二、信访法治化的可行性分析
信访法治化可行性分析是信访法治化的支柱，主要涉及信访的应然功能与价值。本书在前文详细叙述了信访的实然功能，在此基础上，本书结合信访制度存废争辩的结晶，对信访制度与信访法治化的价值与可行性进行深入分析。
（一）信访制度存废之争
信访之存废的争论源于其自身强化观与信访取消观之对弈。两者争论的焦点集中在三个方面：一是之于该制度统治思维之见解，二是之于其救助功能强弱之争论，三是其乃行政主导之政治传统之沿革抑或宪制国家目的之转变。[22]信访制度的文化归属是我国政治文化中的仁政思想，“仁”字体现的是为官者清廉、公正，这种依赖于清官的“官本位”制度与我国社会主义法治建设相悖。对于信访救济而言，弱化救济职能是信访法治化改革的大趋势，信访救济的随意性的确损害了司法的权威。强化信访论主张强化信访的监督职能，以对政府职能部门予以监督追责，实质上是以行政权制约行政权的权力制约方式。取消信访论认为信访既然是党的群众路线的延伸，继续强化会加剧党政不分、以党代政的恶化，与我国公共管理改革力图划清党政关系的路径相违背。本研究指明，接信接访这一制度建设需要强化，但也不能越位；信访取消是历史发展的必然，如若一天，我国法律体系高度完备、人民素质高度提升、政治经济发展高度发达，那么信访完全可以归于法律体系而不独立存在。但是基于我国仍处在社会主义发展的初级阶段，转型期依旧面临许多障碍与危机，信访作为一种过渡性机制将长期存在。
1.信访废止论
于建嵘教授于“信访的制度性缺失及其政治后果”一文中详细论述了这一制度之缺陷以及其改革措施之设想。此外，笔者也寻到了其在新条例颁布前一年的12月2日于北大的燕南讲坛的演讲稿“中国信访制度之批判”一文，与其“信访的制度性缺失及其政治后果”文章中观点大体相近。笔者又结合其他学者对信访存废的争辩，进行了总结，并对信访废止后的现实进行思索。
（1）信访体制不顺、功能错位、程序缺失
于建嵘教授于《中国信访制度批判》文章中揭示了信访制度体制不通、功能错位、程序缺失等缺憾：“信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造成了中央政治权威的流失。信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础。信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，政治迫害和政治激进主义相伴而生，不断诱发较严重的冲突事件。”[23]
首先，信访体制阻滞，主要归因于我国相关接信接访机构庞大杂乱，归属不同。我国各级党委、人大、政府、两院均备有信访机构，之后大型行政事业、企业等单位也设立接信接访机构，机构设置十分混乱。国家设国家信访局，国务院各部委下设接信接访部门，但是国家信访局及各部委信访局并未存有领导和被领导之关系，只存在名义上的办事之间的指导和被指导。同样，地方各级人民政府所设专门接信接访机构与政府职能机构的信访机构也不存在领导与被领导之关系。横向来看，不同地方政府之接信接访部门设置同运行程序又不尽相同；人大、政协、法院、检察院的信访又互不协调，这会导致信访人不断上访、越级访，以致各类矛盾都汇集于中央，中央无力解决又会造成中央政治权威的流失。当然，这种情况在出台禁止越级上访的政策后会有所好转，但“信访宜疏不宜堵”，以强制手段加以禁止并非良策。
其次，信访之功能定位在救济职能上本身就缺失合理性。司法救济乃社会救济之最终最底之防线，而信访作为广义行政救助之一种严重干扰了司法救济之正义与严明。民众偏好信访，将信访视作最后一颗饱腹之稻谷。导致这种现象之根源也是纷繁杂乱的，于建嵘教授认为，“各地司法腐败导致公民不能得到正常的司法救济是其主要原因”[24]，若经由司法程序能完美解决信访人的信访问题，司法救济能得到民众信服，那么民众何来“信访不信法”？同时，这也与“依靠‘清君’为百姓喊话之社会传统有相当大之联系”[25]，这也说明“报警、求助和施压是农民进京上访的主要目的”[26]。行政救济固然不能取代司法救济，信访法治化改革对如何使信访救济与法律救济吻合而又不消解国家司法机关的权威，成为改革的关键。
最后，信访流程存在严重缺憾。从第一部《信访条例》颁布以来，属地管理、分级负责、便民高效、法治快速等原则就逐渐确立起来。信访分级负责、归口办理的原则表面上理顺了信访的程序，但“责任真空”现象依旧存在，配套的信访究责机制尚未建立，信访推诿、扯皮现象普遍。后来信访责任追究制度逐渐确立，信访达标与考核方法逐渐推广，一时间越级访、闹访、进京访沉溺。这虽然缓解了信访办事难、程序乱的问题，但过于强调追责，政府往往会寻求“信访寻租”，进而“信访设租”，当“收买和欺骗等方法不能发生效果时，就会采取各种手段对信访群众进行打击甚至政治迫害”。收容遣送时期的信访，集中体现了压制型信访的弊端，暴力压制不能解决问题，只会导致问题的积压——收容遣送废除后的大规模“信访洪峰”就是鲜明的实例。
（2）信访数量庞大、成本过高、效率低下
有学者统计，自新中国成立之后，中国共历经约6次信访洪潮。[27]虽然信访近年来增长趋势得到缓解，但信访基数依旧过大。信访数量的庞大还体现在信访涉及的领域逐渐扩大，形式逐渐复杂，信访制度与政策穷于变通。
信访存在模糊性，其救济标准、相关重要程序都十分模糊。信访人对信访的认知不协调，导致信访人认为通过信访可以获得更多救助，这也是信访数量庞大的重要原因。此外，在普通民众的眼中，尤其是相比诉讼，信访的成本比较低，也更加便捷。而事实恰恰相反，信访投入极高，效果速率也很低。就成本而言，其一，体现在信访人自身成本昂贵，需要花费大量时间、精力与钱财，若信访人不满意初访结果多次上访，那么付出的人、财、物等代价就更大，现实中信访人信访是“经村子到县城，由县城到市里，再由城市至省级，这些地方都解决不了，他们之最后一站就到了北京。来到北京，又几乎要走访能找到的每一个中央级机关”[28]。其二，体现在公共成本，即公共利益代价，信访机构需要花费大量的人力资源去核实、登记、办理、催办信访人的信访事项，时间周期长，占用各种办公资源多。由信访引起的政策调整，会导致政治系统的破坏。此外，若举行信访听证、复核，又要组织民众、协同其他部门举行听证会，启用复核程序，人、财、物花费更大。其三，就信访部门而言，迫于信访追责的压力，难免会出现堵访、截访现象，派出其他力量截、堵信访人，这部分花费不容小觑。
就信访效率而言，有相关研究表明，能经由信访解决的困难仅在2‰。[29]仅有千分之二的信访人才能如愿解决问题，解决问题的同时也付出了巨大的成本，那么为何民众却偏好信访？有学者给出了两条解释：一是“诉讼无效”，二是“厌讼”。[30]但是诉讼确实比信访有效，民众也并非自古就对诉讼持以抵触情绪。笔者认为，民众对信访偏好的直接原因是信访自身的模糊性，出于理性人利己的心理，人们偏好那些可能会得到更多收益的救济途径，而不是救济方式与程度已十分明确的诉讼。
