第二节
印度的外交决策机制

一、外交决策机构及其职能

（一）总统：法定权力广泛，实为虚位元首

印度宪法规定印度总统由总统选举团间接选举产生。总统选举团由联邦议会两院中当选议员（非总统直接任命的议员）和各邦立法院中的当选议员根据比例代表制原则选举产生。

印度总统是国家元首，是国家权力的最高执掌者和国家对外关系中的最高代表，其职权和地位相当于英国国王或女王，享有宪法赋予的极其广泛的权力。印度宪法规定，联邦行政机构由总统、副总统以及以总理为首的部长会议组成。设总统一人，联邦行政权力由总统行使，总统根据部长会议的建议行事，部长会议协助总理并向其提供建议。

总统既是联邦立法机关的组成部分，又是联邦中央行政机关的组成部分，还享有部分司法权力，并且是印度武装部队的最高统帅。其主要的行政权力包括：依法处理联邦政府内政外交的一切行政事务；任命总理；任免部长会议成员、最高法院和高等法院法官、总检察长、审计长、各邦邦长、各中央直辖区行政专员、驻外使节以及其他重要的联邦官员和委员会成员等。

另外，印度《宪法》第十八部分紧急状态条款第352条还规定，当发生战争、外敌入侵或武装动乱、联邦宪政机制解体、印度及各邦财政和信用危险危机等突发事件时，印度总统有权宣布国家进入紧急状态。在紧急状态下，宪法中关于联邦和公民基本权利的条款终止生效，联邦政府的权力此时不受宪法条款的约束。当总统认为某一邦政府不能履行其职能时，有权解散该邦政府并可将该邦置于联邦政府的直接统治之下。⁽¹¹⁾

然而，虽然印度总统被宪法赋予了广泛的权力，但是在实际操作过程中，行政、立法、司法等方面的实际和主要权力分别被以总理为首的部长会议、议会和法院所控制。就行政权来说，总统行政权的行使必须根据以总理为首的部长会议的决定和建议，联邦政府的行政执行权实际上控制在以总理为首的联邦内阁手中。总统只能任命人民院中多数党议会党团领袖为总理，各部部长都是经总理提名后由总统任命的。

一般情况下，印度总统只是国家统一的象征，其所掌握的是非实质性的权力，是类似英国女王的虚位元首。根据印度宪法，只有在国家出现严重动乱或危机时，总统的地位和作用才能得到充分的体现，而这还要视总理的实际掌控能力而定。

（二）议会：最高立法机构，外交决策影响小

按照英国的议会制度模式，印度建立了自己的议会制度。它包括联邦和邦两个系统。参与外交决策的主要是联邦议会。联邦议会由总统、联邦院和人民院组成。总统本身并非议员，把他作为议会的一个组成部分，是因为总统作为国家元首，在议会的组成和立法活动中发挥着不可替代的作用。人民院相当于西方议会中的下议院，由不超过547名议员组成，其中525名是按照人口在各邦划分选区，采取直接、自由和秘密的方式由选民直接选举产生。另外20名议员代表中央直辖区，其产生方式由议会以法律规定，或直接选举或由总统任命。还有两名由总统从英裔印度人中任命。每届人民院任期5年，人民院设议长和副议长，由该院议员选举产生，但实质上其人选早已由人民院执政党在与其他反对党私下达成妥协后内定了。议长是国家重要的领导人之一，对外代表人民院，对内主持人民院的内部活动。具体表现在：主持人民院会议，决定议事日程，决定法案送交哪个委员会，主持人民院议事规则的制定，主持两院联席会议。在议会中，人民院拥有很大权力，对立法和财政有最高控制权，由执政党控制，但其他反对党也有部分权力，可以通过提出反对议案干预执政党的内外政策。联邦院相当于上议院，议员人数不超过250名，由各邦立法院的选举议员选出，任期6年。与人民院相比，联邦院并没有多大实权，地位实质上低于人民院，因此对外政策的影响力也相对较小。

作为国家的最高立法机构，联邦议会享有宪法规定的一系列职权。这其中首要的职权当然是立法权。其立法范围几乎包揽了国家所有的重大事项，涉及国防、内政、外交、铁路、邮电、银行、外汇等。此外，还有权为各邦立法。在外交事务中，议会有权使用这一职权建立或撤销制定外交政策的制度和机构，有权以合法性问题来干预外交谈判以及条约的签署和执行，有权宣布战争与和平等。

二是财政权。政府一切有关国家财政的活动，如财政预算、税收以及公债等，都要经过人民院审议通过后才能付诸实施。因此，财政权又叫作财政监督权。在议会两院中，事实上只有人民院具有财政监督权，宪法规定任何财政法案都只能由人民院提出。当法案在人民院通过后才送交联邦院征求意见。财政权是议会干预外交政策的一项重要的权力。如果议会对政府制定的外交政策不满，议会就有权撤销或削减财政拨款或者预算，直到政府适当调整或修改政策。

