第二章 信访法治化的历史考察与可行性分析
一、信访法治化的历史考察
如前所述，笔者认为现阶段研究信访法治化的历史不再有借鉴意义，国内诸多学者与媒体也都较为详尽地整理汇编出“信访编年大事记”，唯一不足的就是缺乏价值评论。
笔者在梳理我国信访制度历史时，发现信访制度演变中有许多值得我们借鉴和思考的做法，因此在此部分对信访历史发展作以宏观考察。限于篇幅与笔者能力，仅对中国古代、近代与当代的信访制度发展及其功能演变进行简要梳理与评述，旨在通过历史回溯分析寻求信访困境的根源，找出解决出路。
（一）中国古代信访制度及其功能演变与评述
如今意义上的信访制度于我国古朝历代是没有的，其所谓上访更像一种“直诉政策”[1]。类似具有信访功能的制度可以追溯到尧舜时期，直至封建王朝末，民主意识的觉醒，信访制度才有了质上的飞跃。
1.中国古代信访制度与功能演变
（1）尧、舜、禹时期的“进善旌、诽谤木、敢谏鼓”
据《大戴纪·保傅》和《淮南子·主术篇》与《氾论训》所载，尧王在位曾备“进善旌”，采纳民众之谏言，随之又备“诽谤木”，“使天下得攻其过”。舜王时期则设“敢谏鼓”，使得天下人都能进言，“设旌陈鼓以广直言之路”。至禹王即位，同时又“悬钟鼓磬铎，置鞀，以待四方之士”。可见，“旌”、“木”、“鼓”3者乃信访之原型，此时“访”之职能重于“多为荐言献册，与律法不相分”。[2]
（2）西周时期的“肺石听辞”
据《周礼·夏官·大仆》记载：“建路鼓……而掌政，闻鼓声，则速逆御仆与御庶子。”据《周礼·秋官·大司寇》记载：“以肺石远穷民，凡远近恂独老幼之欲有复于上，而其长弗达者，立于肺石，三日，土听其辞，以告于上，而罪其长。”由此可见，800年之周王朝设有“鼓”同“石”之直荐途径，进一步广开言路，同时亦产生了专职“接访”之官员“士”。[3]
（3）秦汉的“公车司马”与“庶行上书”
秦汉在宫城外门设有与其相关的司马，这些人的主要功能便为“接访”与安排“上访”或渴求觐见九五之尊借以诉苦表衷情之官员与百姓提供服务，其实就乃“接访”之工作。据《汉书》记载：“今……上书……犯罪者，朕甚怜之。”由此阐明汉朝民众“上访”频繁，因此设有“周鼓进言变情”以及“庶行上书”制度，奠基后朝之“邀车驾”与“告御状”新型上访接访程式之滥觞。[4]
（4）魏晋的“登闻鼓”与“华表木”
据《魏书·刑罚志》记载：“世祖阙左悬登闻鼓，以达冤人。” 《古今注》中记载：“程雅问曰：尧设诽谤之木，何也？答曰：今之华表木也。” 此“登闻鼓”之说法自晋朝被完全采纳为当政者之官方词汇后，逐渐演变为后朝百姓上访之重要方式——“击鼓鸣冤”直至近代。[5]
（5）南北朝的“谏鼓谤木”和“邀车驾”
南北朝备“谏鼓与谤木”以谏从天下官员百姓之进言。据《梁书》卷二记载：“山阿欲横议，投谤木函。”北朝北魏太武帝时，宫阙左面悬登闻鼓，人有冤则击鼓，由主管官吏公车上奏其表。北朝时“邀车驾”之信访方式崭露头角，类似于“拦君告状”与“告御状”。据《北史》记载：“后欲邀车驾论修义罪状，左仆射萧宝夤谕之，乃止。”至此，“邀车驾”的信访形式逐渐确立，这是“越级上访”最早的历史渊源。而此时的信访，也逐渐以百姓日常琐事为主要上诉对象。[6]
（6）隋唐的“谒者台”和“匦使院”
隋朝设置了“谒者台”。据《隋书》记载，这一“台”之功能乃：“受诏劳问，出使慰抚，持节察授，及受冤枉而申奏之。驾出，对御史引驾。”直至唐朝，该种信访制度获以进一步发展，仍旧备“石”与“鼓”，据相关典籍录载：“唐代于东西朝堂分置肺石及登闻鼓，有冤不能自申者，立肺石之上，或挝登闻鼓。立石者左监门卫奏闻，挝鼓者右监门卫奏闻。”武则天时期创设“匦使院”，“武后第一次畅通了百姓官吏之言上下通行于政府之渠径，此时信访之事高潮迭出且层出不断，信访作为一项政策也被逐渐得以周全”。[7]
（7）宋代的“鼓、检院”与“理检司”