（3）信访目标不清、手段刚化、人治突出
信访目标不清、手段刚化，目标与手段存在巨大的矛盾。这集中体现在“信访终结悖论”，本书在论述信访终结悖论时谈到了信访机构恶性“息访”，导致越维稳越难以维稳的困境，这种困境自然与人治的信访难以分开。
信访终结论的领军人物纷纷指责信访的人治严重干扰了法治，人治下的信访，其目标、手段与标准自然不会有统一的限定——与法治理念相左。我们对信访的定位究竟是什么，是单纯的民意上达，抑或是上通下达，还是救济解决机制，还是其他？杂糅了众多目标的信访，在运行时缺乏一体化的协调机制，信访人上访的问题，经由政府汇集后需要时间去纳入议事日程，或者直接搁置，效率在哪？若领导直接批条，迫使相关部门作出回应，公正在哪？信访法治化后，必然会与司法救济竞合，竞合解决办法还有涉法涉诉信访的司法导入机制仅仅依靠目前颁布的指导性文件还远远不足，那么我们为什么要花大力气建立新机制而不取消信访，统一规划在已逐渐完善的司法机制里呢？
信访制度确立后便面临不断的发展困境，伴随着每次信访高潮，越来越多的学者提倡进行一场“信访革命”，提出了诸多信访改革路径。有关信访废止，不再论述。在笔者看来，信访废止并不是信访功能的废止，无论何种救济，能够救得人民、稳得国家、利得社会便是法治化的救济途径。信访废止，无非是将信访功能转化给其他机构与制度，即机构的重组。但是单纯取消接信接访机构，必然会有很多阻力：原信访机构工作人员如何安排、已制定的政策如何废止、既得利益者的干扰等。想来已经发展了几十年的信访制度，其废止所带来的政治、经济成本，远不会比信访本身的成本低。
信访制度自身内在之种种抵牾都并不是对抗性之矛盾，都可以通过变革加以解决。信访制度正处在上升期，其存在的种种弊端是信访改革重要的动力。
2.信访废止后的简要现实思索
我们不妨勾画出信访制度废止后的现实状况，这种假设来源于我们对信访制度的了解以及其他救济机制的运行状况。笔者认为将出现两种情形：第一，信访制度挖坑式单独剔除，没有相关制度补充信访职能；第二，替代式的信访废止，选取现有或新创制度弥补信访职能。
（1）挖坑式信访废止
顾名思义，挖坑式信访废止，就是简单地剔除信访，留下制度漏洞——挖坑不去“填”。这种情况在当前公共政策发展上升期出现的概率不大，但也不排除激进者如此而为。
首先，诉讼与复议不能化解之难题难以得到化解。我国法律诉讼和复议都存在接案空间与时间之限制，单以司法机关行政复议之范围为例，它要求我国公民、法人或其他组织对部分非抽象行政行为能够向司法行政机关申请行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》、《司法行政机关行政复议应诉工作规定》，大体有“司法行政机关无及时或违规错误办理颁发资格证书、执业证、许可证手续”、“对司法行政机关作出警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停止执业、吊销执业证等行政处罚决定不服的”、“认为符合法定条件，申请司法行政机关办理审批、审核、公告、登记的有关事项，司法行政机关不予上报申办材料、拒绝办理或者法定期限内没有依法办理的”、“认为符合法定条件，申请司法行政机关注册执业证，司法行政机关未出示书面通知说明理由，注册执业证期满六个月内不予注册的”、“认为符合条件，申请司法行政机关参加资格考试，司法行政机关没有依法办理的”、“其违法收费或不履行义务”、“对其作出之撤销、变更或者维护公证机构关于公证书的决定不服的”、“对其作出的留场就业决定或根据授权作出的延长劳动教养的期限决定不服的”、“对司法行政机关作出的关于行政赔偿、刑事赔偿决定不服的”、“认为其作出的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”10种。而对“执行刑罚的行为”、“执行劳动教养决定的行为”、“司法助理员于民间纠葛作出调解或者其他解决的”、“资格考试成绩评判行为”以及其他法律、法规言明的不能提起行政复议的行为不得提请复议。问题来了，这些行为怎么办？有的能通过诉讼渠道解决，但诉讼与复议都无法解决的问题又该如何处理？我们短时间内无法尽善尽美地建设我国的法律体系，因此，信访取消后，民众的矛盾与积怨会加剧，影响社会稳定。
其次，诉讼与复议无力解决的问题难以得到满意解答。民众反映的问题与纠纷可以通过复议解决，不满意，继而通过诉讼，诉讼结束却仍不满意（在合乎社会公益的情况下不满意），却又不能再次复议与诉讼，这类问题如何解决？在笔者看来，复议与诉讼解决问题不彻底或者不公平，使得民众不满意，远不如不解决。由于地区差异，司法救济难免有差异，人们就会产生对比，处于劣势的人永远都想超过处于优势的人，处于优势的人如同“马太效应”所揭示的那样，“人之道……损不足以奉有余”。依据公共危机管理理论，人们自身感觉不公与无力是社会危机产生的重要根源，若没有信访制度加以完善与调节，社会危机的周期将缩短，持续时间将延长。
（2）替代式信访废止
对替代式信访废止，笔者只持有一种态度：劳民伤财。已有的信访制度已经很好地起到了民意汇集与纠纷解决的功能，采用另一种制度去更换它则是画蛇添足。有学者认为将其纳入司法轨道，统一法律体系，那么信访就是国家法律体系完善的过渡性制度，废止信访也多此一举。况且，信访制度自正式建立以来不足60年，依旧处在发展的上升期，国家经济与政治改革才逐渐深化，这时却将处于摇篮的信访制度扼杀，是不合理的。
信访是群众路线的延伸，很难有其他可代替的制度。党和政府密切联系群众，人民群众积极向党靠近、向政府进言献策，信访制度都提供了有效的途径与保障。制度替代会造成民众对制度的陌生感，政策替代也需要较长的时间，民众接受制度变迁的时间成本，比信访制度自身发展的成本要大。
总之，信访废止至少于当前乃无法继续为之。2005年新条例之颁发恰好证明了接信接访工作存在之必要性，这之后对其存留废止之争辩逐渐消失，转而争论信访内在功能的存废问题，如强化监督职能、弱化救济职能。这实际上也是信访存废之争的延伸，人们对信访制度有了更理性的判断，信访法治化改革的共识逐渐形成。
（二）信访制度的价值与可行性
前文笔者叙述了信访之地位与作用，集中体现在其是我党工作路线之密切党群关系之重要环节，是保障人民主权的重要政治手段，是公民参政议政的基本政治社会化方式，是党和政府倾听民意的重要途径，是维护政府公信与司法权威的潜在行为。国内有学者区分了信访的政治功能与法定功能，并依据信访的政治功能、法定功能与实然功能总结出信访的“双边代理”与“四项激励”的应然功能（张宗林、邓广淼等，2014）。
本书对信访制度的价值与可行性分析是在结合了信访产生与发展的历史上探讨了信访的应然功能。信访具有前瞻性，不能被动地接受环境的变化，因而信访的应然功能既要合乎现实国情的需要，匹配信访的政治功能与法定功能，又要“登高望远”，站在历史发展的角度与未来相结合。
