二、“五力并发”脱贫：克难攻坚的怀化经验

在这种“区域的趋势性贫困”背景和各种难题交织的状况下开展扶贫脱贫工作，就是在做让水往高处流、滚石上山的工作。但怀化市委、市政府没被困难吓倒，未在难题面前止步，而是咬住脱贫攻难克艰，越战越勇，“悠悠万事，脱贫惟大”，创新体制机制，创造套路招式，深度激发五种力量（穷人的力量、能人的力量、市场的力量、组织的力量、政策的力量），探索出“‘五力并发’决胜脱贫攻坚、拉动区域发展”的怀化经验。

（一）扶智扶志扶贫济困的内力式脱贫：深度激发穷人的力量

怀化交通便利、物产丰富、生态良好、文化深厚，为什么还成了贫困地区？为什么还有超过90万的建档立卡贫困人口？因为一部分群众觉得日子好过、小日子不错，因而安贫乐道，不思进取，缺乏奋斗、进取之志；一部分有志改变现状者，因为受教育程度不高，缺乏必要的技能和手艺而脱贫致富无门；也有部分有志有能者，因缺乏资金与条件而难以脱贫；还有个别人因病、因学而陷入困境。针对这些原因和情况，怀化市委、市政府把创新机制、创造条件激发贫困群众的内生动力，作为脱贫攻坚的首要工作，取得了实效。

大关爱，扶志励志自立脱贫。致贫首因无志，扶贫先当扶志。为扶志励志，激发贫困群众脱贫致富的志气和信心，怀化市探索出一套“求助有门、帮扶有章、关爱有效”的社会关爱工作体系。比如在怀化市新晃侗族自治县，一些贫困户常到村里找干部要低保，要几十元钱的补助，等着国家政策来救助，“等靠要”成为脱贫最大的“顽疾”，甚至连村“两委”班子也缺乏带领群众脱贫致富的志气和信心。针对这些情况，该县在全面调研基础上，探索实施大关爱制度，确立了“扶贫先扶志、脱贫先励志”的工作目标。一方面，抓村支“两委”，通过基层组织建设与合乡并村改革，着重选配有带领群众脱贫致富的斗志、决心、信心的党员、干部，优化村支“两委”班子的战斗力和带动力；另一方面，出台激发贫困群众立志自立的细化措施，发挥村支“两委”及党员干部的带动作用，在整合国家现有政策基础上再追加3000万元专项资金支持帮助21类困难群体，激励他们积极创业、主动脱贫。“人心齐，泰山移。”大关爱制度在怀化的实施，使贫困群众树立了斗志和信心，增强了脱贫致富的希望和决心，营造出心齐、气顺、风正、劲足的良好状态，成为脱贫攻坚的最强动力。

大培训，扶智益技自力脱贫。“授人以鱼不如授人以渔，给贫困户发钱不如教会他们如何赚钱。”怀化市在大力支持发展学历教育的同时，构建起包括职教院校的就业教育、电大的创业培训、社会经济组织的技能培训的大培训体系，扶智益技，自力脱贫。比如，怀化市芷江侗族自治县，加强乡土人才队伍建设，构建县、乡镇、村三级乡土人才资源信息库和管培工作平台。一方面，完善管理机制、加大培育力度、搭建成长平台，每年投入100万元引导资金，整合人社、农业、林业、畜牧、教育、扶贫等部门资源，依托职教机构、乡镇夜校、电大远程教育，对乡土人才进行多层次、全方位、菜单式培训，构建起以1000名农民技术员为核心、2000名乡土人才为主体、能辐射10万个贫困户的土专家工作体系；另一方面，为土专家搭建传播技能、发挥作用的工作平台，探索建立银行信贷、社会投资、农民自筹等农村创业投资机制，组织各类土专家与贫困群众结成帮扶对子，扶持他们成立各种专业合作社，将技能扩散到所有贫困户，同时按照“培训一人、安置一人、稳定一人、脱贫一户”的思路，采取技术再教育、技能再培训等后续跟踪服务，持续提升贫困群众的自主脱贫致富能力，让他们搭上致富“便车”。

