽然提出了“多元化”的外交方针，加大了同地区邻国和发展中国家的交往，但其外交重点仍是美欧等国。2003年卢拉上台执政后，鲜明地指出巴西外交不能再继续带有殖民地印记的“追随路线”，而要旗帜鲜明地坚持巴西自己的外交方向。因此，卢拉一上台就提出了为第三世界国家代言的外交定位，全面深入开展同亚非拉广大发展中国家的外交关系，尤其把开展同非洲的关系作为对外交往的主攻方向之一。

受到殖民历史的影响，巴西同非洲很早就建立了联系。但随着巴西对非政策的不断变化，两者关系可谓是一波三折。从1985年巴西再民主化到2003年卢拉上台之前，非洲在巴西外交中一直处于无足轻重的地位，巴西在非洲的外交官数量呈不断下降的趋势。⁽⁵³⁾在卡多佐执政时期，巴西甚至关闭了驻达累斯萨拉姆、亚的斯亚贝巴、金沙萨和雅温得等地的使馆。然而随着卢拉上台执政，巴西开始积极开展对非外交，迎来了双边关系发展的黄金时代。

以卢拉为核心的巴西外交决策机制制定了全方位的对非政策。⁽⁵⁴⁾

第一，大力开展对非首脑外交。在担任总统的第一年，卢拉四次出访非洲。他以非洲葡语国家为突破口，访问了圣多美和普林西比、莫桑比克两国，同时还访问了南非和纳米比亚。截至2010年第二个任期届满，卢拉共12次出访非洲，足迹遍布非洲21国，超过巴西其他总统访问非洲国家数量的总和。

第二，加强对非外交机构建设。在卢拉两届任期内（2003—2010），巴西政府不仅重开卡多佐时期关闭的驻亚得斯亚贝巴等地的使馆，而且还在喀土穆、哈博罗内、圣多美等地开设新的代表处，将巴西驻非使馆由原先的18个增加到34个，仅次于美、法、中之后。⁽⁵⁵⁾

第三，对外交部进行机构改革。为了提高对非外交的针对性和有效性，卢拉对外交部下属的非洲和中东事务部进行改革，重新设立了3个非洲司和独立预算的非洲部。⁽⁵⁶⁾

第四，建立巴非双边或多边外交对话机制。2003年巴西主办了“巴西非洲政治合作论坛”，建立了巴非的外交协商机制，加强巴西与非洲的政治往来；同年3月，在卢拉的倡导下，巴西与印度、南非共同成立了“印度—巴西—南非对话论坛”（IBSA），以加强发展中大国在联合国安理会改革问题上的协同配合；2006年，巴西和尼日利亚共同举办了首次“非洲—南美峰会”，并通过《阿布贾宣言》，以全面加强两大洲在经贸、人员、技术、旅游等方面的交流与合作。⁽⁵⁷⁾

但是，卢拉的对非外交在国内却引起了部分政治精英和外交部官僚的质疑。一方面，一部分政治精英长久以来轻视非洲在国家对外战略中的地位，认为卢拉多次出访非洲是一种浪费外交资源的行为；另一方面，卢拉的第三世界外交也引发了外交部一些官僚的不满。巴西前外长兰普雷亚（Luiz Felipe Lampreia）认为，卢拉政府奉行的是意识形态的外交，背离了“实用主义”外交传统；⁽⁵⁸⁾巴西前驻美大使罗伯特·阿布德努尔（Roberto Abdenur）更向参议院外交委员会抱怨，认为巴西外交政策不应过于注重南南外交，而应把精力集中在美国、德国等主要市场经济体上；更多一些资深外交官因不满卢拉外交政策的新方向而申请辞职或提前退休。⁽⁵⁹⁾

然而，卢拉将外交重心移向非洲的决策不是简单的心血来潮或纯粹的“意识形态”外交，而是受到外交决策机制参与主体多元化的影响。

首先，加大对非外交是对巴西国内非洲裔人利益诉求的回应。巴西的非洲裔人口约有7600万，是世界第二大黑人国家。卢拉从竞选到上台执政，始终坚持重视和提高国内非洲裔人的待遇水平，加大对黑人公民的政策扶持力度。事实上，卢拉能够在2002年10月的总统选举中获胜，巴西非洲裔人的支持功不可没。因此加强对非外交是卢拉政府对国内非洲裔人政治诉求的积极回应，有利于维护政治稳定。

其次，加大对非外交符合国内经济部门和私营企业的需要。为了改变与欧美发达国家的单一贸易渠道、打破自由贸易谈判的僵局以及缓解周边邻国造成的能源危机，卢拉上台后积极实行市场多元化战略，积极开拓非洲市场。这一方面符合国内经济部门在能源需求和扩大出口上的政策需要，更重要的是符合巴西国内企业界在经济全球化浪潮中开拓新市场的迫切要求。巴西石油公司作为南美地区第一大石油公司，在玻利维亚等资源邻国国内政治危机中损失巨大，而开拓非洲的资源市场，无疑是对巴西石油公司的巨大利好政策；同时，作为世界第一大铁矿石生产和出口商的巴西淡水河谷公司，也在巴西对非投资潮中实现了公司的全球化战略。