1.信访制度的价值
（1）信访制度体现中国人的文化归属
信访制度体现了中国人的文化归属，可以看作中国传统政治文化的延续。这种诞生在封建专制主义国家的传统政治之文化从根本上区别于西方，这也从另一个角度揭示了引入国外相关制度的困难。
衙斋卧闻萧萧竹，
疑是民间疾苦声。
些小吾曹州县吏，
一枝一叶总关情。
郑克柔这首《潍县署中画竹，呈年伯包大中丞诗》很好地体现了我国古代之“清官政治”。在古代，文人们讲究“学而优则仕”，要想实现自身的抱负就要走仕途，但也不乏一些隐士。隐士虽归隐，但也大都是仕途不顺、怀才不遇之流。文人求得一官半职，为的是御国稳四海，造福一方。封建专制主义中央集权下，清官的作用显得十分重要，实际上古代的腐败比现在要严重得多，老百姓对能够为其申冤平反的官员往往感恩戴德。
问题就是，于全面建成社会主义法治社会之今日，这种明官政治是否还有必要存在。王跃文于《大清相国》中树立出一位明官之标杆——陈廷敬。用王跃文自身的话说陈廷敬是这样一个人：清官多酷，陈廷敬是清官，却宅心仁厚；好官多庸，陈廷敬是好官，却精明强干；能官多专，陈廷敬是能官，却从善如流；德官多懦，陈廷敬是德官，却不乏铁腕。当有人问王跃文：“陈廷敬某方面可以看作中国历史上的官员典范，这样的典范有何现代意义呢？”其回答是：“我用故事传述这位古人之逸事，经常面临某种责问：难道我们这个时代还要提倡陈腐的清官意识吗？我觉得这个问题提得有些莫名其妙。时代发展到今天，人们都知道制度建设非常重要，这是常识。但是，这同效法前贤并不矛盾。离开时代性不说，道德层面做人的基本准则是亘古不变的永恒价值。”[31]诚然，道德层面做人的准则亘古不变，何况是关乎国家存亡的政府官员。
清官政治文明就是接信接访体制机制之文化归属。老百姓遇到困难，诉诸官员，官员体恤其穷苦为其申冤昭雪，这就是最纯正的人治。人治本身并无错，人治更能发现细微的问题，经由官员发现政策的漏洞与不足，一方面安抚百姓，另一方面寻求解决的办法，这种高效而又符合民意的做法不失为一种完美地嫁接在民主与法治之间的桥梁。民众显然发现并充分利用了这座桥梁，“人们能够抓住这根‘保命稻草’之逻辑极其简明：哪个有权任命当官者，哪个就有权力戒惩官员”[32]。
我党在领导人民斗争时延续了这种文化。文化对人的影响是深远持久的，“清官政治”传统政治文化是优秀的传统文化，在全面深化改革与推进依法治国的今天，我们不能忽视了人在其中的作用，要继承发扬“清官政治”，融入时代精神。要努力培养“道德人”，发挥“理性人”在维护社会公益中的作用。
（2）信访制度体现中国人的制度逻辑
信访制度体现出中国人之内在制度之逻辑。在我国古代，虽然有律例，也有严苛的刑罚，但是地方官员独大、政法权力不分的现实没有好转。虽然我国古代不存在像西方国家出现的“行政国家”现象，但行政权优于司法权是不争的事实。
古时地方官员几乎统握行政、司法、检察权，我国古时存在某一谚语叫作“毁家之县令，灭门之府尹”，便由此可见。据《明史·职官志》记载：“知府掌一府之政，宣风化，平狱讼，均赋役，以教养百姓”，“知县掌一县之政。凡赋役，岁会实征，十年造黄册，以丁产为差。赋有金谷、布帛及诸货物之赋，役有力役、雇役、借请不时之役，皆视天时休咎，地利丰耗，人力贫富，调剂而均节之。岁歉则请于府若省蠲免之。凡养老……表善良、恤穷乏、稽保甲、严缉捕、听狱讼。皆躬亲厥职而勤慎焉”。知府与知县管理的事务十分繁杂，除了宏观调控，还要征税、劳役差派、讼狱治安和一些公益事业。[33]百姓申冤，知县在大堂之上公开审理，最后宣判，这更像是行使行政权力而不是司法权力，案子如何判、判多少均由知县裁定。若百姓有大冤情多会“邀驾”，有些官员觉得有冤情便会立即开堂审理或直接“批条”，就像现在的“越诉”、“越访”。
于当下之国家体制里，司法权威也越来越让步于行政权力，且遵照行政权力之要求而驱使法律运行，[34]因而产生了大量的信访。我们正在试图改变这一现状，让行政与司法相互制衡而不厚此薄彼。但是这一建设需要面临纷繁复杂的矛盾与不可预知的阻碍，因此这一境况很难短时间变更，只能继续依靠信访制度将其法治化而慢慢过渡。
（3）信访制度体现中国人的政治理想
从封建王朝建立直至民国，我国中央与地方政府都体现出全能主义，但家族、宗族统治依旧与政府统治相互补充与抗衡。国法与家规，公罚与私刑，普通百姓就是不断地在这两者中抉择、反抗。新中国成立后，处于计划经济时代的我们提倡建立全能型政府，政府统揽社会生活的方方面面，宗族统治逐渐瓦解，人民得以解放。
中国政府之政治理想即要义乃一心一意为人民服务，广大群众也赞同这一要义，有困难纷纷找当局援助。改革开放后，为逐渐确立市场在资源配置中的决定作用，“全能政府”向“有限政府”转变，以往民众存在问题向政府寻求帮助没有了依据，而出于对司法的陌生与不信任，求助无门。保留信访制度，就是顺应广大民众信任政府之信仰，保障政府全心全意谋人民之服务之理想。
坚持全心全意为人民服务之宗旨也乃中共之崇高价值追求。能否实现民众之权益、得到全部民众之拥护，乃权衡我们党的路线、方针及政策正确与否之终极指标。中国共产党始终坚持民众团体乃历史之创新引领者、乃社会物质之实现者，只有紧紧依靠群众、密切联系他们，才能使我党执政永葆活力之源泉。
“什么是人民大众呢？最广大的人民，占全人口百分之九十以上的人民，是工人、农民、兵士和城市小资产阶级。所以我们的文艺，第一是为工人的，这是领导革命的阶级。第二是为农民的，他们是革命中最广大最坚决的同盟军。第三是为武装起来了的工人农民即八路军、新四军和其他人民武装队伍的，这是革命战争的主力。第四是为城市小资产阶级劳动群众和知识分子的，他们也是革命的同盟者，他们是能够长期地和我们合作的。这四种人，就是中华民族的最大部分，就是最广大的人民大众。”[35]
我党无论在何时何地都坚持着“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线，新中国成立之后亦是如此。中国共产党乃中国特色社会主义事业引领之中心，我党要汇聚民心、体察民情、巩固中心地位，就务必拓宽广大民众与中共之沟通渠道，加深党群关系之密切程度。信访制度便是我党在新中国成立后，“人民为重”理念的制度升华，是党的政治理想的集中体现。
2.信访制度的可行性
信访制度体现了中国人的文化归属、制度逻辑与政治理想，历史的演变造就了信访制度如此的应然功能，也彰显了信访制度的可行性。
（1）政治文化的继承与发展是信访制度继续发展的动因
首先，政治文化之继承与弘扬是信访制度继续进化之动因。文化对人的影响深远持久而潜移默化，中国传统政治文化深深烙印在我国政治系统上，影响着一代又一代的政府官员为民立命。如今，在国家大力反腐倡廉的背景下，官员自身的政治素养与文化水平日益提高，清官政治文化归属已经有了制度的保障。虽然民众的清官依赖已大大减少，但为官廉洁、刚正不阿是公务人员的基本素质。另外，民众经由信访制度的检举揭发，也大大促进了反腐的进程。信访与反腐相辅相成，互相促进。