三是行政监督权。宪法规定，议会有监督政府的权力。印度实行的是内阁制。无论是理论上还是法律上，议会对政府的监督权力都是很大的。议会对政府监督的两种主要方式是：（1）倒阁权。政府由议会产生，所以部长会议应向人民院集体负责。政府在推行政策时必须与议会多数保持一致。如果议会不同意政府的政策和施政方针，就有权对政府提出不信任案，一旦议会通过了该议案，政府就必须集体辞职。（2）质询权。议员有权向政府总理或部长用口头或书面的形式提出询问并要求答复，在形式上是向政府询问关于某一事件的内容和处理情况，实际上也是监督政府的一种方式。行政监督权是议会制国家监督政府的一种重要手段，外交政策的决策当然也被包含在被监督的范围之内。所以，政府在制定外交政策时，往往要事先考虑该政策是否能得到议会的通过；一旦确立了某项政策，为了得到议会的首肯，也必须小心行事。一般来说，在议会中存在一个议会外交事务咨询委员会（the Consultative Committee of Parliament on External Affairs），它是议会影响外交决策的最直接的渠道。议会各党派代表列席会议，由相关各部的部长主持委员会会议，讨论政府提出的有关外交政策的安全、防务、原子能等议题，向政府提出政策建议。但是，事实上这一机构并没有实权。其成员虽然可以向部长提出建议，但部长没有任何义务考虑或采用这些建议。与其说这是一个政府向议会咨询的机构，不如说它是政府向议会传达外交政策的传送带。外交部官员会在这里向议员们详细解释其制定的政策，期望议员们可以接受。可以说，任何反对的意见在这里基本上是无效的，因为主持政府的多数党在议会享有无上的权威。

在印度，虽然宪法规定议会享有种种的权力，但是这些权力事实上都掌握在以总理为首的部长会议手中。议会的作用只不过是使政府及其政策合法化罢了。因此，议会对外交政策的影响也是微小的。这是由印度社会各派政治力量的对比以及它所实行的政治制度决定的。

（三）总理：拥有最大实权为外交决策的核心

1．总理的权限

印度《宪法》第74条规定，印度联邦设立以总理为首的部长会议协助总统并向总统提供建议，总统在行使职权时将根据部长会议的建议行事。以总理为首的部长会议与总统、副总统一道共同构成印度的联邦行政机构。

印度总理是印度政府的首脑，由总统任命人民院多数党议会党团领袖担任，任期5年，可连选连任。宪法规定总理的职责为：总理有责任向总统通报情况，将部长会议有关联邦行政事务管理与立法建议的一切决定报告总统；总理向总统提供有关联邦行政事务管理与立法的建议；对于已经由某阁员做出决定但尚未经过部长会议讨论的任何事项，应总统要求提交部长会议讨论。总理是部长会议的领导人，有权组织和领导联邦政府。虽然宪法规定部长由总统根据总理建议任命，但实际上部长会议的全体部长都是由总理提名，总统对各部部长的任命只是例行批准手续而已。政府的一切重大决策都是在总理的领导下做出的。进入紧急状态时期，总理不仅行使着宪法赋予的权力，而且行使着总统治理地区的权力。

总理既有议会多数的支持，又操纵着部长会议和内阁，在整个印度政治体制中占有举足轻重的地位，宪法赋予总统的行政权实际上是由以总理为首的部长会议来行使的，总理拥有最大的实权。

2．总理办公室及其工作程序

印度外交决策的核心是总理这一最高决策者。总理作为最高决策者的权威自不必说，他的办公室是各种外交政策出台的地方，有着举足轻重的地位。内阁及其下属的秘书厅、常设委员会等，部长会议及其下属各部，以及下面若干级别的政府官员都为协助总理的决策而工作。其工作的程序主要是自下而上的，体现了严格的权力等级结构（Hierarchical structure）。具体情况如图2-1所示。

（四）部长会议

印度部长会议由总理和内阁部长、国务部长（含独立主持部务的国务部长）组成，其成员由总理指定、总统任命，人数没有明确规定，可由总理根据具体情况决定，通常为40～60人。宪法规定部长会议所有成员都必须是联邦议会议员。

部长会议除总理以外的其他全体成员分别为内阁部长、国务部长（含独立主持部务的国务部长）。内阁部长是指属于内阁成员的部长，他们通常是总理的亲信或党内的重要领袖，掌握着政府中外交、内政、国防、财政、交通、商业、铁道等比较重要的部门。内阁部长们不仅负责领导本部的工作，而且参与国家大政方针的决策和政府其他活动。

国务部长的地位仅次于内阁部长，国务部长只主管本部工作，涉及本人负责的事务时须经特别邀请才能参加内阁会议，很多国务部长需要接受内阁部长的直接领导。

部长会议集体对人民院负责并接受人民院的监督，以总理为首脑、内阁为中枢、部长会议为代表的联邦政府必须获得人民院全体议员半数以上的支持才能组成和维持，否则，以总理为首的该届政府必须向总统辞职。

（五）内阁

印度宪法并没有规定设立内阁，但在印度现实的政治生活中，内阁不仅存在，而且逐步取代部长会议而发挥着越来越重要的作用。

内阁是由总理和内阁部长组成的较小但最有权力的决策机构，成员通常只有12～20人。内阁的职权主要有：对国家重大问题做出政策决定并提请议会讨论或提请总统直接颁布实施；执行议会通过的法律和总统颁布的法令；划分和协调联邦政府各部权限，督促和监督政府政策的执行情况。

由于印度宪法对于部长会议的具体职权和运作程序没有做出具体的规定，因而在处理国家重大事务时，经常召开的是内阁会议而不是部长会议。政府的决策先经过内阁商定，然后在部长会议上例行通过并以部长会议的名义颁布，甚至有时内阁的决策未经部长会议表决就以部长会议的名义颁布实施了。

随着内阁职权的不断扩大，为了更好地协助内阁审查和处理国家的重大事务，内阁通常设立众多常设性委员会。这些委员会的主席通常由总理和内阁部长兼任，委员会成员为有关的内阁部长，有时也包括一些国务部长和其他人员。委员会对所讨论的问题一般不能做出最后的决定，只为内阁会议提供参考性意见和建议。内阁还可以在发生重大问题时，组建临时性委员会，此外，为了处理内阁的日常事务性工作，设立了总理直接领导的由内阁事务室、军事室和情报室组成的内阁秘书厅，主要负责对内阁会议进行组织安排；分发内阁会议决议和反映决议实施情况的月报、简报；协助沟通与政府各部门的关系，协调各部门的工作等。