大帮扶，扶贫给力自主脱贫。大贫困，需要大支持；大支持，重在多措并举。怀化市在落实习近平总书记“六个精准”“五个一批”的过程中，强推“十大到村到户行动”，构建脱贫攻坚条件支持体系。比如，抓住国家大力推进“易地搬迁脱贫”政策机遇，一方面实施“贫困户安居工程”，将易地扶贫搬迁与地质灾害搬迁、水库移民搬迁、农村危房改造、小城镇建设、生态保护、美丽乡村建设、旅游景区开发有机结合起来，采取统规统建、统规自建、分散自建、购房安置4种模式，统一户型外观，凸显民族元素，因地制宜选择建房模式，为贫困群众建好房，使贫困群众安好居；另一方面搭建“贫困户乐业平台”，充分整合各类资源，疏浚多种就业创业渠道，支持搬迁群众后续脱贫，保障贫困户“搬得下、稳得住、融得进、能致富”。2016年完成易地扶贫搬迁5988户23474人，2017年完成7万人左右的搬迁与脱贫工作任务，强力牵动了脱贫攻坚。

大托底，扶危济困免于困境。扶危济困，重在立行。对那些因病、因学、因灾、因残等致贫或返贫的群众来说，特殊救助就是“及时雨”和“雪中炭”。为织密兜底救助安全网，使无法自力脱贫的特困群众稳定脱贫，怀化市构建起了一道扶危济困大托底的安全屏障。比如怀化市洪江管理区，到2014年尚有贫困村8个、建档立卡贫困户1618户、贫困人口4091人，贫困发生率20.1%。针对贫困户就业、社保、子女上学、住房等问题，该区在落实扶贫线和低保线“两线融合”的过程中，在国家兜底政策尚未到位的情况下，专门安排资金对低保贫困户实行每人每月260元的低保兜底保障，全年为680户859名低保贫困对象发放兜底保障资金95.13万元，实现“应兜尽兜”，并将贫困人口门诊和县级以上住院报销费用提高10%，将新农合大病保险起付线降低50%，提高农村24种重大疾病的救治保障工作。2016年所有建档立卡贫困户全部脱贫，8个贫困村全部出列，在湖南省率先实现整体脱贫目标。

（二）委托帮扶做强做大的借力式脱贫：大力激发能人的力量

陷入贫困，冰冻三尺非一日之寒；而要打破坚冰、摆脱贫困，须有强大助力。如何借助能人富人从无到有、从小到大、从穷到富的成功经验，带动大众脱贫、万众致富，是脱贫攻坚的重要途径。怀化干部在这方面不断探索创新，形成了不少好经验。

1．委托式扶贫：委托致富能人带动贫困群众脱贫

委托式扶贫，是怀化市创造的鲜活经验。采取贫困对象个人或集体委托、政府购买扶贫社会服务的方式，将政府专用于贫困人口的产业扶持资金和贫困户所有的土地经营权、财产权、资产权等，委托给致富能人和扶贫经济组织来经营。在保证按期脱贫的前提下，科学合理确定贫困群众与致富能人、扶贫经济组织的责权利关系、收益分成比例，结成利益联结体。由致富能人或扶贫经济组织统一开发、统一管理、统一经营、统一核算，做强做大产业，实现可持续、有保障的集体脱贫。比如怀化市会同县，以3个乡镇16个村1427户4962名贫困群众为受益主体，委托湖南省宝田茶业有限公司，组建专业合作社，开发建设标准化有机茶园2000亩，进行统一管理、经营和销售，在保障贫困户脱贫前提下，贫困农户、合作社、茶业公司、贫困村按一定比例进行收益分配。这集中、有效地使用了扶贫资金，扶持培育了特色产业，有效破解了农业生产管理效益低、市场风险大的“老大难”问题，为农业产业现代化提供了借鉴。