（2）制度逻辑为信访的存在提供了可能
其次，制度逻辑给信访之持续供予了可能。我国将长期存在行政权与司法权的不对称现象，信访则在不对称中平衡了两者的长短优劣，是为了解决这一问题而产生的，而并不是像有些学者认为的仅仅是行政权优于司法权的现状迫使信访产生。当然这种制度逻辑还要与我国市场经济发展的不完备，国家计划时期尚有大量残留，计划经济时期对政府依赖地延续也为信访的存在提供了客观条件。
（3）政治理想目标是信访制度存在的精神支柱
最后，政治理想目标乃接信接访制度存在之精神支柱。党和政府坚持为人民服务之要义，贯彻这一工作路线，坚定不移地将民众团体放于治国安邦之首位。新时期，我们又融入了使中华民族伟大复兴之“中国梦”这一宏伟理想。中国梦，就是中国人民的梦，中国梦的实现需要亿万国人的不懈奋斗，信访就是群众梦想实现的晴雨表，也是勾画美好前景、构建美好蓝图的“画笔”与“调色盘”。
“天下兴亡，匹夫有责”，广大民众乃完成民族复兴之奠基人。信访制度则供予民众参加政治实践、实现自身治国理想之政策支持。苟利国家生死以，岂因祸福避趋之，在信访法治化改革的进程中，党和政府要清楚认识到信访制度自身的缺陷与价值，不能逃避。在现实中，信访改革显得太过保守，配套制度建设投入不够。我们在引导民众正常信访的同时，也要引导信访部门正常接访，要在“人治”中彰显法的理念，在法治中突出人的灵活。
（三）信访法治化的可行性分析
1.信访法治化的必要性
在探讨法制与法治关系时，本书简要阐述了信访法治化的价值：信访法治化是贯彻依法治国基本方略的要求，信访法治化是推动党的群众路线法治化的基本途径，信访法治化是统一、完善我国法律体系的首要课题，信访法治化是树立党政权威、提高自信与公信的基本手段。
就信访制度存废争论的结果而言，信访改革走法治化道路已达成共识。为了解决当前信访制度的困境，重新审视信访法治化的必要性，对于抓住信访法治化改革的要点、审视信访法治化改革布局具有战略意义。而信访制度自身需要不断完善与发展，以逐渐适应社会的发展与变革，提升自己的科学性与合理性，这也是信访法治化的内在动因。
（1）信访法治化是信访存废之争的必然结果
前文叙述了信访废亡存留之辩，于此无细述。其存废争论之结果于2005年《信访条例》公布后以制度强化论之胜利而告终，接信接访制度得到了进一步发展。这看似是社会各界争论产生的结果，实则不然，保留信访制度并对其进行法治化改革，是信访自身发展的内在规律，也是我国社会主义法治建设必然面临的课题。
信访强化论虽然获得了争论的胜利，但强化信访的观点还是有待商榷。如果面对数量越来越多的信访，党和政府为了解决信访问题而扩权，或者扩大信访组织规模，那么就会有更多的人来信访，众口难调，产生的矛盾就将会更多，信访高潮会蜂拥而至。这也体现了信访存在“终结悖论”，越去刻意终结信访，反而因采取的手段不当而适得其反。
信访取消论虽然失败，但它却引起了人们对信访自身功能与价值的重新审视。从本质上来看，我们当前的信访法治化改革更强调了一些“取消信访”的做法，就像加强信访监督职能、弱化信访救济职能。强化监督实质上就是对信访的弱化，信访部门向纪检监督部门靠近，实质就是部门与制度的同化。而剥离出信访的救济职能，归于司法救济之流，最直接的结果就是弱化了其在市场经济中民众心中的地位。但是为了巩固党的执政地位，保障人民群众获得“底线救济”的权利，弱化救济职能又显得不那么可行。一旦信访救济功能取消，司法救济、行政救济、社会救济又不能填补这个空缺，后果将不堪设想。
综合这两种观点，我们便有了“信访整合论”，就是信访法治化的基本态度——整合信访。信访整合，需要调理“人治”与“法治”的关系，需要权衡救济与监督的强弱，需要兼顾公平与效率，最终实现法治的信访。“人治”同“法治”该如何调和，则为“人之治理”基础上的“法之治理”，发挥人于信访中之灵活创造性，辅之法律规范；还是“法治”蓝图上的“人治”，将信访禁锢在法律体系之下，引发人在其中的能动性。这需要我们进一步探索。
（2）信访法治化是信访功能法治化的必然要求
信访法治化改革的首要任务就是重新界定信访职能，理顺信访职能，才能为信访法治化改革指明出路。因此其功能法治化后，接信接访体制机制才能实现法之治理。信访制度设置的初衷是方便民众联系政府，而信访发展的几十年中却不断衍生了监督、救济等功能，从信访发展的历史中不难看出其原因就是政治文化传统的延续。
信访功能法治化明晰了信访的功能，可减少信访越位、错位与缺位。信访制度由建成时的沟通功能发展为如今的监督、救济、导向等多元化功能，已存在很大程度的透支。通过对信访功能的法律界定，可以明晰信访的应然功能，使信访解决其应该解决的问题，避免了信访的越位、错位和缺位。
当明确信访功能之后，就指明了信访法治化改革的道路与力度。社会需要信访发挥什么样的功能，信访法治化改革就要着力突破，增强信访的社会适应性。在国家反腐力度加强的背景下，信访成为人们检举揭发的重要渠道，信访的监督功能得到人们的重视。因此信访法治化改革就要进一步拓宽民意汇集渠道与加强监督惩戒力度。
无论信访法治化具体走什么道路，首先且必须要解决的就是信访功能法治化，合理明确地界定信访功能，依据信访功能进行信访改革的道路选择。这种选择并不是刚性，非一样时期需要融入非同样之时代品质。
（3）信访法治化是解决信访困境的唯一出路
矛盾是发展的必要条件，发展自身本就是矛盾的集合，信访制度自建成以来便充斥了各种矛盾。首先是民众与社会的矛盾，也就是私益与公益的矛盾，这是信访问题产生的主要矛盾。这类矛盾并非都是对抗性的，当民众与政府达成共识，信访就会以另一种姿态出现——公民理政。信访如此转化需要特定的契机，法治化就是这之间的桥梁。
上访人与信访部门之多难窘境，是接信接访制度上升之阻碍。总的来说表现为以下几点：上访无法可依、过程监督不力、信访不信法等。我们尚无一部《信访法》，现行《信访条例》无论于法律位阶还是在功能系统上都存有诸多问题。没有一部《信访法》，信访人的诉求难以满足，《信访条例》只能让位于其他法律，信访部门与工作人员也将不会严格按照规章办事，相关领导随意“批条”也就不会那么让人意外了。
毋庸置疑之事乃信访法治化确实将造成新型信访窘境。笔者认为信访法治化在取得某一阶段性成果后，就又会引起关于信访存废的大讨论。原因有三：一是信访制度成熟了，理应与司法体系统一，将其纳入司法体系具有很强的可行性；二是随着法律体系的完善和司法救济的发展，越来越多的难题可以经由法律渠道解决，可以不依赖信访；三是信访制度向纪检监察与民意汇集方向发展，会被其同化，信访分离出去的职能由其他制度替代。届时就会浮现上信上访“逆法治化”之窘境。