（六）联邦各部

联邦政府各部是负责主管某一方面事务的行政管理机构，根据其职责的不同分为财政部、国防部、农业部、工业部、外交部、劳工部、邮电部、司法和公司事务部、核能部、航天部、电子部、旅游和民航部、交通部、商业部、卫生和家庭福利部、新闻和广播部、议会事务部、福利部、内政部等。

各部除了内阁部长、国务部长外，还设有不同等级的秘书来主持日常工作：部下设司由联合秘书（Joint Secretary）主持日常工作；司下设处由副秘书（Deputy Secretary）来主持日常工作；处下设科由下秘书（Under Secretary）主持日常工作；科下设股，由股长（Section Officer）主持日常工作。但在实际运作过程中，各部机构的设置并非完全相同。

与外交决策相关的主要有以下几个部。

1．外交部（Ministry of External Affairs）

外交部是参与外交决策的专署机构，承担着外交政策制定及其执行的重大任务。外交部是一个权力比较大的部门，主管外贸以外的一切对外事务，包括侨务。印度外交部共设有19个司，分为地区业务司（Territory）、功能司（Functional）和行政司（Administrative）三大块。在一段时期，后两者常常被归为行政司一类。比如在1982年英迪拉·甘地政府时期，外交部分为行政司（掌管协调、财政、经济、对外宣传等十个分支机构）和地区业务司（包括东亚、西亚、非洲、欧洲等九个分支机构）。⁽¹²⁾此外，印度外交部在海外还有一支庞大的使领馆人员队伍，他们构成了外交部在世界各地的神经末梢，是重要的信息网络。

外交部部长（External Affairs Minister）是外交部的首脑，也是内阁成员，其影响力巨大，在印度政府中的地位举足轻重，担任这一职务的人一般都资历深厚。他下面还设有国务部长。国务部长隶属于内阁部长，主管内阁部长指派他的一部分工作，在某些情况下可以独立负责一个部。部长以下设政府秘书，负责下属的司（局）、处、科、股的日常工作，按级别分别是联合秘书、副秘书、下秘书和股长。在外交决策过程中，除了外交部高层人员中的部长、国务部长外，还有秘书长、秘书长以下的经济事务秘书、外交秘书（Foreign Secretary）和东方事务秘书，外交秘书下属一些辅助秘书（Additional Secretary），协助决策的信息收集和处理工作。

在印度外交部，和其他的部委一样，其工作是依照由印度政府为各部制定的《工作程序》中的具体规定来展开的。整体上看是由上至下，各级文职官员权责明确。⁽¹³⁾这一点，我们可以从印度外交部的政治外交活动（Political Diplomacy）分析中看出。政治外交活动有三个工作阶段：报告（Reporting）、分析处理（Processing）、建议（Advising）。⁽¹⁴⁾各部门的负责人将他们职责范围内的工作进行总结分析并提出建议，最后写成报告，每月上交给其隶属的高一级部门。在这个过程中，重要的内容将会被筛选然后批注以特殊的符号（比如“A”级别），送交外交部部长乃至总理批示。

印度的外交部可以说是外交政策的发源地，它是决策前的信息收集和分析、提交政策建议的地方；也是政策产生的目的地，外交政策一般都由外交部来执行。从这个意义上说，外交部在印度外交政策决策中的地位是举足轻重的，而外交部部长则理所应当地成为其外交决策中非常重要的人物，他与最高决策者——总理一般都有着亲密的关系。

2．国防部

印度国防部是印度的国防职能机构，其部长是印度的最高军事行政长官，直接向印度内阁总理负责，并由两名国防国务部长协助工作。印度国防部全部由文职人员组成，下设国防局、国防生产与供应局和国防科研局三个常设办事机构及财政顾问处和国防计划协调执行委员会。

印度国防部设有参谋长委员会，其主席由其中任职时间最长的军种参谋长担任，负责在职权范围内就国防政策、国防生产和其他有关军事问题向参谋长委员会提出并通过建议，同时，就需要由内阁研究决定的重大问题向内阁政治事务委员会提出建议。

参谋长委员会下设10个分委员会，由印度三军参谋军官组成并轮流担任主席，分别处理有关三军联合作战、计划、训练、通信、情报、电子战、装备政策和国防计划等方面的统一与协调事务。

印度武装力量由现役部队、准军事部队和后备力量组成。现役部队分为陆、海、空三个军种。三军平时无统一的作战指挥机构，由内阁总理通过内阁秘书协同国防部对三军实行统一领导；战时通常授权主要军种参谋长实施统一指挥。军种司令部为各军种最高作战指挥与行政管理机构，最高领导人为军种参谋长。

3．情报机构

印度的情报机构在其外交决策中占有重要的地位。为了适应21世纪国内外形势的变化，2001年印度对其情报机构做了大规模的调整。⁽¹⁵⁾调整后的印度情报机构主要分为两部分：一是内政部下属的中央调查局（CBI），类似于美国联邦调查局（FBI），主要负责对内；二是内阁于2001年5月11日做出决定后成立的国防情报局（DIA），⁽¹⁶⁾这一机构与外交决策联系更紧密。此次调整是印度情报机构建国以来的最大变革。