2．企业家带动：引进土生土长企业家带动片区脱贫

怀化市溆浦县统溪河镇、横板桥镇的不少村落，地处雪峰山深处，美景与贫瘠并存，农民与致富无缘。借助沪昆高铁开通的东风，溆浦县引进本土企业家陈黎明回乡创业，开发雪峰山优质旅游资源，创新了农民以自家古宅房屋、山林土地等资源入股成为公司股东的办法，创立湖南雪峰山生态文化旅游有限责任公司，探索形成“雪峰山扶贫模式”。一是劳务式脱贫。景区基建吸纳劳动力。通过开发4大生态旅游景区，吸纳景区内1500余人务工，其中贫困人口700多人，人均年收入4万余元，实现了就近脱贫致富。二是就业式扶贫。发展旅游产业扩大就业。雪峰山旅游公司搭建了管理、宣传、导游、客运、餐饮、住宿等多个工作平台，拓展就业岗位400多个，招收员工183人，其中贫困户子弟87人。三是“授人以渔”式扶贫。按专业化要求开展技术培训。一方面，组织贫困乡村的干部和贫困户代表，赴桂林、龙胜、张家界、梵净山等旅游景区参观考察，学习提高旅游管理技能；另一方面，请上级旅游主管部门及大学教授来景区办培训班，组织景区贫困人口学习，提高旅游服务意识和技能。四是效益共享式扶贫。按资产入股分红。如贫困户贺方礼，以古宅折价15万元入股，获得公司提供的20万元无偿创业扶持金，办起一家容纳30余人住宿的“雁栖山庄”，一年接待游客4000多人，收入30万余元。

3．“支部书记＋”：培养打赢脱贫攻坚战的先头部队

“送钱送物，不如建个好支部。”如何让老百姓集体脱贫致富奔小康？怀化市以发挥贫困村党支部书记“领头雁”作用为核心，创新“支部书记＋”模式，致力于培养一支打赢脱贫攻坚战的“先头部队”，探索出“百花齐放”“百舸争流”的脱贫致富新路径。比如怀化市通道侗族自治县，探索出“支部书记＋旅游带动”“支部书记＋产业联动”“支部书记＋文化推动”“支部书记＋美丽行动”“支部书记＋爱心互动”等多条“头雁”领闯脱贫之路，脱贫攻坚带动区域发展成效明显。该县头寨村支部书记欧俊楼，带领村民发展旅游业，组建村民参加皇都艺术团，采取固定工资加提成模式，村民每人月收入3000元左右，创出了旅游开发带动乡村发展、实现脱贫致富的好经验。又如中方县陈家湾村，2013年请回民营企业家吴建明担任党支部书记，优化村支“两委”，带领村民发展优质柑橘、葡萄、花卉苗木等产业，经过2年努力，将人均收入提高到2015年的1.2万元，村级集体经济年收入超过100万元，所有贫困人口全部脱贫，一举成为远近闻名的小康村。

（三）“四跟四走”发展产业的聚力式脱贫：系统激发市场的力量

特定地区贫困人口密集，往往不是因为这里的人们生产能力不足，而是因为他们的生产活动及劳动产品缺乏必要的市场引力，无法形成产业。这是怀化农业产业化不足的根本原因。针对这一难题，怀化在多年探索实践中形成了“四跟四走”发展产业的工作模式，逐步聚集地力、人力、资金，走上了一条具有“洼地效应”和市场引力的现代生态农业发展道路。

1．“四跟四走”，汇聚市场力量

怀化市创新的“四跟四走”，即资金跟着贫困人口走、贫困人口跟着致富能手走、致富能手带着贫困人口跟着产业项目走、产业项目跟着市场走。运用“四跟四走”的办法，怀化市2015年实施扶贫产业项目2485个，覆盖贫困人口78.8万人次，农业产业化见奇效。怀化市“四跟四走”的经验做法，不仅在湖南省全面推广，而且受到中央领导重视，习近平总书记2016年3月8日参加全国人大会议湖南代表团审议时给予充分肯定。

2．“做大蛋糕”，提高产品质量和市场竞争力

怀化市沅陵县，为解决面积广大、山高路远水长、农民居住分散的难题，运用“四跟四走”工作法，催生和发展农业产业。湖南省委办公厅扶贫工作队进驻该县学宗溪村，采用“四跟四走”的办法，大力发展特色种养产业，发展壮大新型农业经营主体，引导贫困户实施稻鸭、稻鱼共作80亩，提质改造5000株沙田柚树，发展农旅一体化生态红心猕猴桃50亩、茶叶300亩，养蜂300箱，发放贫困户“小康猪”“小康羊”“小康鸡”4000余只，形成近120万元年产值的农业产业。同时，搭建农村电商创业服务中心，引进淘宝“怀化馆”等运营团队和近20家微商等社群营销团队，用市场的力量助推农业产业化，形成学宗溪村及周边农副产品的“洼地效应”，半年实现网上交易额800余万元。