所谓信访“逆法治化”，并不是指信访法治化的倒退，也不是国家法治建设停滞不前，而是信访功能的理性回归。原先信访被逐渐剥离的功能，又会逐渐回归信访。这是社会发展程度较高时制度的流动性造成的，信访人从信访渠道获得救助，没必要再经由法律渠道加以解决，两种渠道并不存在本质的差异。但是这一制度又存在其必要存于之其他作用，体制“惯性”也使得接信接访工作机制难以废止。这样，信访多元功能的回归，又会出现“信访不信法”（那时信访本身就是法，但不属于同一体系），信访一头独大，新一轮的信访法治化改革就会出现。
（4）信访法治化是统一信访法律体系、制定统一信访法的现实需要
国内学界普遍达成的共识是信访立法是信访法治化的必然路径。信访法治化首先要具备的就是一部统一的《信访法》，《信访法》是信访法治化的先导与纲领，是信访制度的核心。前文介绍我国出台了众多信访规章，部分文件还存在相互冲突的现象，因此统一信访法律体系尤为重要。其次还要注重相关配合制度之健全，要与接信接访制度相协调。
张宗林等学者在其专著中提到了制定统一信访法的必要性，主要概括为六个方面：信访存废之争需要统一的信访立法予以调和、既有信访法律规范体系存在的问题需要统一的信访法予以解决、信访的制度功能有赖于统一的信访立法予以实现、现有的信访矛盾需要统一的信访立法予以解决、现有信访制度困境需要统一的信访立法予以化解、信访机制的良性运转需要统一的信访立法予以完善。[36]
本研究指出，信访立法仅仅是实现其法治化迈出之微微一小步。当下信访理论调研位于前进伊始，能够对信访立法予以指导大多乃具体工作部门之经验。信访研究机构、大中院校加快信访制度与立法的理论研究，发挥其在沟通、救济、监督、维稳方面的功能，更深层次去健全信访体制、指导接信接访工作，又会反过来受益于其立法。从理论与实践两方面入手，制定统一信访法，对深化我国政治体制改革、树立司法权威大有裨益。
（5）信访法治化是司法行政体制改革的有机组成部分
党的十八届四中全会决定把包括司法行政体制改革在内的司法体制改革作出更进一步重要布置，并阐明我国司法体制改革更深层标准之任务。
当前，我国法律领域之相关行政改革已然进行。全国司法行政机关正在认真备考坚持我党十八届四中全会之精神，坚持中国特色社会主义法治道路，把深层刻画司法行政体制革新各项工作组织好、各项革新举措谋划好、各项革新工作落实好，为政体推动依法治国、建成法治中国予以应有之努力。[37]
全面深化司法行政体制革新要求变革律师制度，健全其执业权利保护制度，健全其违法违纪监督惩戒机制，强化律师职业道德建构；还要求完善法律援助机制，推动构建法律援助法，强化相关配合规章制度建构。[38]信访法治化改革中，要建立健全信访律师参与制度，引入律师参与接信接访工作，引领上访人经由法律渠径化解矛盾纠纷，以实现诉访分流。对于那些交通闭塞，生活水平低下，法律普及程度较低的地区要主动进行法律援助、科普法律常识，引导民众合理、合法表达诉求；同时也将民众难以上诉的问题与之解决，避免积怨，化危机于无形。
综上所述，信访法治化是我国法治化进程的分支，作为稳定社会秩序、联系党和群众、维护公平正义的重要制度，使之法治规范化，不仅是转型时期社会发展之需要，更是深入践行党的十八届四中全会之要义，更为整体推动依法治国，发挥制度优势之迫切要求。信访改革之出路便是融入接信接访之法治要义，此乃由信访制度发展之规律所决定。信访法治化有其自身特有的价值，信访将民间“草根意识”汇集到国家制度层面，因此不仅有着高层制度基础的支撑，也有着广泛的群众基础。
2.信访法治化可行性分析
前文在理论上论证了信访法治化的价值与必要性，认为信访法治化是信访制度发展与改革的必由之路。但是信访法治化是否具有现实的可操作性，在此部分将进行进一步探讨。
（1）我国社会主义法治建设的成就为信访法治化奠定了基石
中共十八届四中全会之要求明确强调，我们党高度重视法治建设。长期以来，特别是党的十一届三中全会以来，我们党深刻总结我国社会主义法治建设的成功经验和深刻教训，提出为了保障人民民主，必须强化法治，必须使民主制度化、法律化，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，积极建设社会主义法治，取得历史性成就。目前，中国特色社会主义法律体系已经形成，法治政府建构稳步推进，司法体制不断完善，全社会法治观念明显增强。
回顾历史：中共十五大首次将依法治国树立成党带领人们治国理政之基本方略；1999年第九届全国人民代表大会第二次会议把“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法；党的十六大明确指明发扬中国特色社会主义民主政治必须坚持我党领导、人民当家做主和依法治国三者之有机统一，为推进依法治国、建设社会主义法治进一步厘清了正确发展道路与奋进指向；中共十七大、十八大则高举法治之伟大旗帜，从“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”四个法治建设之各个环节整体推进依法治国基本策略之贯彻实行；中共十八届三中全会则更深层次指明推行法治中国构建之要求。[39]
经过几十年的法治建设，我们取得了斐然的成就，为信访法治化打下了坚实的基础。
第一，政府职能得到了进一步的转变及完善，已经大体完成从管理强制型政府到便民型政府之过渡。我国不断推进行政审批制度改革，加快了政府职能转变与管理方式的创新，信访制度体现了政府为人民服务的宗旨，简化行政审批程序，加强行政监管，对于接信接访事宜之开展起到了有益保障。
第二，国家行政部门设置日趋合理，大部制革新趋避政府职能之交错、政出多部与数门管理，大力地提升行政之效能、降低行政之投入。信访部门处在国家职能部门的边缘，与职能部门相似却又有本质的不同。我国信访部门备置缺乏统一调度，部门设立不合规范，其部门归口不一、难以协调。我国政府部门改革则为接信接访部门之合理配置提供了参照。
第三，政务更加公开，行政权力得到了有力监管与羁束。我国各级政府要自觉接受同级人大及其常委会之监督、政协之民主监督、人民法院之监管，同时其内部各部门横向羁束监管得到加强。信访法治化旨在突出信访的监督职能，以行政权制约行政权是提高政府内部监督质量高效而便捷的手段，同时也强化了对信访自身的监督。着力打造“阳光政府”，为信访制度运行的公开透明给予了很好的借鉴，“阳光信访”成为信访法治化的有效路径。
第四，司法体制改革健全了司法职权配置，其公平、正义性与公信力提高。我国积极探索构建案例指导制度，统一裁判标尺，降低“同案不同判”之恶况。[40]司法体制改革取得的成就，是实现“诉访分离”、信访司法导入的关键推动力。统一诉讼裁判尺度，则指明了信访也需要统一救济尺度，避免了“闹而优则仕”的尴尬局面。