宋朝延续了唐朝之信访部门构建，其信访部门也即“登闻鼓院”完成设立。宋朝百姓上访之规定更加严密、程序也越来越有条理，具体指明：“民众面君上访首先经鼓院接见办理，若其无法接办，始能够送呈检院，若还不行则可‘判状付之，许邀车驾，如不给判状，听诣御史台自陈’。自备置理检司始，其可接办鼓、检两司无法或不能接办之民众信访。”这或许与宋朝“武将统一”、“文官治国”之传统有关，一方面广开言路，另一方面又害怕民众群起暴动，难以维稳。此类认知中存在不协调，难以让信访制度得到更深层次之进步。[8]
（8）元明两代的“登闻鼓”与“邀车驾”
元明两代继续完善“鼓”与“驾”之民访体制机制。明朝先后设立了“察言司”与“通政使司”，是当时重要的专职信访机构。已接近封建帝制末期，信访制度也显得力不从心，国内高压政策与严刑导致民怨难以真正得到表达、百姓的利益难以得到实现。[9]
（9）清代的“叩阍”与“上控”
封建帝制末期，信访制度也获得了充足而难得之发展。据《清史稿·刑法志》记载：“其投厅击鼓，或遇乘舆出郊，迎击驾申诉者，名曰‘叩阍’。”“叩阍”可划为2个层面，一乃“击鼓状”，二则为“告御状”。“上控”之举乃清朝之独有，具体分为“地方上诉”及“京诉”。地方上控就是“对州县衙门审判不服，而向上一级机关申诉的制度”。[10]
此外，清朝规定直诉内容必须与公家大政之事密切相关，诸如绝冤奇惨与无耻贪恶之流；又规定若实有不满不公，可进京面圣而告之；而此时之信访机构备“登闻鼓厅”、“督察”以及“五城察”两院等，可语之较为完善。
2.中国古代信访制度简要评价
纵观几千年的古代信访发展史，我们可以看出信访制度与封建帝制亦步亦趋，若把信访制度比作“民主”、“民本”意识的觉醒，那么其在封建帝制下的发展便成为一种政治补充，是可以解释通的——信访产生的根源无非是封建帝制“家天下”的“人治”与“集权”而对百姓权益的剥夺，出现了对“青天老爷”之类明官之政治诉求。
从尧舜时期到清朝，伴随着封建专制主义中央集权的强化，中国古代信访制度与纳谏制度、诉讼制度和监察制度在很大程度上具有同质性，互有交叉，但相互之间又有不同。[11]行政与司法的交叉，使得民众仰仗“青天大老爷”或者是高级别官员解决矛盾与纠纷，不得不说这种政治传统一直延续至今。
笔者确信唐代乃中国古时信访体制臻至之顶峰，其对“民诉”、“直谏”进行诸多限制，诸如“禁止越诉并对越诉原告定罪”、“上访之不实反查归责”、“民事纠纷不得直诉”等规定，对我国当下信访之体制臻善影响深远。
由上述的信访历史发展我们也可以看出，古代信访直诉制度有如下特点，值得我们去思索：一是禁止越诉；二则为民众间纠怨不允直谏而诉；三是申诉不实反查归责；四是实有不满则可进京面圣而告之；五乃信访直诉机构趋于基层；六是上诉方式与程序区域条例规制。封建王朝的信访制度与当前我国的信访制度有本质的区别，但无论怎样，我国古代的信访也是在“法制化”的道路上日臻完善的，其广开言路的做法对维护王朝稳定具有十分重要的意义。
（二）中国近代信访制度及其功能演变与评述
1840年始中国逐渐步入半殖民地半封建社会，百姓面临3座大山之多面压榨，伴随亡国必死、图存必救意识之觉醒，信访制度成为民众尤其是新兴资产阶级知识分子争取民族独立与解放、追求自由与平等的重要手段。民本思想是此时信访的理论源头。
这一时期，由于新兴民族资本主义的兴起，信访制度的民主性与法治性得到了彰显，但这终归是统治者压迫人民之工具，直至国民党在大陆统治的结束，信访制度依旧没有走向法治化正轨。
1.中国近代信访制度与功能演变
（1）太平天国时期的信访
史载于1850年，洪秀全发难，建上帝天囯[12]。约3载之后，上帝天国定南京为首都，设置了信访之兼职机构与官员。如天国备正副左右使，记载朝内各王接待农民之活动，同时又备尚掌2书、书史之类职务，这类职务工作内容部分便是处置农民之来信来访。