最后，加大对非外交响应了国内政治精英“大国梦”的政治要求。巴西的政治精英长久以来都试图将巴西建设成为世界重要一极，而卢拉实施的以对非外交为代表的第三世界外交，扭转了一个世纪以来追随美国的外交政策。2009年参与第二届“非洲—南美峰会”的非洲领导人多达49个；2010年非洲各国部长到访巴西多达15次。⁽⁶⁰⁾卢拉对非洲的外交一方面增强了巴西的国际影响力，奠定了巴西作为发展中国家代表的大国地位，提高了巴西对国际规则的制定权，有利于巴西更好的平衡南北关系；另一方面，巴西获得了从未有过的国际支持。在非洲等发展中国家的鼎力支持下，巴西获得了2014年世界杯和2016年奥运会的举办权；而巴西的“入常”诉求（联合国安理会扩容并加入常任理事国）在卢拉政府的外交努力下在全球范围得到了部分国家的肯定。

三、罗塞芙时期的巴西外交决策机制（2011—2015）

（一）罗塞芙时期外交决策机制的延续

2010年10月31日，经过两轮角逐，来自执政联盟的劳工党总统候选人迪尔玛·罗塞芙（Dilma Rosseff）以56.05%的第二轮选票战胜了反对党联盟的社会民主党总统候选人若泽·塞拉（Jos Serra），当选为巴西历史上首位女总统。执政联盟在此次国会的大选中同样大获全胜，获得了超过2/3的参议院席位和超过3/5的众议院席位，为罗塞芙的执政创造了一个有利的政治环境。

迪尔玛·罗塞芙出身于巴西一个相对富裕的家庭，从小接受了良好的教育。在大学时期，为了反对军政府的独裁统治，罗塞芙跟随卢拉等左翼领袖开始自己的革命生涯。被捕入狱后，罗塞芙受尽严刑拷打而坚贞不屈，为她日后赢得了巴西“圣女贞德”的美誉。2001年罗塞芙加入巴西劳工党，并在2002年为卢拉赢得总统大选立下了汗马功劳。卢拉当选后，任命罗塞芙担任国家矿产和能源部长。在任职部长期间，罗塞芙凭借自己的果断和敏锐的决策能力，避免了巴西的大规模停电，由此得到了卢拉的赏识。2005年罗塞芙被任命为总统府民事办公室主任，成为内阁“首席部长”。作为卢拉的“左膀右臂”，罗塞芙被执政党联盟提名为新一届大选的总统候选人。正是在卢拉的大力提携下，罗塞芙完成了政坛“三级跳”的壮举。⁽⁶¹⁾凭借在任8年优异的执政表现，罗塞芙历史性地赢得了82%的民众支持率，而卢拉的鼎力支持正是罗塞芙最终得以当选的最重要因素。

作为卢拉“钦点”的继任者，罗塞芙在竞选时提出了“为了巴西延续改变”的口号。在自己的第一个任期内（2011—2014），罗塞芙基本延续了卢拉时期的外交政策。在外交决策团队方面，罗塞芙继续重用卢拉时期的外交决策骨干。外交部长阿莫林、外交国务秘书帕特利奥塔、战略事务部长吉马良斯仍在外交决策上发挥着核心作用。⁽⁶²⁾在外交政策方面，罗塞芙继续坚持把加强南美地区一体化建设、加强与发展中国家的南南合作关系和积极参与全球治理作为国家的主要政策方向。同时，罗塞芙继承了卢拉把巴西建设成为地区强国和世界大国的外交思路，积极推动联合国安理会改革，并把成为安理会常任理事国作为对外政策的主要目标之一。

（二）巴西外交决策机制发展趋势

在罗塞芙的第一个任期内，尽管在总体外交布局上沿袭了卢拉政府的思路，但罗塞芙政府仍面临着新的困难和挑战。

首先，罗塞芙需实现执政联盟的内部团结。虽然在2010年的大选中以劳工党为首的执政联盟大获全胜，但联盟中的联合政党数达到了12个，超过了卢拉时期的执政联盟规模。作为从巴西民主工党转投劳工党的党内新人，罗塞芙在本党内部缺乏足够的资历，始终无法获得劳工党全体成员的一致支持；同时，在竞选成功后，执政联盟中的各党派都在向罗塞芙施压，要求获得与自身力量匹配的部长席位。而各执政联盟政党对政府要职的强烈诉求严重挤压了劳工党的权力空间，因此对罗塞芙来说，实现政党势力平衡是一项异常艰巨的任务。

其次，在外交决策风格上，罗塞芙与前任卢拉并不相同。一方面，与卢拉鲜明的“第三世界”左翼外交风格不同，罗塞芙更强调“巴西应与世界各国开辟互惠多样的新型合作关系”⁽⁶³⁾。在批评美国的经济政策和对拉美领导人的监听计划的同时，罗塞芙还是保持了理性的克制，并未激化巴美两国的矛盾。另一方面，相比较享有“飞行员”称号的卢拉，罗塞芙在任职期间的出访次数大幅减少。从承办世界军人运动会到组织联合国可持续发展大会，再到举办2014年巴西世界杯，罗塞芙本人更愿意以东道主的身份展示自己的外交风范。或许是受到国内政治经济问题的困扰而无暇频繁出访，抑或是由于自身国际影响力的不足，罗塞芙的东道主外交减弱了从卡多佐到卢拉时期“总统外交”的发展势头。