第五，社会主义法治观念增强，民主法治意识深入人心。据统计：“五五”普法期间，全国共培训公职人员4200余万人，公职人员参加法律知识考试2700余万人；组织企业经营管理人员法律知识培训3.35万多期，培训人员290多万人，举办讲座、报告会5.13万多场，参加人员620多万人；培训农村“两委”干部1200多万人，培训农民工1.56亿人，极大提高了农民法律意识。[41]如此大力度的普法，使社会各界人士牢记法的理念，严格依法办事。对于信访而言，信访人法治意识提高，大大避免了“闹访”等非正常访现象的出现，民众法治意识提高，则从根本上解决了“信访不信法”的难题。
第六，公务员体系合理配置，当下公职人员综合素养全面提升。信访不是信访人与国家体制或者信访部门及办事人员的对抗，公务员素质的提高可缓解信访人的矛盾心理与减少信访人的过激言行。信访人员体系与素质的提升，可以提高信访的办事效率，协调民众与政府关系，有助于提高政府公信力。
（2）我国信访部门的工作实践经验为信访法治化提供了实践支持
历经近60年的发展，我国信访部门已经取得了较为丰硕的实践经验。
具体而言，在学理研究上，已经总结出大量有关信访的功能、法治化具体路径的成果。例如，信访律师参与制度，有学者认为充分结合律师与信访制度的优势，畅通律师介入信访的渠道，是信访法治化成功的关键。我国信访总量大，而律师在时间与空间上都能弥补信访制度的空缺，加之律师自身的中立性和专业性，会大幅提升信访的解决效率，对促进“诉访分离”、发挥司法在信访中的作用具有重要意义。
在实践研究上，信访制度自1957年建成以来，颁布了一系列信访法规与文件，这些文件是我国信访部门工作实践的宝贵经验。新中国成立7年后，我国首次信访工作会议拉幕，大会颁布《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法》和《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示（草案）》，信访运行实践逐渐凝聚调研硕果。1961年2月8日，中央机关信访工作大会圆满落幕，传达了“人民来信很重要、对于来信要区别处理、信写到哪一级只能哪一级拆看”等指示，习仲勋要求“要建立和健全制度；信访工作要经常抓，要有汇报制度”。接信接访工作实践向深层次迈进。1964年国务秘书厅对外发布《人民来信来访工作的基本经验》，乃为新中国成立后我国接信接访工作实践经验之有效汇总。8年后的11月7日，中办、国办、总政治部、公安部召集有关部门负责人会议，对信访工作中经常遇到的重大的、突出的七个政策性问题：定性问题，非正常死亡问题，开除、退职问题，遣返、疏散问题，工资、劳保、优抚、救济问题，户口迁移问题和“可以教育好子女”的家庭出身问题提出了解决办法，并作出了相应的规定。我国信访工作能够依据时代特点，融入现实发展的需要而不断调整。1982年2月21日至27日，《当前信访工作的形势和今后的任务》以及《党政机关信访工作暂行条例（草案）》经由第三次全国信访工作大会通过，两份文件总结新时期接信接访工作之形势，指明接信接访工作需要解决之问题，且将接信接访部门设置成为党政部门某一常建性部门。4年后的3月份，《关于加强信访工作的通知》经由中办以及国办联同颁发并指明当下接信接访工作承担之核心要务便乃为我党之核心工作作贡献。1995年，在总结几十年的信访工作实践经验与理论研究的基础上，凝聚而成我国第一部《信访条例》，后于2005年再次修订。2年后的3月2日，《人民检察院信访工作规定》颁布，此后其他党政机关相继出台接信接访工作要求，这些规范性文件大大将我国接信接访工作体制机制充沛丰富。同年10月，我党十七大召开，强调“要妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制”。时隔1年后的6月30日，中纪委印发《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，同年7月4日，监察部、人社部、国信联同制定出《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》，我国接信接访工作权责体系成型。2009年1月21日至22日，全国信访局长工作大会在北京举行，大会着重指明了要加强接信接访之民生任务，要畅通渠道、依法办事；并提出了要从源头上减少信访问题，要通过做好调研工作提出政策建议，我国信访工作实践迈入新阶段。2010年3月，《关于进一步加强新时期信访工作的意见》经由中共中央国务院颁布，并指出严肃纠改限制与妨碍民众正常上信上访活动之不正确行为，保障来信来访渠径之通畅。2011年2月始，国家信访局改变了批评通报之办法，实行“点对点、一对一”地对相关地域通报“入京、非常规上访”之境况与难题，取消这种信访排序分类之做法，相关部门指明“将矛盾消解于当地”之新型接信接访工作思路。2011年4月，新时期加强涉诉信访工作的“五项制度”正式下发，信访工作通报、化解、终结机制逐渐确立。2012年年初，为有效破解涉诉信访突出问题，当时最高人民法院院长王胜俊明确指出，解决好涉诉信访难题“必须强化群众观念，必须坚持源头治理，必须建立长效机制，必须工作重心下移”。
2013年，《关于完善信访事项复查复核工作的意见》、《国家信访局关于加强和统筹信访事项督查督办工作的规定》、《国家信访局协调“三跨三分离”信访事项工作规范》先后施行，指明了接信接访工作复核、督查与引导机制。随后一年的5月1日，《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》颁布施行，2014年9月接信接访工作之“导入、纠错、退出”三文件印发，为化解系法系诉来信来访工作“入口”不通、规程“空转”、“出口”不通之类突出难题提出了办法。此外，《国家信访局机关贯彻落实〈党政机关厉行节约反对浪费条例〉实施办法》、《关于进一步加强因公出国（境）管理工作的意见》、《国家信访局机关办公用品领用管理规定》、《国家信访局机关办公用房使用管理规定》、《国家信访局机关节约办法》、《国家信访局会议管理办法》、《国家信访局机关工作人员公务出差管理办法》等文件先后出台，接信接访机关内部处理管理办法相继出台，规制了接信接访相关部门之办事秩序。2015年1月1日，《信访事项办理群众满意度评价工作办法》、《国家信访局信访理论研究项目管理办法（试行）》、《国家信访局关于进一步加强政务督查抓好工作落实的办法》等文件相继出台，标志着信访工作评价、研究、监督、终结等一系列工作机制的完善。
（3）信访法治化的共识与信访立法的呼吁为信访法治化提供了社会基础
信访法治化顺应历史发展潮流，顺应民意，有着广泛的社会基础。
信访法治化已变为全国各界人士着眼之核心。2015年以来，各大网络媒体对于信访的报道鳞次栉比，其中有信访工作取得的实绩，也有“堵信”、“截访”、“闹抓”等负面案例，正面报道足够鼓舞人心，而负面的案例则更加引起人们对信访的关注，普遍对信访法治化寄予厚望。