这一空前绝后之运动乃清朝近300年发展中最大规模之农民战争，其核心政治纲领《天朝田亩制度》同《资政新篇》破天荒般融入了资本主义理念，虽然这些政治纲领只是纸上谈兵，但基于农民底层的反抗而建立的王朝所设立的信访机构与官员，信访制度在极度体现农民需求之现实下也是第一次与西方的民主法治接轨。
（2）康梁变法时期的信访
自《南京条约》签订以来，清政府内忧外患，西方文化的冲击使得部分国人走出国门“睁眼看世界”，诞生了改良派与革命派等改革阵营。是为戊戌变法前3载，清王朝被迫同日本签署《马关条约》，造成了社会各界人士普遍上书请愿。1898年，资产阶级改革运动——百日维新开始。在政治上开放言路，允许刊报指出陈述各种利弊休戚，提倡不必着眼于何种忌讳均可据实而言古今内外之闻。又下诏，“凡院、部司员欲条陈意见，可以上书，通过本衙门的‘堂官’（首长）代传”，“普通百姓可以到都察院呈递”。[13][14][15][16]
这一时期的信访以救亡图存为主题。戊戌政变虽然被以慈禧为代表的守旧派扼杀，但变法推动了清政府自身的变革，使得民主思想得到了进一步传播，为辛亥革命埋下了伏笔。近代信访的思想渊源——民本思想，得到了巩固与发展。
（3）辛亥革命时期的信访
宋钝初起草之民国鄂州临时约法之草案规定：“议会得受理人民之呈请，送于政务委员。”此份草案乃我国历史长河中首次确切赋予民众于陈请之权。孙文上任中华民国临时大总统后颁布《临时大总统宣言书》以及《中华民国临时约法》，规定民众享有选举、参政之类自由。
辛亥革命时期，信访制度第一次有了真正意义上的法律保障，立法、司法、行政、考试、弹劾五权相互制约的原则让信访的运行更加规范。公民享有选举参政的权利，进一步体现出信访的直接民主性。
（4）北洋军阀时期的信访
然而革命之硕果被袁世凯所盗取，北洋军阀继承新起之民主国政之多数政策，于信访问题较有所突破。《纠弹条例》、《知事试验条例》之类法律文件对违宪之举、贿赂之行、滥用职权之督察等独裁下监察信访提供新凭借。北洋时期曾设立平政院，百姓的权利受损，各级官署没有解决的，或者对于解决结果不服的，都可以陈诉于平政院。
袁世凯短暂当政期间其信访只是欺骗民众之独裁工具，“其设立申诉机构只是为了欺骗舆论，人民不仅‘私权’得不到保证，更没有选举、参政的‘公权’”[17]。
（5）国民党统治时期的信访
1925年7月1日，国民政府适时建成，2年之后大革命失败。1928年南京国民政府建成。国民党执政时期，信访制度名存实亡，高压政策不断。其设有政务员戒惩之委员会，人民享有申诉与控告之权利，但是碍于国内动荡与压迫统治，宪法规定的“依法诉讼权”与“依法请愿权”名存实亡，民众很难拥有信访自主之权。
2.中国近代信访制度简要评价
从清末的自救运动开始，普通民众的命运与国家命运日益交织在一起，民众通过信访上书政府陈请言意救亡图存。信访的功能——监督诉讼，在这一时期也逐渐得到了明确。我们也可以看出，在政府的高压统治下，法律规定的民主权利难以实现，信访只能流于形式。相比于今天，信访保障了公民的民主权利，若仍采取“高压政策”，信访将难以发挥其应然功能。
近代信访制度经历了由古代直诉到来信来访的转变，但仍未完成实质的蜕变。民本思想是这一时期信访工作之理论支柱，群众路线则是信访发展之内在逻辑，而坚实的群众基础、民众与政府的相互信任则成为信访制度进一步发展的指明灯。
（三）中国当代信访制度及其功能演变与评述
当代接信接访之体制萌芽在我党与民主革命期间之重要法宝——依靠并为了群众这一工作路子。我党之先驱于民主革命期间逐步发展形成该群众路线理论，是近代接信接访之内在逻辑基础。这条路线从新中国成立以来一直延续至今，成为当代接信接访体制机制之本真意蕴。新中国成立后，党和政府高度重视信访制度的建设与发展，先后成立了中央及地方信访机构，颁布了各类信访规范性文件，逐渐开始信访理论研究，不断完善信访制度，最终使信访制度成为我国民主政治制度不可或缺的一部分。