成立国防情报局的直接原因是1999年发生的印巴卡吉尔冲突，这次冲突造成印度1200多名士兵丧生，国内反应强烈。事件发生后，各界纷纷指责情报机构效率低下，导致印方在冲突初期陷于被动。为此，印度政府责令成立相关委员会进行彻底调查。调查之后，该委员会强烈建议成立统一机构来负责情报的分析和处理工作，处理来自不同渠道的不同情报，结束以前情报界军政不分、交叉重叠的混乱局面，在这种情况下，国防情报局应运而生。

国防情报局所辖情报部门中，以印度调查分析处（RAW）实力最强、规模最大。该处最初约250人，目前已发展至约7000人，在世界各地设有70多个情报站，在孟买、加尔各答等重要城市都设有分部。调查分析处与美国的中央情报局一样，主要活动区域在国外，针对周边邻国的边境情报工作和缉捕工作在印度整个对外情报体制中占较大比重，负责收集和分析对印度安全、军事、贸易和科技有重要作用的国外情报，同时也进行一些反间谍工作，其规模在第三世界国家中也是较为突出的。

调查分析处内部建制主要分三部分。

一是局长直接领导的特别行动局（OSO）。它是仿效美国中央情报局（CIA）、苏联克格勃（KGB）和英国军情六处（MI6）建立的对外情报机构，负责搜集情报、组织秘密组织、建立和训练雇佣军；实施心战颠覆等活动。但是和英国军情六处不同，它不归国防部管理，而是直接向总理负责。⁽¹⁷⁾调查分析处的领导是印度总理办公室的成员，地位非常重要。1971年肢解巴基斯坦，以及其后将锡金吞并为印度的一个邦的隐蔽行动和军事行动，系该局一手策划实施。

二是由安全总监负责的航空研究中心（ARC）。航空研究中心是专门的航空侦察机构，工作对象主要为军事目标，运用侦察飞机等先进设备对周边国家实施空中侦察，进行航空摄影和为特别行动提供后勤支援等。印度发射的CARTOSAT遥感卫星就由ARC负责管理。这颗卫星的解析度达1米，而印度以前使用的遥感卫星的解析度只有5米。

20世纪70年代，该中心曾获得过高质量的印中、印巴边界地区设施航空图。据印度《星期日》周刊报道，印度派遣的藏民间谍中，有些曾在该中心受过训练。

三是分工负责体制。国防情报局的副局长相当于政府的助理秘书级，负责行政管理、外国情报搜集、维持国内稳定的特别行动、电子监听和密码等工作，由五个联合秘书具体对他负责。其中四个联合秘书分别负责四个特定地域的情报工作，分别是巴基斯坦、中国和东南亚、中东和非洲以及其他国家。另一个秘书主管电子技术、行政和国内部分的情报业务工作。局内各个方面的情报都按上述地域划分、归口、研究分析、处理整编、上报或下发。上述四个业务片各有一名主管，负责总部同驻外情报站的联系，并保管有关文件档案。驻外情报站设有站长，他们以适当的掩护身份在驻外使领馆工作，监督专案员和其他特工。专案员负责专案，并直接或间接地招募基层情报员。一般情况下，一项行动计划有一名专案员，但有时一名专案员也处理几项行动计划。专案员向下主要同首席情报员接头，首席情报员是专案员与基层情报员联络的枢纽。基层情报员是刺探原始情报的主力，多数是情报对象国的国民。此外还有由总部直接外派和指挥的情报员，他们单独行动，驻外情报站站长一般不了解他们的行动。⁽¹⁸⁾

调查分析处的建立起因于1962年的中印冲突和1965年印巴战争。在这两场战争中，印度情报机构没能提供什么有价值的情报，他们甚至连中国军队在什么时间、什么地点发动进攻都搞错了。此后，调查分析处就从原内政部所属的情报局IB分了出来，专门负责对外情报工作，并于1968年9月21日正式挂牌成立。调查分析处在英迪拉·甘地执政时期地位尤其重要，当时调查分析处的负责人考尔可以直接向英迪拉·甘地通报信息，有时还会执行非常重要的外交任务。考尔曾作为英迪拉·甘地的私人密使前往北京，向中国政府传递印度总理对于恢复双方关系的重要信息。在完成任务回国后不久，英迪拉·甘地遇刺身亡。其子拉吉夫·甘地担任总理后，听取了考尔北京密行的汇报，并要调查分析处继续与中国有关部门保持联系推动双方关系的恢复和发展。经过双方的共同努力，1988年12月，拉吉夫·甘地正式访华，这次访华是中印关系走向正常化过程中具有里程碑意义的事件。而调查分析处在这一过程中功不可没。在调查分析处的职责范围内，中国是一个很重要的情报收集对象。

情报局是印度的情报机构之一，成立于1964年，主要负责国内安全和情报工作，承担情报收集、反恐和部分反间谍任务。印度情报局当前的在职工作人员（含技术和网络专家）仅有2.5万名左右，有4000多个职位正处于空缺状态。2014年孟买恐怖袭击事件发生后，印度情报局急需招募大量工作人员，扩大情报收集网络，以防止孟买恐怖袭击事件再次发生。印度的陆海空三军都有各自的情报系统，陆军更有三军中最强大的情报系统——军事情报总局。多年来，印度情报部门进行了一系列情报活动并取得了一定的成绩。

二、国家安全委员会为核心的外交决策机制

对于建立一个高效、全面、有各种类型人才参加的国家安全决策机制的重要性，印度政府及其领导人在印度独立后相当长的一段时期里并没有意识到。没有一个完善的国家安全决策机制，就不可能对涉及国家安全的重大内政外交问题进行详细的评估、全面的统筹规划和行之有效的安排，也无法制定出符合印度国家根本利益的国家安全总体战略。因为缺乏科学化、制度化的决策机制，所以当时印度政府采取应急反应模式来进行外交决策。随着印度内外形势的变化，同时加上印度自身国家能力的增强，印度建立并逐步完善了国家安全决策机构——国家安全委员会，才使这一问题逐渐得到了改善。

