第一章 信访法治化的理论基础

一、信访

（一）信访的含义

1.“广义信访”与“狭义信访”

“信访”并非古而有之，“信访”一词首次出现于1963年12月国务院秘书厅之《信访档案分类方法》里，“信访”作为专有概念其含义得到确立始于中共中央办公厅秘书室改名为“信访处”。根据《信访条例》规定，信访乃指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。

狭义信访与广义信访之分由我国一些学者提出（见图7）。所谓狭义信访，即与行政相关并与国务院条例规定相一致。但是在实际信访工作中，信访与司法申诉、纪检监察投诉部门等各种党政机关难以分割，由此衍生了广义的信访。除了广义以及狭义之分类方法，针对信访情势的不同还可以分为书信访、邮访、电访、走访、网访之类的方式；按照涉事事项主要内容又可分为涉诉访、举报访、献策访和社会生活访；依据信访人性质与组织程度不同，可分为个人访、群体访与组织访；此外也可根据信访性质划分为初访、重复访、越级访等^[1]。

图7 信访简要分类

然而无论是狭义还是广义，随着网络通信技术的发展，新时期的信访不再是传统的书信式上访，而是依托新媒体平台之“网上信访”。当下信访法治化之现实基础无疑乃“网上信访”路径。本书认为，针对信访游离在行政、司法、监察等各个领域的特点，信访的官方概念界定需增加适当外延，界定出统一的信访概念，切勿再区分信访是广义还是狭义。

2.信访的工作过程

通过信访的含义我们可以看出信访工作具体包括三个过程，可以简要概括为：一是信访人寻求信访的过程，即信访人依法采取各种形式向党政机关提出自身利益诉求的过程；二是党政机关根据信访人的诉求，监督、协同相关职能部门解决信访人信访问题、维护其合法权益的过程；三则为党政机关将社会化施加于民主政治之过程。

（二）信访的特征

有关信访之特征，因其与时而变（“文革”时期的信访与当下反腐背景下的信访明显存在差异），本书不展开详细论述。国内学者朱应平（2007）已有很好的总结，本书在此基础上增加部分特征并再次明确，主要概括如下：

1.直接民主性

直接民主政治制度之主要实现方式即为信访。^[2]信访是信访人运用批评建议、监督等权利直接参与政治，直接向信访部门提出诉求的过程。它不同于代议制政体经由选举产生的代议机构代表选民提出利益诉求的方法，乃代议制之有效补充。

2.法律模糊性

法律模糊性，又可称为非规范性，主要体现在《宪法》中未出现具体的信访字眼。但信访是代议制之有效补充，有充足法律之依据。如《宪法》第二十七条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”第四十一条第一款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”

3.主体多样性

信访作为一项基本权利乃由法律授予全体公民。因此信访人经由信访向人民政府诉诸定见与策议乃公民之特有权利。信访主体具有多样性，这一特点主要因为其所涉及的“职务行为”，既囊括“具体行政行为”也涵盖“抽象行政行为”；不仅囊括“投诉类信访主体”也涵盖“反映、提议以及献策信访主体”。^[3]

4.受案广泛性

由于多样性化的信访主体致使其受案范围亦为广阔。如前，其涉案范围既囊括“具体行政行为”也涵盖“抽象行政行为”；更是涵盖了“事实行为”与“法律行为”；不仅囊括“投诉类信访主体案件”也涵盖“反映、提议以及献策信访主体之案件”。

5.形式多样性

信访主体多样与受案广泛乃信访形式复杂之根源。据条例相关条目规定，“书信、电子邮件、传真、电话、走访”等形式乃信访人提起信访活动之主要路径，而在信访具体运作程序里，其方式之多鳞次栉比而不胜枚举。

6.功能双重性

新时期下的信访应在弱化救济职能之基础上更注重监督功能，即对行政管理相对人的有限救济和行政主体的必要监督；其沟通功能既可是自上而下，也可自下而上。此方向与作用之双重特点可综合归纳为信访具有双重性之职能。

（三）信访利益的归属与本质

信访的归属又可以看作信访之本质，即信访所要完成的历史与社会使命。从表面上看协调化解信访人之权益纠纷、维持保护信访人之正当权益乃为信访之首要目的，但实质上信访是在特定时空范围内，依据特定的目标，通过协调其他职能部门对社会公共利益进行增进与维护，是对社会公共利益的再分配。