关于这一阶段的时间划分，学界大都采用四段论的方式，即正式建立、曲折发展、恢复重建、变革创新。本书认同这种划分方法，同时加以理论阐述，碍于篇幅，不作详细论述。
1.制度创建（1921-1977）——群众路线思想
我党于坚持进行民主革命之中，坚持“党的领导、武装斗争、统一战线”，同时动员、组织、团结广大人民群众，领导各界人士取得革命的宝贵成果，其中“群众路线”是“三大法宝”得以充分发挥作用最根本的保证。自建党以来，党十分重视贯通民众与党之间如来信来访之沟通渠径。我党成立之元年，安源煤矿矿工曾写信予毛主席，随后大规模运动开始，党之群众路线萌芽。约10年之后，苏区制定出《工农检察部的组织条例》并规定：“工农检察部之下，须设立控告局，须接受工农对于政府机关或国家企业之错误控告事件。在工农集中的地方，指定可靠的工农分子，代收工农之控告书各级工农政府的负责人大都亲自对待群众的来信来访。”延安时期通过《陕甘宁边区政府施政纲领》中规定：“要确切确保民众之凭借检举和控发任一政府职员的权利。”
1949年3月，中央机关迁至北平，群众来信随之激增，由毛泽东同志亲自处理来信转为委派专人处理。约新中国成立前2个月，我国历史上首个专业信访部门即中共中央书记处政治秘书室成立。1949年新中国成立始，我国成立诸如中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室3个部门接办民众之信访慰问工作。时隔1年，中共中央办公厅秘书室建成，其核心工作便为接办群众之信访。是年3月，我国首个专门信访部门即“群众信件组”由相关部门即政务秘书厅建成。1951年年中，《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》下发，此乃我国首部规制接信接访活动与具体要求之规范性法律章程，此章程乃为接信接访体制机制之滥觞。
1957年年中，我国首个信访工作会议应时而起，《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法》同《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示（草案）》两个法案经由此次大会制定出，首次将接信接访视为群众之民主权利，接信接访正式进入法制轨径，这也意味着信访体制正式创立。6年之后的9月20日，《关于加强人民来信来访工作的通知》经由党中央与国务院连署下传，为更深层次阐明信访之职能奠定根基，并点明处置接信接访乃各级国家机关务必时常履行之政治使命，这一制度得到了进一步完善。又过1年，《人民来信来访工作的基本经验》由国务院秘书厅发布下达，接信接访之事项迈入学理探究阶段。
1966年至1976年之间，接信接访工作不存，几乎瘫痪。否极泰来，这一时期积攒的问题为接下来信访制度的革新提供了可能，也充分说明信访法治化的必要性。
当代接信接访体制机制乃随同我国国体之确立与政体之诞生而与之建立起来，[18]并作为一种直接人民主权之国家制度层面而存在。新中国成立以来第一次“信访洪峰”出现在1957年，与之而来的便是信访的转型。本书总结出这一时期接信接访与其功能之特点。首先是“党之信访”，相关接信接访部门设于党委与党组；其次是内容多样化，这一时期信访内容多涉及关爱领导人、政治运动、生产生活、法律政策等方面，十分复杂多样；最后就是信访规范普遍化，自1951年始，党政机关、企事业单位开始设置信访机构，人员配备也逐渐专业化。
新中国成立后，历经几千年封建压迫剥削的人们对于民主的渴望与追求是现行信访制度创立的根本原因。从党的群众路线到国家政治制度，我们一方面迫切地发展民主，积极开展民主政治实践；另一方面，公民主权之政治实践又反过来促进了民众直接与制度层的互动——信访。从信访思想理论的奠基，再到体制结构的完善，进而通过法制规范确立信访制度，这种三段论式的发展程式是信访发展的必然过程，也是社会主义市场经济发展的迫切需要。由于这一时期我国社会主义法律体系尚未建立，信访承担起维护社会公平正义的作用是这一时期信访制度发展的大背景，而这一背景也是民众“信访不信法”的重要根源。从领导“过问”到“亲自处理”，信访的重视程度增加，为信访纳入政绩考核埋下伏笔，也成为日后群众“越级上访”的肇始。信访反映信息由最初联系领导、反映“鸡毛蒜皮”小事转变为反映敏感、重要信息，内容的正式化、功利化，为日后信访倾向揭发检举、权利救济设伏。