3．“互联网＋”，做大市场、提高销售增长率

怀化农产品资源十分丰富，漫山遍野都是宝贝。但由于贫困群众不懂市场、不懂营销，特色农产品往往卖不出去、卖不上价，“养在深闺人未识”，成了一种“贫困的富饶”。针对这一难题，怀化市实施电商扶贫，引进阿里巴巴、淘宝、京东、苏宁易购、邮乐购等国内知名电商企业建立“怀化馆”，培育扶持橙家班、果果绿、三通慧联、怀化购等本土电商企业，借助专业电商平台把散落在乡村的“宝贝”整合起来，形成品牌，“打包”外销，让贫困群众搭上“互联网快车”，把自家的大山茶、魔芋、腊肉、竹笋、茶油等特色生态农产品高价卖到全国各地。2015年，怀化实现电商交易总额45亿元，较上年增长151%，2016年超过100亿元，是湖南电商增长最快的地区，特色“小产品”赢得了全国“大市场”。

4．工业化引领区域发展，带动脱贫攻坚

贫困地区要实现追赶超，离不开工业。建好工业集中区，是怀化市拉动县域经济发展、引领脱贫攻坚的关键之举。比如辰溪县，坚持走工业化引领脱贫攻坚的路子，推动产业向园区集中、人口向城镇集中、土地向农民专业合作组织集中，探索出聚力式脱贫新路。围绕打造百亿产业园，该县2014年实施了产业园区三年倍增计划，建成8.593万平方米标准厂房的工业集中区，引进润沅新材料、泰达讯物联网、贝尔动漫、中三源电子、丽杰车业等29家工业企业，实现技工贸收入155亿元，直接解决14800人就业（其中贫困人口4600人），带动蔬菜生产、种植养殖等相关产业发展和15000余名贫困人口脱贫，增强了县域经济的整体实力和脱贫攻坚动力。

5．建设特色小镇，推动产业扶贫

农业产业化既是农村经济发展、农民脱贫致富的必由之路，也是山地怀化农业发展的最大难题。为了破解这一难题，怀化市把建设特色小镇、发展小镇经济作为重要一招。比如靖州侗族苗族自治县坳上镇，集合自身地理坏境、土壤气候、历史文化、人口分布等要素及优势，在大力发展杨梅种植业基础上，逐步形成了“种植基地＋加工园区＋研发中心＋商贸物流＋文化旅游”五位一体的杨梅产业发展模式，成为著名的“杨梅小镇”，有力推动了脱贫致富，带动贫困户600余户，贫困人口1876人。杨梅产业的发展还带动了包装、运销、仓储、旅游等相关产业快速发展，产值达10亿元，每年为当地梅农增收4亿元以上。该县2016年减少贫困村18个，实现脱贫12363人，贫困发生率降至8.03%，农村居民人均可支配收入达7940元，同比增长11%以上。

（四）利益联结抱团发展的共赢式脱贫：深刻激发组织的力量

农民的贫困、农村及低城市化率地区的贫穷落后，根本原因是农民的分散与农村的分割。深刻激发农村与农民的潜在力量，将农民组织起来形成合力，是贫困地区实现脱贫的根本出路。如何将农民组织起来、将农村的力量激发出来，基本途径是创新科学有效的利益联结机制。怀化在这方面的积极探索，富有启发意义。

1．“八方评审”联结预期收益，集合众意发展产业

麻阳县在多年实践的基础上，逐渐探索出“八方评审”机制。凡遇发展什么产业、怎样发展产业、按什么比例分配收益等重大问题，都要集合贫困户代表、公司等扶贫经济组织、村工作队、村支“两委”、乡党委政府、县扶贫办、县财政局、相关职能部门8个方面，进行多轮协商和讨价还价，以建立科学合理的“公司＋农户”利益联结机制，有效解决产业发展的技术和市场问题，推进了农业产业规模化发展。2015年，该县通过严格的“八方评审”，确定引进富硒冬木耳扶贫产业项目，采取“公司＋合作社＋贫困农户”的模式，引导湖南农博公司在9个贫困村试种300亩，企业实行保底价回收，种植农户实现户均增收1万元以上，2016年将种植面积扩大到2000亩，实现了3000名贫困群众稳定脱贫。