首先，人大代表与政协委员在两会上的提案，对信访进行法治化改革的要求居多。2010年全国人民代表大会之代表魏旋君提出：“要想根治当前信访中存在的各种问题，还要‘依法治访’。”其还建议完善人大代表联系上访群众、参与办理接信接访事宜之法律法规，“代表法规定，代表应当与原选区选民、原选举单位和人民群众保持密切联系，在现实生活中，也有信访人遇事找代表的例子，也有一些代表主动为本选区的公民信访提供力所能及的服务。”还建议完善代表法，“直接选举产生的县乡人大代表，有接受本选区选民针对当地政府工作情况信访的义务，并赋予其在人大许可框架内进行调查、听证、对政府提出监督要求的权力。”期待能建立“人大代表—人大常委会—人民代表大会”之接信接访问题反向传输机制，拓展接信接访制度始于“对上负责”转到“对下负责”。[42]
其次，国内诸多专家学者对信访法治化之呼声成为其实现自身规制革新之重要推动力。2009年，北京市信访矛盾分析研究中心正式成立，以张宗林为代表的一大批专家学者开始致力于信访法治化的理论与实践研究，强力呼吁对信访进行法治化改革，在其著作中详细论述了信访法治化的总体设想、基本原则以及模型设计，[43]为信访法治化点明了方向。新疆师范大学法学院之李军曾谈道：“‘信访不信法’之观念在很多群众之意识当中极有市场。闹一闹就必定有结果，不闹就没结果，闹得越大得到的利益就越多，这是一种恶性循环。”其认为：“如果信访成为一种常态化，而不把它纳入法治化轨道，就是在法治的体系之外赘生了另外一个体系，导致法治化建设不能形成合力。”建议将“群众合理的诉求纳入合法渠道，纳入法治社会建构的整体系统之中”。[44]
最后，信访法治化也存在相当广泛之群众根柢。信访作为民众联系党和政府的重要渠道，寄托了人民群众对党和政府的希望，人民群众对于信访法治化的呼声日益高涨。这主要源于信访人对信访公正性的追求与渴望，作为权利救济，救济标准与效力的统一，是其公平正义的真正体现。
时至今日我们依旧存在清官情节，这种人治心理与法治理念并不相悖，也是支撑信访制度存在下去的支柱。费孝通于其《乡土中国·生育制度》著述中分析了人治和法治的关系，其认为“法治的意思并不是说法律本身能统治，能维持社会秩序，而是说社会上人和人的关系是根据法律来维持的。法律还是要靠权力来支持，靠人来执行。法治其实是指‘人依法而治’，并非没有人的因素在其中。所谓人治和法治之别，不在人和法这两个字上，而是在维持秩序时所用的力量和所根据的规范的性质”[45]。
除了以上三点是信访法治化的可行性因素之外，我国《宪法》也为信访法治化提供了依据，虽然当前《宪法》里尚未出现信访之具体字眼，然其赋予广大公民批评倡议、监督检举之权力，依法确保人民群众之公民权，此乃接信接访工作法治化之关键依据。此外，海外相关制度之发展也为我国信访法治化提供有益之参考。诸如瑞典等国之议会监察专员制度、德国的公民申诉制度、法国的人民权益保护官制度以及日本的行政相谈和苦情制度等[46]，这些制度与我国信访制度类似，都起到了诉讼之外的代议制民主政体的有益补充，它们在解决民众与政府之间的矛盾纠纷上、在便利政府与民众关系上都取得了很好的成效，信访法治化具体路径选择完全可以借鉴其取得的成果。
综上所述，当前中国已经出现充足的信访法治化之契机，具备较为成熟合理之信访革新条件。综观全国，我国信访法治化已陆续开展，但是仍然面临着十分严峻的问题，信访法治化道路还不是很通畅，体制的制约、思想的禁锢都阻碍了信访法治化的深化。党的十八届四中全会指明，全面推动依法治国方略之目的乃为构建中国特色社会主义法治体系，构建社会主义法治国家。[47]
全面深化改革必须全面推进依法治国，推进信访制度改革就必须全面“依法治访”。因此，我们要重新审视信访工作的现状与困境，加快自身理论与实践探索，积极吸取外来经验，主动扫清信访法治化道路上的障碍、创造信访法治化条件。
[1] 直诉政策，即古代老百姓可以对皇帝陈说冤情与不满的古老诉讼政策。
[2] 参考“中国古代的信访制度”，载于《人民法院报》，http：//ido.3mt.com.cn/pc/200602/20060213361566.shtm，访问时间2006年2月13日。
[3] 参考“中国古代的信访制度”，载于《人民法院报》，http：//ido.3mt.com.cn/pc/200602/20060213361566.shtm，访问时间2006年2月13日。
[4] 参考“中国古代的直诉——上访”，载于新浪历史，http：//history.sina.com.cn/his/zl/2014-06-16/154993261.shtml，访问时间2014年6月16日。
[5] 参考“中国古代信访资料汇编”，载于网易博客国学园地，http：//qlylt1965.blog.163.com/blog/static/21665982201063193939843/，访问时间2010年7月31日。
[6] 参考“中国古代的信访制度”，载于《人民法院报》，http：//ido.3mt.com.cn/pc/200602/20060213361566.shtm，访问时间2006年2月13日。
[7] 参考“中国古代信访资料汇编”，载于网易博客国学园地，http：//qlylt1965.blog.163.com/blog/static/21665982201063193939843/，访问时间2010年7月31日。
[8] 参考“中国古代的信访制度”，载于《人民法院报》，http：//ido.3mt.com.cn/pc/200602/20060213361566.shtm，访问时间2006年2月13日。
[9] 参考“中国古代的直诉——上访”，载于新浪历史，http：//history.sina.com.cn/his/zl/2014-06-16/154993261.shtml，访问时间2014年6月16日。
[10] 参考“中国古代的信访制度”，载于《人民法院报》，http：//ido.3mt.com.cn/pc/200602/20060213361566.shtm，访问时间2006年2月13日。
[11] 参考“中国古代的信访制度”，载于《人民法院报》，http：//ido.3mt.com.cn/pc/200602/20060213361566.shtm，访问时间2006年2月13日。
[12] 即太平天国。
[13] 参考康祖诒：“应诏统筹全局折”，载于《戊戌变法》第二册，上海人民出版社1957年版，第201页。
[14] 参考康祖诒：“应诏统筹全局折”，载于《戊戌变法》第二册，上海人民出版社1957年版，第237页。
[15] 参考第一历史档案馆：《光绪宣统两朝上谕档》，广西师范大学出版社1996年版。
[16] 参考国家档案局明清档案馆：《戊戌变法档案史料》，中华书局1958年版。
[17] 参考金国华、连淑芳主编：《信访心理学》，上海大学出版社2014年版，第10页。
[18] 参考金国华、连淑芳主编：《信访心理学》，上海大学出版社2014年版，第10页。