2.制度恢复（1978-1994）——改革开放理论
伴随着“文化大革命”结束，第二次“信访洪潮”随之而来。改革开放后3年间涌现出新中国成立以来几十年前所未有的信件数量激增、信访人人数倍加之窘境。[19]
改革开放元年9月18日到10月5日，全国信访第二次工作会议圆满落幕，其中部分重要文件奠定后来大规模平反运动确立之基础与参考。时隔一年的8月30日，中央机关“处理上访问题领导小组”建成，抽调1000名干部分3拨前赴各省、自治区、直辖市，协助处理上访工作，随后各机关与省市区也纷纷成立信访小组。经济体制过渡时期的信访问题呈现出多、杂、难等特点，信访组织结构的调整与优化逐渐提上议事日程。又过一年的8月22日，我国政府颁发《关于维护信访工作秩序的几项规定》，逐渐加强对接信接访事宜之治理。同年9月，中共办与国务办人民来访联接室废销，中央办、全国人大常委会办以及国务办分别成立接信接访之职能部门，我国接信接访之人员配备和组织建制逐步健全。2年后的2月21日至27日，《当前信访工作的形势和今后的任务》以及《党政机关信访工作暂行条例（草案）》经由第三次全国信访工作大会颁布，首次明确这种“分级负责、归口办理”、“依法办访”、“件件存着落、有结果”之规则程序，并指出县级以上各级党政机关都必须备置接信接访部门，确保接信接访机构变成党政机关中普遍经常性之部门。
改革开放4年后，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》颁布，其中收留遣走之对象包括上访人以及外地劳工等，信访部门将“非常规访”之类上访者收留遣返合法有据，而这一特殊制度也成为接信接访工作机制之组成部分。1985年3月3日至5日，国务办信访局于沈阳市召开现场会，推广文明接访。随后一年的11月29日，中办信访局与国务办信访局联合统一成中办、国务办信访局，简称“国家信访局”。1988年后，全国各地纷纷实施“人民建议征集制度”，并设立专门机构，各地各部门纷纷开展对信访干部的培训工作。又过3年的5月16日至20日，首次全国信访工作理论研讨会于首都举行，此次会议之圆满落幕意味着“对信访工作的认识已从感性阶段向理性阶段迈进了一大步”[20]。
改革开放后，市场经济的发展使得民众的利益关系日益复杂，信访制度面临新的挑战。昭雪冤假误案、贯彻各项决策变成这一时期信访之主要工作。为了同我国特色之市场经济发展水平相互协调，国家开始行政体制革新。国际多元文化的冲击、不同政治体制的碰撞，为了迎合时代潮流，并在大国博弈中取得优势地位，迫切要求中国建立完备的社会主义法律体系，信访法制化势在必行。对于已经存在且运行了许久的信访制度，却没有相关立法来加以规范，人们不禁要问：信访的功能究竟是什么？信访与诉讼的关系是什么？如何处理？信访如何终结？信访的标准是什么？是否有此需要构划统一信访法？因此，信访制度面临转型与消亡之多难选择。
3.制度转型（1995-2004）——公民民主权利
信访制度是代议制政体的补充，体现的是直接民主，必然是必不可少的。基于上述难题之解答，接信接访体制步入转型期。