2．“连村联创”激发组织活力，助推跨村连片脱贫

受国家产业扶贫资金重点投入贫困村的影响，非贫困村的贫困户单凭自身发展往往难以脱贫，成了“扶贫盲区”。为破解这一难题，麻阳县谭家寨乡探索出“连村联创连片脱贫”的经验做法，将与该乡相连的4个贫困村和5个非贫困村共9个村联合起来，组建了谭家寨乡宝库岭扶贫产业开发有限责任公司，把4个贫困村的财政专项扶贫资金315万元、楠木桥村大学生村官创业园投资240万元、9个村贫困户扶贫小额信贷1008万元、宝库岭扶贫产业开发有限责任公司商业贷款600万元集合为2163万元的资本金，集约土地2000亩，集合贫困户646户2383人，建起了优质猕猴桃扶贫产业园，有力推进了农业产业化和跨村连片脱贫。

3．大胆创新，在改革中探索共赢机制

怀化市麻阳县推行“市场化产业扶贫”改革试点，大胆探索用市场机制配置扶贫资源，率先在湖南省探索出“县乡村三级＋产业项目合作企业＋产业金融信贷合作企业＋贫困农户”的市场化合作共赢新机制，实施产业扶贫市场配置、市场要素、市场合作“三项改革”，帮助贫困农户解决了发展产业中遇到的融资贷款难、集约经营难、科技种养难“三大难题”，实现了贫困农户致富发家、合作企业盈利发财、贫困乡村科学发展的共赢，取得了产业扶贫模式改革试点的成功经验。

（五）精准施策合力攻坚的引领式脱贫：全面激发政策的力量

脱贫攻坚是集中连片特困地区区域发展的最大机遇。为用足、用好、用对扶贫政策，全面激发政策的力量，顺势而为，乘势而上，怀化市委、市政府积极作为，改革创新，实现了乘势脱贫、借势赶超、铸就优势的目标。

1．建立健全以政府为主导的多元投入机制

对所有财政专项资金进行大清盘、大洗牌、大整合，坚持凡能整合的千方百计消除阻力、科学整合，充分发挥财政资金的杠杆作用，撬动金融资本、社会资本集聚脱贫攻坚。2015年全市整合财政扶贫专项资金19.5亿元，投入贫困地区产业发展和基础设施建设。2016年市县两级再整合投入扶贫资金10亿元，力争带动社会和金融资金50亿元投入脱贫攻坚。

2．建立健全政策资源多渠道整合机制

坚持既积极争取政策支持，又创造性地整合政策，把上级政策与基层实际无缝隙对接起来，解决“上面千条线、下面一根针”及政策“碎片化”难题，发挥政策资源的集聚、辐射效应。2015年实施扶贫项目2485个，覆盖贫困人口787656人次。全市共新修村组道路432千米；解决48047户安全饮水问题；发展特色水果基地358个、猪牛羊养殖基地235个，建成蔬菜基地1550亩，在建的葡萄、猕猴桃、中药材等特色产业基地14万亩。

3．建立健全多元治理的扶贫主体联动机制

注重充分发挥党的政治优势，建立健全“党委领导、政府主导、群众主体、市场运作、社会参与”机制，动员和组织党政机关、企事业单位、社会各界、广大干部群众齐心协力打好脱贫攻坚战，变各唱各调的“独角戏”为党委政府、社会各界与贫困群众协同共奏的“交响乐”。由市、县、乡党员干部组成1237个驻村帮扶工作队进驻1237个贫困村，其中121个市直单位、34名市级领导分别结对联系1个条件最差的贫困村。全市组织1万名党员干部联系1万户贫困户结成帮扶对子。2015年4月开展结对帮扶以来，市、县、乡党员干部共走访贫困户3.4万余户，帮助解决问题18.3万余个，带动了党的扶贫政策落地生根、开花结果。