（一）国家安全委员会建立前阶段（1947—1962）：尼赫鲁时期的国家安全决策机制与外交政策

从1947年印度独立之初到1962年中印冲突期间，印度的国家安全和外交事务完全由总理领导的内阁防务委员会统筹决策处理。这个委员会的人员组成仅仅是国防部长、外交部长、内政部长、财政部长和三军参谋长，而该委员会下面具体负责安全事务的也仅限于国防部长会议和参谋长联席会议。除此之外，还有三个不引人注目的为国家安全服务的情报和咨询机构，它们是联合情报委员会，国防科技咨询委员会和联合计划委员会。具体组织架构如图2-2所示。

这一时期，由于印度国家机构初步建立等种种原因，各个机构还不是很完善，内阁防务委员会各个组成部分之间的行动往往很不协调，配合的效率相当低，以至于对国内外重大事件难以做出正确的判断和提出妥善解决问题的方法和建议，延误了解决问题的最佳时机，使自身陷于被动局面。自然，那时的国防部长会议和参谋长联席会议也无法及时地把自己的情报和判断评估上报给内阁防务委员会，为决策提供参考。

印度决策机构的不完善还表现在这一时期的外交决策权完全掌握在印度总理手中。因为属于“个人”，总理的个人经历和认识、信仰和价值偏好、性格特点都很容易影响其外交决策。“决策者认识上的环境与实际环境有可能不一致，这会导致政策选择的失误。”在这种情况下，加之领导人个人精力的有限性，印度政府无法制定出清晰、长远、可控的外交政策，也不能对国家资源进行有效的配置。涉及外交决策时，处理问题的视角相当片面和短浅，在平衡内政外交时缺乏战略规划，致使印度的内政外交政策常常存在着一些矛盾。

除了配合不力和大权集中于最高领导人之外，在国安会成立之前，印度的外交决策主要以应急处理为主要的决策模式。由于上面所提到的缺少长期目标与全盘规划，印度难以采取有效的预防性措施。在面临某一事件的时候，各单元之间缺少必要的信息沟通与协调配合，加上领导人个人认识的偏差，致使组织整体无法及时做出反应，延误了解决事件的有利时机，最终陷于被动局面，原本可以顺利解决的问题也演变成了较为严重的危机。事实上，印度的外交决策，往往也是在危机发生之后，再被动地采取应对措施，而且这种应急的补救经常是一次性的，没有连贯性，结束之后也不会进行有效的评估，缺少后期制度上的完善与建设。这种现象在中印边界冲突前后表现得尤为突出。

中印边界冲突中，印度中央政府的决策过程集中地反映了尼赫鲁时期印度国家安全和外交决策方面的不成熟性和盲目性及尼赫鲁本人独断专行的家长作风。在尼赫鲁时期，尽管中印两国的关系有一段时间表面上很好，但是从根本上说，印度政府对中国的了解是粗浅的，有些方面甚至是无知的。当时的印度，懂汉语的情报人员少之又少。因此印度对中国维护领土完整的决心、作战意志和作战准备等方面了解匮乏，而这一点也是导致1962年中印边界冲突及印度失败的一个重要原因。此外，尼赫鲁个人的专断作风也使得当时印度的安全和外交决策机制有名无实。尼赫鲁时期，他在印度政坛上绝大部分时间处于支配地位。在外交政策的制定领域，尼赫鲁更是处于绝对支配的统治地位，因为早自20世纪20年代以来，由于印度民族解放运动的大多数领导人均对外交事务不感兴趣，他一直被认为是这个领域的专家。在这种情况下，他的个性特点、独有的思维和工作方法自然会对印度的外交政策，特别是对华关系产生决定性的影响。尼赫鲁一旦在某个问题上做出决定，很少有人能说服他改弦更张。他不易接受不同的意见，并很少对已做出的决定进行重新评估。这方面突出地体现在其对于“麦克马洪线”的决定上。他公开地毫不含糊地声称要将“麦克马洪线”看作边界。他认为自己在对外政策方面得天独厚，即使副总理和外交部长提出不同意见，他都一概拒绝，而甘地在世时对他的缺点也有所认识，认为“同事们惧怕你（尼赫鲁）”。⁽¹⁹⁾

尼赫鲁也一定程度上看重和信赖一些有水平和决断力的人，但为数极少，除了他一手提拔的小圈子，几乎没什么人可以依靠了。在中印边界争端中，尼赫鲁常常只听取这些少数人片面的汇报（如国防部长梅农和总参谋部参谋局长卡尔），而不接受一些高级将领的警告。在不听取全面意见，不去进行深入调查的情况下就轻易地做出了决策，显然不符合实际情况，误判与失败也就在所难免。

从以上的分析中可以总结出这一时期印度外交决策的特点，就是外交决策机构不健全，各组成部分配合不力；同时决策中个人意志较强，专断作风影响决策；危机处理为其主要的外交决策模式。因此，这一时期印度的外交决策偏向于个人决策，而不是集体决策。

（二）酝酿阶段（1963—1998）：外交决策机制逐步建立

1962年中印边界冲突之后，印度政府为了避免国家安全和外交决策上的盲目性、临时性、片面性和个人行为，同时为了增强国家安全和外交决策的长效性、规划性和稳定性，内阁国防委员会改名为内阁紧急委员会，主要处理军事和外交关系问题，并开始制订为期五年的国防计划。