1995年10月28日，中国首部《信访条例》正式颁发，此条文成为中国信访史上首部严格意义上之行政法规，标志着接信接访体制也逐渐从法制走向法治。随着信访法治化进程加快，加之面临越来越残酷之接信接访情形，当时信访部门之位格及地位获得较大提升。5年后的2月13日，《国家信访局职能配置、内设机构和人员编制规定》文件颁发，将中央办公厅、国务院办公厅信访局改名为“国家信访局”，升级变副部级部门。到此为止，中国接信接访机制初步创建完成。又过3载的9月19日，中共第十六届中央委员会第四次会议颁发《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，要求：“健全正确处理人民内部矛盾的工作机制，完善信访工作责任制，综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，依法及时合理地处理群众反映的问题。”是年“收容遣送制度”废销，新中国成立以来第三次“信访洪潮”涌现，信而访之变为突兀的公共难题，信访制度之存废疑问变为舆论各方争论之热点。《信访条例》颁布约9年之后，是年8月，旨在更深层次加强处理完结信访难题之强度，中共中央、国务院成立解决信访突兀难题及群团性事件“联席会议”之规范。此后，各地纷纷效仿，致力于信访思路、模式与方法的创新。直至2004年年底，各地接信接访工作负责人绝大部分乃正厅级，部分由省委或者其政府副秘书长兼职信访局负责人；许多基层政府也成立了基层接信接访之办事部门，某些乡镇配备专职或兼职相关干部承担接信接访之办事任务。
这一时期，信访制度改革进一步深化，信访机构、工作机制、办事程序等都有了明确的规定，信访初步做到了“有法可依”。收容遣送制度的废止，引发了第三次“信访洪峰”，信访部门的确疲于应对，信访的处理标准、惩戒纠错、终结转化机制尚不完善，“信访不信法”现象日益突出，因此以于建嵘为代表的一批学者认为应当废除信访制度，其《信访的制度性缺失及其政治后果》一文震动全国，他的“废销每个组织之接信接访机构且将其全数收回人民代表大会”的观点把信访制度是去是留的问题推上了风口浪尖。我们在反思的时候也不免进行了一些创新，人大监督、主动下访、信访听证、联合接访等信访途径也为“信访洪峰”带来的“群体访”、“闹访”、“越级访”的弊端提供了有效的出路。
因而于这一体制存废之际，停止“人治之接信接访”，转而走法治化之路之呼喊日益迫切。
4.制度革新（2005-2015）——依法治国方略
信访制度的改革步入瓶颈期，学界出现了信访强化论、信访废止论以及信访弱化论3种观点，每种论点都合理有据。但步入21世纪后“信访洪峰”愈演愈烈，无论是废止、强化还是弱化都逃避不了现实的困境——当前的信访问题如何解决。时隔10年，第一部条例于2005年1月5日颁布，第二部《信访条例》由国务院重新修改并颁布实施，这代表着盛行一时的废止论之流产，但是这种强化与弱化之争依然没有解决。为了更深层次贯行依法治国策略，信访体制与之革新备受关注。
新《信访条例》更加契合信访工作的实际，更具有针对性与规范性，充分体现了以人为本的执政理念与依法治国的有机结合。新条例颁布后1年的10月，中共十六届六中全会于统筹构建社会主义和谐社会之全面规划里在接信接访机制“统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾”等层面指明更上一层楼而高瞻远瞩之目标，树立接信接访工作在建构和谐社会里之基奠地位，给予信访更高层次的目标与追求。2年之后的3月2日，《人民检察院信访工作规定》于最高检第十届检察委员会第73次大会颁布，明确规定出检察院接信接访工作之相关事宜。又过2年后的3月10日，国家最高层制定的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》阐明新时代接信接访任务之定位乃：“接信接访工作乃党与政府之一项重大工作，乃构建社会主义和谐社会之基奠性工作，乃党之群众工作之重大有机构成指导接信接访体制之发展。”同年10月，党之十七大召开，强调“务必妥当处置人民内部抵牾，完善信访制度，完善党与政府主导的维护群众权益机制”。
