第二节
巴西外交决策机制的构成

巴西1988年《宪法》规定，巴西实行西方行政、立法、司法三权分立的政治制度。然而，在总统制和多党制的影响下，身为国家元首兼政府首脑的总统拥有很大的权力。除了拥有强大的行政权之外，巴西总统还拥有更强大的立法权。根据宪法规定的国家基本政治结构，巴西外交决策机制的组成机构包括总统及内阁，以及参众两院下属的国防与外交事务委员会等相关职能机构。见图3-1所示。

但是在实际决策层面，真正扮演着决策核心的是巴西外交部。自20世纪80年代中期至90年代中期，巴西外交决策机制实际上是一个以外交部为决策核心，以总统、国会和军队为影响因素，内阁其他相关各部提供政策咨询和建议的封闭的决策系统。

一、外交部

巴西1988年《宪法》规定，外交部是外交政策的制定机构之一，同时也是外交政策的执行机构。其主要任务是协助总统制定巴西外交政策，并确保其实施、协调与政府保持外交关系的国家、国际组织和机构的事宜，维护在国外的巴西人的利益。外交部在其职权范围内具体有以下职责：①运行由总统做出的外交政策指导方针；②建议总统做出共和国的外交事务的行动方针；③收集必要的信息，维护国家安全和发展利益，确保外交政策的制定和实施；④制定和实施在国际层面上有助于与巴西的民间社会组织合作的国家和社会利益团体的政策；⑤管理巴西与国际社会的政治、经济、法律、商业、文化、科学、技术和工艺事务；⑥谈判和签订条约、协定等其他国际行为；⑦促进维护政府、公共机构、私营公司和巴西公民的海外利益。⁽⁵⁾

巴西外交部下设部长办公室和总秘书处，前者是外交部职能机关，后者则主要负责具体的外交业务。外交部部长办公室下设外交政策规划司，负责统筹部内外的总体事宜。法律咨务司和内部监督司为外交部提供法律政策咨询和系统监察支持。新闻办公室则负责发布重要外交活动信息、阐述巴西对外政策；承担在巴外国常驻新闻机构和外国记者事务；组织开展公共外交；收集分析重要信息等。而联邦议会事务特别顾问主要负责外交部与联邦议会、外交部与地方政府之间的沟通和协调工作，包括将外交政策议案提交国会进行审议等。

外交部总秘书处的业务职能由两部分组成：一是对外服务司和礼宾司，负责国家元首的外事组织、接待等事务的礼仪司，以及外交事务监察总局和作为外交部青年干部摇篮的里约·布兰科研究所；二是专门负责重点地区和关键领域的各大秘书处。在地区业务的划分中，巴西外交部总秘书处下设九大秘书处。其中四个地区秘书处的职责主要包括：多边、欧洲及北美洲政治事务秘书处，主要负责人权和社会事务，国际组织及欧洲事务，美国、加拿大和拉美地区，以及国防安全等；亚太秘书处主要负责东亚、中亚、南亚以及大洋洲等区域内事务；非洲及中东地区秘书处主要负责非洲和中东事务；拉美加勒比地区秘书处主要负责区域经济一体化和南方共同市场、南美洲、中美洲、墨西哥和加勒比地区事务。自20世纪80年代以来，为了应对日益复杂的外交政策问题，巴西外交部成立了经济及金融事务秘书处，环境、能源及科技秘书处，巴西海外群团组织、领事及法务咨询秘书处，以及国际合作、贸易促进及文化交流秘书处，以处理经济、科技、能源、海外公民、对外合作等问题。此外，对外服务秘书处主要服务于文电部门、行政部门以及对外服务部门。

二、总统及其内阁

（一）巴西总统

巴西总统行使国家元首和政府首脑的职能。根据宪法规定，总统通过全民无记名投票选举产生，任期4年。1996年通过《宪法修正案》，总统可以连选连任1次。宪法规定总统的主要职能是：代表巴西签署国际协议，管理联邦行政机构，提出立法程序，任命武装部队最高统帅，颁布具有法律效力的临时措施等。总统在外交领域的行政权包括：任命外交部长和驻外使节；主导外交政策的制定，开展国际交往；代表国家宣战，在战时掌握巴西全军指挥权等。

巴西自1964年以来连续五任总统都是军人出身，在历经21年的军人独裁统治之后，终于在1985年迎来了向文官政府的转变。在军人高层和政治精英的协商下，当局决定通过“选举人团”间接选举总统。当时最主要的反对党巴西民主运动党（PMDB）总统候选人坦克雷多·内维斯最终被选举为新一届巴西总统。⁽⁷⁾然而，内维斯在就任前因病逝世，副总统若泽·萨尔内接任总统职务。与军方关系密切的萨尔内得到了军队的完全支持。萨尔内就任后，对军政府时期的部分法律进行了修改，恢复总统的直接选举，实施多党制。1988年新的民主《宪法》颁布，取代由军事政权强制执行的1967年《宪法》。⁽⁸⁾1989年11月，首位由直接选举产生的文职总统费尔南多·科洛尔·德梅洛就任，宣告了巴西完成了新一轮的民主转型。⁽⁹⁾科洛尔总统在任期内将主要精力集中在稳定经济上，然而科洛尔的弟弟佩德罗·科洛尔向外界揭发了科洛尔竞选时的财政主管法里亚斯的舞弊行为。巴西几十年以来第一位民选总统科洛尔最终也因牵涉此案，于1992年10月遭众议院弹劾而被迫辞职，总统职务由副总统伊塔马尔·佛朗哥继任。佛朗哥就任总统后，组建了以巴西民主运动党、自由阵线党和巴西社会民主党这三大政党为基础的联合政府，为自己在国会赢得了稳定的大多数支持，也使得巴西政局在民主化改革后，走上了较为稳定的发展时期。⁽¹⁰⁾