[19] 参考吴超：“新中国六十年信访制度的历史考察”，载于《中共党史研究》2009年第11期。
[20] 参考《首届全国信访工作理论研讨会论文集》，中国检察出版社1992年版。
[21] 此6种情况分别为：①对属于各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的来访事项，以及已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，各级人民政府信访工作机构及其他行政机关不予受理；②对跨越本级和上一级机关提出的来访事项，上级机关不予受理；③来访事项已经受理或者正在办理，来访人在规定期限内向受理或办理机关的上级机关再提出同一来访事项的，该上级机关不予受理；④来访人对来访事项处理（复查）意见不服，未提出复查（复核）请求而到上级机关再次走访的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不予受理；⑤来访人对来访事项处理（复查）意见不服，无正当理由超过规定期限未请求复查（复核）的，不再受理；⑥已经省（自治区、直辖市）人民政府复查复核机构审核认定办结或已经复查复核终结备案，并录入全国信访信息系统的来访事项，来访人仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，不再受理。
[22] 参考张文壕：“信访制度存废之争的辨析与认识”，载于《党政干部论坛》2013年第5期。
[23] 参考于建嵘：“中国信访制度批判”，载于《中国改革》2005年第2期。
[24] 根据于教授之调研，在受其问卷调研的632位入京上访之农民里，存401位在信访之前把上访的问题提起法院诉讼，占总额之63.4%，其中法院不予立案的有172位，占42.9%；觉得法院非法办案而判决其败诉的有220位，约占54.9%；觉得法院判决胜诉了而没有执行的占9位，占2.2%。
[25] 《信访的制度性缺失及其政治后果》文章里显示：在接受调查的上访人中，90.5%是为了“把问题反映到中央来，让中央知道情况”；88.5%是为了“给地方政府施加压力，以求问题的解决”；69.2%是为了“引起中央机关的重视，问题可以直接解决”，81.2%“也知道中央不会直接解决，但可以得到批文”。
[26] 参考于建嵘：“中国信访制度批判”，载于《中国改革》2005年第2期。
[27] 参考李炳炎：“信访制度存废浅探”，载于《长江论坛》2010年第6期。
[28] 参考周永坤：“信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择”，载于《暨南学报（哲学社会科学版）》2006年第1期。
[29] 参考“国内首份信访报告获高层重视”，载于《南方周末》2004年第1082期。
[30] 参考张泰苏：“中国人在行政纠纷中为何偏好信访？”，载于《社会学研究》2009年第3期。
[31] 参考王跃文：“这个时代还要崇尚清官吗”，摘编自《东方早报》2013年12月25日、《华夏时报》2014年1月3日、《文学报》2014年1月2日。
[32] 参考郭松民：“我国信访改革应该推行制度演进”，载于《环球》2004年第24期。
[33] 参考“市、县委书记和明清知府、县权力之比较”，载于《凤凰博报》，http：//blog.ifeng.com/article/1250803.html，访问时间2008年1月10日。
[34] 参考张文壕：“信访制度存废之争的辨析与认识”，载于《党政干部论坛》2013年第5期。
[35] 节选自《毛泽东：在延安文艺座谈会上的讲话（一九四二年五月）》。1942年5月2日至23日，在延安整风期间，毛泽东亲自主持召开了有文艺工作者、中央各部门负责人共100多人参加的延安文艺座谈会，中央政治局委员朱德、陈云、任弼时、王稼祥、博古等出席了会议。这次会议，对后来党的文艺政策的制定和文艺工作的健康发展产生了非常深远的影响。载http：//news.xinhuanet.com/ziliao/2004-06/24/content_1545090.htm，访问时间2016年11月1日。
[36] 参考张宗林、郑广淼等：《信访与法治》，人民出版社2014年版，第159-165页。
[37] 参考“司法部介绍推进司法行政体制改革相关情况”，载于中华人民共和国中央人民政府网站，http：//www.gov.cn/xinwen/zb_xwb44/xwb4_wz.htm，访问时间2014年11月5日。
[38] 参考“司法部介绍推进司法行政体制改革相关情况”，载于中华人民共和国中央人民政府网站，http：//www.gov.cn/xinwen/zb_xwb44/xwb4_wz.htm，访问时间2014年11月5日。
[39] 参考乔晓阳：“社会主义法治建设取得的历史性成就（学习贯彻党的十八届四中全会精神）”，载于人民网，http：//politics.people.com.cn/n/2014/1119/c1001-26049998.html，访问时间2014年11月19日。
[40] 参考乔晓阳：“社会主义法治建设取得的历史性成就（学习贯彻党的十八届四中全会精神）”，载于人民网，http：//politics.people.com.cn/n/2014/1119/c1001-26049998.html，访问时间2014年11月19日。
[41] 参考乔晓阳：“社会主义法治建设取得的历史性成就（学习贯彻党的十八届四中全会精神）”，载于人民网，http：//politics.people.com.cn/n/2014/1119/c1001-26049998.html，访问时间2014年11月19日。
[42] 参考“全国人大代表魏旋君：建议完善信访法律制度”，载于国家信访局网站，http：//www.gjxfj.gov.cn/gzyw/2010-03/09/c_13203786.htm，访问时间2010年3月9日。
[43] 详见张宗林、郑广淼等：《信访与法治》，人民出版社2014年版。
[44] 参考“新疆专家建言推进阳光信访 将信访纳入法治化轨道”，载于天山网，http：//news.ts.cn/content/2014-12/01/content_10770746.htm，访问时间2014年12月1日。
[45] 参考钱丽鑫：“信访法治化研究”，载于《中国政法大学》2011年3月。
[46] 有关国外类似信访制度的研究详见王凯等：《信访制度与国外相关制度分析研究》，中国民主法制出版社2013年版。
[47] 参考“全面深化改革必须全面推进依法治国”，载于求是网，http：//www.qstheory.cn/dukan/qs/2014-11/16/c_1113229037.htm，访问时间2014年11月16日。