伴随着《中华人民共和国政府信息共公开条例》的正式实施，信访出现了“透明化”、“公开化”的趋势，为从“阳光政府”走向“阳光信访”奠定了基础。时隔新条例颁布3年，是年6月30日，中纪委印发《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，同年7月4日，监察部、人社部、国信联同颁布《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》，几部文件落实了重大接信接访问题和群体事件负责制，保护了接信接访的办事规制，保护了上访人之正当权利，同时对信访办事程序、流程方法予以确切之规制。
2009年年初，中办、国务办转发《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》3个文件，进一步更新了接待机制，实现从被动工作到主动下访之转变，同时也将接信接访之工作更新发展的至关重要之流程提升到制度规制。是年，我国开始创设全国接信接访信息系统，备置国家投诉受理办公室，进一步拓宽和畅通上访渠道。自2011年2月后，国家信访局改变了通报之办法，实行“点对点、一对一”对相关地域通报“入京非常规访”之境况与难题，停止接信接访工作分名排序。
信访乃时代之缩影，依法治国与反腐败之背景下接信接访变成纪检监察与法律监督之重大工具，信访举报量与日俱增。2011年10月9日，中纪委发布《关于加强和改进纪检监察信访举报信息工作的意见》，于纪检监察信访举报任务做出明确详细之规制。
2年后的7月1日始，国家信访局全方位开放网上上访办理，公民上访之渠道进一步拓宽。2014年1月1日，群众满意度评价工作全面推开，并完善困难纠杂信访难题之透明听访的听证程序。同年5月1日，《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》正式实施，其对信访的形式、受理范围、操作程序等作了新规定，尤其是规定了有关行政机关不予受理或不再受理的6种情况[21]。2014年9月，中国共产党政法委员会颁布下达《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》、《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》、《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》3个文件，初步建成了其司法导入办法、纠正程序和完结机制。
2015年伊始，《信访事项办理群众满意度评价工作办法》正式实行，信访满意率评估机制正式建立。为了进一步提高信访新闻发布工作水平，努力营造理解、支持信访工作的良好氛围，同年1月27日国信办发布《国家信访局办公室关于进一步加强信访新闻发布工作的通知》。2月13日，国信办印发《信访理论研究项目管理办法（试行）》，为加强信访理论研究项目管理、形成良好的研究机制、更好地为信访工作实践服务奠定了重要基础。2月15日，国信办印发《关于进一步加强政务督查抓好工作落实的办法》，信访部门政务督查工作进一步落实。2015年5月，司法部印发《关于进一步加强涉法涉诉信访工作的意见》、《司法行政机关信访事项终结办法》等系诉系法接信接访改革配套文件，进一步明晰了访诉分离标准与操作流程，确切规定了信访完结之含义、前提与范围，对推进诉访分离、维护司法权威、保障人民群众权益以及贯彻依法治国方略具有重要意义。
历经几十年，信访依旧是时代之缩影。如今，信访与全面深化改革和全面依法治国难以分割，在若干年后又将融入什么样的时代背景？我们很难说。但是我们已经看到，信访工作牵一发动全身，信访法治化必须立足于国情，站在战略化发展的高度去谋篇布局，坚持信访一体化理论，完善信访受理、接办、终结、反馈机制，时刻走群众路线，与时俱进、高瞻远瞩，积极探索适合我国特殊国情之信访制度。