1976年英迪拉·甘地政府又把内阁紧急委员会扩大为内阁政治事务委员会，担负起统筹、协调和处理印度重大内政外交和所有关于国家政治和安全的问题。同时又组建成立国防计划小组，这是一个负责处理国家安全问题的文官机构。该小组由内阁秘书长担任组长，其成员包括中央各部委的有关秘书。在该小组下面还成立了国防计划局和联合情报委员会。内阁政治事务委员会和国防计划小组这两个机构的建立为印度国家安全和外交决策的正确性提供了基本保证，但同时我们也要看到，在整个英迪拉·甘地总理执政期间，印度政府对有关内政外交重大事项和问题的处理与决策仍然不能完全摆脱个人独断专行的局面。

为了彻底改变印度政府在国家安全和外交决策上存在的种种问题和弊病，进而建立和完善印度国家安全外交决策机制，匆忙上任的新人民党维什瓦纳特·普拉塔普·辛格总理于1990年8月24日在议会宣布，新政府将建立一个新的安全机构，承担有关国家安全重大问题的决策职能。该机构的名称确定为国家安全委员会，该委员会的主席由总理担任，其核心成员有国防部长、外交部长、财政部长和内务部长。同时，国家安全委员会还邀请了中央各部的部长、各邦的首席部长参加，并第一次提出有的专家学者可参与国家安全重大事件和问题的决策。⁽²⁰⁾与此同时，该委员会还将得到战略核心小组的全面合作。战略核心小组组长由内阁秘书担任，其成员包括三军参谋长和中央有关部的秘书参加。另外，根据计划，国家安全委员会还要组建一个国家安全咨询会议，这一会议除了各部的首席部长、议会议员、学者专家、科学家、政府高级管理人员外，还有退役的富有经验的将军和新闻媒体人士。国家安全委员会的任务是“处理所有涉及国家安全问题的政府活动”。维·普·辛格总理计划中的外交决策机制如图2-3所示。

但是，维·普·辛格还没有来得及组成国家安全委员会就下台了。1991年6月下旬东山再起的国大党靠1991年5月拉吉夫·甘地被刺杀所带来的选民同情心再次赢得大选，但都忙于应付教派之争和进行经济改革，没有精力建立国家安全委员会。这一时期，虽然印度政府内部有人提及此事，但却无一人在公开场合提出有关建立国家安全委员会的建议。

继任的印度总理拉奥忙于整顿和改革印度经济，无暇顾及国家安全委员会的建立。这一时期，印度政局不稳，建立国家安全委员会这一决策机构一时难以提上议事日程，即使有人提出建议也不可能实现。

1996年3月，联合阵线在国大党（英）⁽²¹⁾的支持下组建了新政府，高达出任印度总理。新政府表示除了继续拉奥的改革开放政策外，在有关国家安全决策机制方面也要尽快成立国家安全委员会。为了实现这一目标，高达总理领导的联合阵线政府制订了为印度营造稳定和谐周边环境的计划——“古杰拉尔计划”，并据此积极地展开了一系列的活动。不过，在本届政府执政期间印度出现了经济衰退和政局不稳，因此高达总理领导的联合阵线政府只能把更多的精力放在维护其在印度政坛地位和脆弱的统治上，除了在对外政策上执行“古杰拉尔计划”外，已无力在政治方面进行包括外交决策机制在内的其他改革了。10个月后，高达联合阵线政府完成了它的历史使命，古杰拉尔政府成立。然而，古杰拉尔政府面对如此激烈动荡复杂的政治局面，也无力回天，不可能有所作为。在这种情况下，为了尽早结束这种局面，印度总统纳拉亚南不得不下令举行印度第十二次大选。

印度在尼赫鲁之后的历届政府，由于国家安全决策机制的不完善，印度的内政外交政策及其执行存在着一定的矛盾和问题，具有其时代特点。

首先，这一时期的历届印度政府，在努力摆脱国家安全和外交决策过程中的个人意志行为，但是还不能完全走出尼赫鲁影响的阴影，也不可能完全排除尼赫鲁外交政策的影响。这一方面由于英迪拉·甘地和拉吉夫·甘地与尼赫鲁有着血缘关系，另一方面更重要的是英迪拉·甘地和拉吉夫·甘地是尼赫鲁家族统治最主要的支持者和维护者。因此，在英迪拉·甘地和拉吉夫·甘地时期，印度的国家安全和外交决策仍然烙上了尼赫鲁的印记。

其次，拉吉夫·甘地之后的历届政府往往立足不稳，一上台就面临着严重的政治、社会和宗教矛盾以及经济下滑。这样的局面使这几届政府忙于应付，无暇顾及建立机制化、科学化的国家外交决策机制。因此，国家内部的动荡与不稳和当政政府的相对弱势导致了印度在随后的数年中无法建立完善的外交决策机制。

（三）正规化阶段（1998年至今）：国家安全委员会的建立及其决策的正规化

1998年，印度人民党在印度第十二届人民院选举中获得多数席位，阿塔尔·比哈里·瓦杰帕伊以该党议会党团领袖的身份被任命为印度新总理，于当年3月19日宣誓就职。印度人民党上台执政为印度政坛注入了生机，瓦杰帕伊果断强硬的作风、灵活务实的外交手段、民族主义的防务政策以及一系列行之有效的社会改革措施，结束了印度政坛在国大党衰落后动荡与停滞的局面，使印度在政治、经济和外交方面得以稳步发展，印度综合国力得到恢复性增长。