（二）内阁

巴西联邦政府包括央行在内共设28个部。1988年《宪法》规定，总统担任政府首脑，直接任命内阁各部部长。内阁不对国会负责，只对总统本人负责。总统享有最高行政权，其他内阁成员在行政上隶属于总统，在总统的领导下开展政府各项工作。在外交决策方面，除了具有传统支配地位的外交部，具有较大政策影响力的部门还有国防部、财政部和发展、工业和外贸部。如图3-3所示。

三、国会

联邦议会是国家最高权力机构。其主要职能是：制定一切联邦法律；确定和平时期武装力量编制及兵力；制订全国和地区性的发展计划；宣布大赦令；授权总统宣布战争或和平；批准总统和副总统出访；批准或撤销总统签署的临时性法令、联邦干预或戒严令；审查总统及政府行政开支；有权对总统进行弹劾和审判；批准和否决总统签署国际条约；决定临时迁都等。

联邦议会由参、众两院组成。两院议长、副议长每两年改选一次，可连选连任。其组织机构分为三级：主席团，委员会和全体会议。主席团是巴西两院的联合机构，全体会议是国会最高级议事单位，委员会是联邦议会的中心。联邦议会将大部分起草、审议、监督工作交给委员会完成。

参议院由各州当选的代表组成。这些代表按绝对多数制原则，在年满35岁以上并享有政治权利的公民中，通过直接和不记名投票选举产生。参议院每8年选举1次，各州的代表每4年交替更换1/3和2/3。全国26个州和1个联邦区，各选举3名，共81个席位。每位参议员可推举2名候补人员。

众议院由联邦和各州及地区当选的人民代表组成。这些代表，在年满21周岁并享有政治权利的公民中，通过直接和不记名投票选举产生。根据宪法规定的最高限额，各州众议员数由选举法庭按照各州人口比例，并考虑无论何州的众议员数不多于70人和不少于12人的原则作必要的调整来确定。联邦区不按人口比例选举众议员数。众议员每4年选举1次，共513个席位。每位众议员有2名候补人员，根据选票数量决定。⁽¹²⁾大选年选举为四年一度的总统和国会选举，届时总统选举和国会选举同期举行；议员任期未满而辞职、死亡或被所属议院驱逐等时由候补议员补上。⁽¹³⁾

参议院和众议院各设有外交和国家安全常务委员会，审议与国际关系、法案和外交、外贸有关的议案；决定驻外使团和驻外机构领导人的人选；审议对国外重大活动和事件的立场；审议陆海空力量、依法动用军事力量、外国军队的过境及逗留、边境问题和国土的划界、领空、领海、宣战和庆祝和平等问题；审议有关联合国和其他国际组织的事务；对总统和副总统出国提出审批意见等。1988年《宪法》也扩大了参议院条约批准的特权，包括所有国际金融协议，如批准与国际货币基金组织及世界银行的谈判协议，而这过去一直是行政部门的专属特权。国会也会涉及政府与国外公司的合同协议中，如国会曾在与雷声公司关于亚马逊监视系统的合同谈判中发挥了影响。

四、军队

军队在巴西现代化的历史上曾多次扮演着实际统治者的角色。在1964年至1985年军事独裁政府期间，尽管外交部仍为外交决策的核心，但军方在外交政策上享有最终决定权。随着拉美地区民主化进程的加快，在国内外民主力量的压力下，军政府被迫采取“还政于民”的政治妥协。但军队对巴西的民主化仍然保持着较大的影响力，体现在两个方面。一方面，军队影响了巴西民主化的程序。与诸如阿根廷军政府无法维持有效统治而被迫交权的情况不同，巴西的政治改革是在军方“有计划的民主化过渡”政策下实现的。⁽¹⁴⁾在1985年的大选前，反对党被迫接受了军方提出的由选举人团间接选举总统的方案；同时同意由军政府时期的执政党民主社会党领袖萨尔内担任民主联盟总统候选人内维斯的竞选搭档。这也为日后萨尔内接替病故的内维斯出任总统后与国会难以达成一致埋下了隐患。另一方面，军队影响了巴西民主化的结果。在1988年新《宪法》出台前，宪法起草委员会本想采用半总统制，即引入国会制因素来制衡总统制。但军方认为总统制更有利于其加强对政府的控制，因此迫使宪法起草委员会最终确立了总统制的政治制度；此外在萨尔内的任职期间，有六位军人进入内阁担任部长，这实际上形成了军方与文官分享统治权的局面。⁽¹⁵⁾。

20世纪80年代军人还政之后，军队的影响力主要集中在国内社会问题上，在外交决策上只是偶尔发挥着影响。在1991年大选前的过渡阶段，联合国要求巴西向纳米比亚派遣维和部队，在外交部表示支持的同时，军方却否决了主动派遣部队的提议。但是在1995年却出现了截然相反的情况，当军方成功完成1993年至1994年在莫桑比克的维和使命后，为了寻找新的任务，准备派遣一个营参加安哥拉的维和行动。然而由于经济紧缩的原因，财政规划部直到1996年才对上述行动进行拨款。此后，军队对外交决策的影响日益减少。