社会公共利益从根本上说乃信访之归属，具体过程体现于信访中私益与公益之间彼此转化和此长彼消。一方面，信访人向信访部门提出自身的利益诉求，维护自身合法权益进而对政府决策加以影响，最终实现社会公共利益的再分配；另一方面，政府通过一系列公共政策的废止、确立、调整与完善对社会公共利益进行有效增进与公平分配，协调公民之个人利益，促使私益与公益协调一致。

这种公共利益归属乃信访法治化最根本与最迫切之立足处。

1.信访的公共性

信访之公共性集中体现在以下若干层面：信访之公共责任主体、信访之公共目标群体以及信访之公共手段。

（1）信访责任主体的公共性

信访之责任主体乃我国各级信访组织与各级政府及其职能部门，不同的信访事项有不同的信访责任主体，但所有的信访责任主体都是承担管理社会公共事务的公共组织。在我国，公共组织特指那些管理社会公共事务、提供社会服务以及产品的政府与NGO、NPO等。其组织本身之公共性集中体现出信访之公共性，公共组织之公共利益倾向也集中体现了信访之公共利益归属。

（2）信访目标群体的公共性

信访有特定目标群体。其目标群体分为以下层面，一为信访人，二则为公共问题。“人之公共性滥觞自‘自我’确证和于实现自己中而体现出所为他之属性”^[4]，信访人在实现自身利益的同时，主动或间接维护、保全其他人乃至整个社会之公共利益（如因区域水质污染而上访，信访人维护自身合法权益的同时也维护了区域社会利益），都可以看作信访人的公共性。

社会公共问题，是指影响整个社会，涉及大多社会成员问题之总和，乃各种社会矛盾之集合体。社会公共问题因其复杂多样、牵一发而动全身的特点，其公共性不言自喻。还有显而易见之事，社会公共问题即为信访所指向之核心问题。虽然信访仅是信访人自身的上访行为，是个人问题，但经由信访所汇集的个人问题，是纳入政府政策问题与议程之重要来源，信访也是个人问题向政策问题之转化机制，这些都体现了信访目标群体之公共性。

（3）信访手段的公共性

按照涉事事项主要内容可分为涉诉访、举报访、献策访和社会生活访。与其对应，则信访的具体手段可分为法律手段、行政手段、经济手段与社会手段，几者都是社会公共领域不可或缺的公共管理方式，信访手段之公共性便由此集中体现。

其中，法律手段为主体，依托信访司法导入机制；行政手段重在将信访和复议之关系相厘清；经济手段集中体现在信访的救济职能上，随着信访救济职能的弱化，经济手段也在逐渐弱化；社会手段关键在教育与引导。信访这4种手段相辅相成，相互促成，难以分割。

2.信访是对公共利益的再分配

在政治系统中，公共政策是对社会利益进行的有权威的分配，而信访则是对社会利益进行再分配的重要手段。信访运作的过程，实际上是信访人与政府相互博弈的过程，信访人将自己的利益要求反映给信访部门，信访部门根据社会公共利益，对不同的信访人的利益关系加以调整，实现公共利益的再分配。

与公共政策相同，政府通常会利用信访去保护一部分人的利益，同时抑制一部分人的利益，在重新分配社会资源的基础上构建新的利益关系。

3.信访是对公共利益进行增进与维护

信访的公共性已体现出信访对公共利益之增进与维护。政府通过信访对社会公共利益进行合理再分配，但信访绝不仅是对公共利益的分配，而是在合理分配上的增进与维护，是社会公共利益之上升阶段。一方面，政府通过解决信访人个人问题，对现行不合理的公共政策进行调整，进而解决社会生活中潜在或尚未发现的社会公共问题；另一方面，信访人个体的权益得到维护，基于“道德人”心理，又会对其他人乃至社会公共利益加以维护。

4.信访是私益与公益的转化机制

信访人个人利益的实现会导致其对社会公共利益的增进与维护，这本身就体现出信访是私益与公益的转化机制。这得益于信访的过程：一方面，信访人向信访部门提出自身的利益诉求，维护自身合法权益进而对政府决策加以影响，最终实现对社会公共利益的分配与增进；另一方面，为了实现公共利益之增进以及公正配置，政府通过废止、确立、调整与完善公共政策，借以协调公民之个人利益，对公民个人的权益施加影响，促使私益与公益的协调一致。

私益与公益这种条件性转化无疑给信访人上访以及政府接访造成桎梏。当信访人的利益诉求与政府倡导的公益价值相一致时，并且这种公益本身是合理的，私益与公益可以相互贯通。否则信访很难起到这种转化作用，只能沦为公民不满的发泄工具。