瓦杰帕伊总理上台伊始即提出了他的大国战略目标：走出南亚战略死角，向东拓展战略空间，谋求在美、中、俄之外形成新的力量中心，成为联合国安理会常任理事国。基于这一战略目标，瓦杰帕伊政府在手段和途径上有了根本性的转变：由原来重“主义”转变为对军事、经济实力的强调。依靠军事实力和外交策略，力图以强大的综合国力来实现印度的大国地位，成为印度国家战略的主流。

为了实现这一大国战略目标，刚上台的印度政府就着手采取一系列行动，其中一个重大的行动就是进行核试验。

瓦杰帕伊政府在1998年进行核试验前后的外交政策和表态是混乱且缺乏预见性的。瓦杰帕伊为核试验制造的重要借口是“中国威胁论”，他在给时任美国总统克林顿的秘密信件中就谈到印度核试验的原因是为了防范中国这样一个核大国对印度的威胁。结果，这封信被《纽约时报》公之于世，遭到中国和世界舆论的强烈谴责，瓦杰帕伊政府陷于尴尬的局面。

由于执政经验不足，加上缺少正规的安全和外交决策机制，瓦杰帕伊政府无法回答一系列与核试验有关的重大问题：核试验成功对印度所处的国内外环境会产生何种影响？继而印度该采取何种应对策略？如何制订印度长远的核武器发展规划？为了解决以上的问题，同时作为新政府一系列的改革之一，印度迅速成立了国家安全委员会。

1998年11月19日，印度国家安全委员会成立，1999年正式开始运行。印度国家安全委员会是依据美国国家安全委员会的模式打造的，但它实际上并无很大权力，只是一个负责政治、经济、能源、安全和外交等问题的咨询机构，印度国家安全顾问是总理办公室的一个部分，其级别相当于内阁部长。⁽²²⁾

这一委员会主席由总理亲自担任，其核心成员包括国家安全顾问（后增设一位副国家安全顾问）、国防部长、外交部长、财政部长、内政部长和计划委员会副主席等七名成员，其中总理首席秘书为国家安全委员会顾问。其余政府各部部长也应邀参加国家安全委员会会议。自从1998年印度国家安全委员会建立以来，迄今已经出现了五位国家安全顾问。他们分别是布拉杰什·米什拉、迪克西特、纳拉亚南、希夫·尚卡尔·梅农和多瓦尔。2014年莫迪政府上台执政之后，任命多瓦尔为国家安全顾问。印度国家安全顾问有三项任务：一是印度总理及内阁的外交事务顾问；二是作为国安会的最高行政官；三是掌管核指挥和控制司令部以及情报协调组织。

国家安全委员会通常每个月召开一次会议，或者根据需要召集会议，主要处理外部和国内安全、军事事务、常规与非常规防务、空间与高技术、反渗透、反恐、经济与环境等问题。

同时，国家安全委员会成立了三套班子，主持其日常工作。1.秘书处（Secretariat），其核心成员来自联合情报委员会（Joint Intelligence Committee），是印度国安会的办事机构，主要负责承担国家安全委员会的日常运转和情报收集分析等工作，协调国家安全委员会下属各个机构之间的工作以及组织召开相关会议。国家安全委员会秘书处的人员实际上就是印度原来联合情报委员会的原班人马，联合情报委员会受命改名为国家安全委员会秘书处。2002年国家安全委员会秘书处划归总理办公室管理。2.战略政策小组（The Strategic Policy Group），主要成员有内阁秘书、三军参谋长、外交秘书、内政秘书、国防秘书、国防生产秘书、财政秘书、国家税收秘书、印度储备银行行长、印度情报局局长、调查分析处主任、原子能委员会秘书、空间开发委员会秘书，其主要任务是评议印度的国防战略。战略政策小组负责撰写《战略防务评估》，主要是涉及国家安全的长短期计划，并对需要优先处理的问题提出可供参考的政策选择。3.国家安全顾问理事会（National Security Advisory Board），主要成员是已退休和退役的政府和军队高级官员，另外还有各个领域的专家参与，主要人员涉及外部安全、战略分析、外交事务、国防、武装部队、内部安全、科学技术、经济等各方面的著名专家学者，顾问理事会的成员全部由印度总理任命。目前，国家安全顾问理事会有32名成员，他们是外交部前外交秘书4名、退役三军总参谋长3名、退役少将1名，原子能与空间机构前负责人1名、主管内部安全的中央警察机构的负责人和战略分析家4名、经济学家2名等。顾问理事会成员任期2年，该理事会开会时间根据时局发展而定，但是每月至少开一次会。这一机构的主要任务是向国家安全委员会提供长远的、前瞻性的战略决策分析，并提出相应的决策和建议。同时，该理事会还经常应国家安全委员会的要求，对具体个案进行剖析，专门研究应对的方法和政策建议。国家安全委员会具体结构如图2-4所示。

国家安全委员会建立之后，印度有关国家安全和外交的重大问题决策摆脱了个人意志和行为的影响，使印度外交决策机制走上了科学调研、探讨和坚持遵循全面整体长期规划的道路。印度国家安全委员会的成立及其所属机构运作至今，主要在以下三个重大方面进行了调研、分析、探讨、决策，并制定了较为长远的规划。

第一，对印度核试验进行了全面的评估与规划。

2003年1月16日，印度正式批准了由22名国家安全委员会顾问提交的《核原则草案》（以下简称《草案》）。这份《草案》不仅对印度最低核威胁做了评估，同时还规划了印度发展“三位一体”核打击力量的长期规划。2003年1月16日之后，印度政府根据《草案》，成立了核指挥部和战略力量指挥系统，具体负责控制和主导核力量的生产和部署等问题。

第二，对中印关系及其作用进行评估。

如何认识中国？如何评估与发展中印关系？印度国家安全委员会各机构与智囊们提出了以下几点认识：中印两国间有很多合作的领域，而且合作对于双方都更为有利，两者之间的矛盾可以通过沟通和对话解决等。

以上认识，虽然在印度国内还有不少的反对意见，但是印度国内的主流社会倾向于中印之间发展友好关系，并一致认为，中印关系的友好发展，对中印两国的国家利益都是有益的。对于两国间存在的矛盾与问题，目前印度政府内部基本上达成了共识，即通过对话以和平的方式寻找解决分歧的途径和方法。

第三，评估并处理国际重大的突发问题。

在处理国际重大突发问题时，现在也完全由国家安全委员会做出抉择，并发布其决定。印度副总统阿德瓦尼2003年6月访美时，美国总统布什向印度提出向伊拉克派兵的请求。印度国家安全委员会所属机构马上先后几次向海湾国家派出各个层次的代表团，听取对印度出兵伊拉克的意见，然后在印度国内进行了广泛的社会调查，召集了各个方面的学术人士及反对党参加会议，商讨、研究和评估印度对伊拉克派兵的后果、作用和影响。在充分调研和评估之后，2003年7月14日，印度国家安全委员会做出决定，印度将不会应美国的要求向伊拉克派驻部队。同时为了不损害印美关系，如果美国得到联合国的授权，印度仍能再次考虑美国向伊拉克派兵的请求。

然而，印度国安会也存在着一系列的问题。首先是组织机构是否在运转的问题。虽然成立了一系列的机构并在1999年开始运转，但在最初阶段，由于印度核试验问题引起国内外关注，而国家安全顾问理事会的专家正是印度政府试图向外界展示的《草案》的拟定者，因此国家安全顾问理事会的曝光率很高，但几乎很难看到印度国家安全委员会的活动。甚至有印度人一度还认为印度并不存在着国家安全委员会成立的那些机构。

其次是国家安全顾问理事会和安全顾问作用的问题。事实上，即便对于在媒体上曝光率较高的印度国家安全顾问理事会以及印度国家安全顾问，在印度战略界实际上也颇有微词。印度前外交秘书西克利在他的一本关于印度外交政策的专著中说：“自从公布了《核原则草案》之后，再也没有证据表明国家安全顾问委员会专家向政府提供了具有意义的政策支持或者政策建议。”西克利认为国家安全顾问委员会的重要性似乎正在下降，因为它正在成为政府向更多退休官员、资深记者所提供的一个“美差”，而不是真正要利用这些有能力的专家及学者制定外交政策。实际上，每个国家安全顾问都会因自身的职业及政治背景与其他部门存在权力的竞争。例如在米什拉担任国家安全顾问期间，他常常被印度外交部指责越权；而迪克西特担任国家安全顾问时，经常被指责并未及时把有关情况与外交部沟通；而纳拉亚南由于具有深厚的情报背景，在他担任国安顾问时，他曾经掌控了许多本来属于内政部负责的反恐与情报等工作。而这种争夺地盘的后果就是造成部门之间的管理混乱、权责不明，导致工作效率下降。

通过以上正反几方面的分析，可以看出以下四点。

1．国家安全委员会在印度外交决策过程中的地位重要

瓦杰帕伊总理领导下建立的印度国家安全委员会在印度外交决策过程中有着非常重要的地位，成立之初就发挥了重大的作用。该委员会不仅能在事关重大和长远的战略问题上发挥其咨询功能，而且在突发事件上也起到了决策的作用。国家安全委员会成员也经常成为印度特使，在国家外交事务上起着非常重要的作用。

2．国家安全委员会使印度外交决策变得科学、合理

印度国家安全委员会的建立使得印度外交决策机制化，外交决策变得科学、合理。在上面提到的几个重大事件中可以看出，国家安全委员会最后提供的意见和做出的决定，基本都符合印度的实际国情，同时也很大程度上保护和实现了印度的国家利益。

3．国家安全委员会与印度内外形势相互影响

从国家安全委员会这一外交决策机制的建立过程来看，随着印度国内的逐步稳定、经济逐步恢复、国力逐渐增强，才使得外交决策机制的建立很快被提上了议事议程。同时，鉴于当时核试验时面临的外交形势和压力，成立国家安全委员会对此进行有效的评估和处理，已经显得十分必要。从中可以看出，国内政治及外交形势对外交决策机制的建立都有很大的影响。另一方面，国家安全委员会的建立使印度外交决策机制很快走向了正规道路，印度政府的一系列国内外重大事件的决策都是在进行了充分详细的调研和论证基础上进行的，同时也发挥了印度国内各层级和部门的精英人才的智慧，使印度的外交决策比过去更全面和更具远见，有了长远的规划，从而有利于印度政府更好地应对国内外形势的变化。

4．充分发挥其作用还需时日

印度政府如果充分发挥国安会的作用，就必须要解决三个问题：一是引入长期国家安全计划；二是提供为实现这个目标的有效机构制度；三是让军方在决策中发挥更重要的影响力。

虽然说印度国安会发挥了一定作用，但还不甚完善，需要更多的刺激和改革，印度国家安全顾问的作用取决于两个因素：其一，他是否与总理关系密切；其二，这位总理是否强势。米什拉作为国家安全顾问时拥有很大权力，那是因为他与强势总理瓦杰帕伊关系至深；梅农与辛格总理的关系也比较密切，但辛格总理被认为是最没有实权的印度总理。2014年，印度举行了决定国家未来方向的议会选举。大选后上台的莫迪总理非常强势，国家安全顾问多瓦尔与莫迪总理又能够发出同样的一个声音，这位国家安全顾问所发挥的作用可能会很大。