四、信访法治化的理论基础
（一）一般的学理界定与文献梳理
随着社会的发展，信访工作的环境日新月异，信访主体与目标群体面临的信访问题也越来越复杂，两者之间的关系也越来越复杂。因此国内出现了一大批研究信访理论的专家学者，其中以《信访理论研究——全国首届“信访与社会矛盾冲突管理”研究方向教学成果》为代表，对信访改革理论、冲突理论、治理理论进行了论述。
郭慕清在《在制度变迁视角下论我国信访制度改革的思路》一文中运用制度变迁理论解释了信访问题产生之根源与改革之必要性和基本出路，提出了“重视网上受理信访、主动适应信访制度诱致性变迁需求”和“重视信访学研究和人才培养、主动适应信访制度诱致性变迁需求”以及“推进法制化建设进程、加速信访制度强制性变迁”3条信访法治化路径。[11]刘念于其《社会工作视域下城市社区矛盾化解研究》文章中运用增权理论以及优势视角、[12]任务中心模式对城市社区矛盾化解进行了创新，为解决信访难题提供了有益的借鉴。此外，也有学者从有限政府理论、公共选择理论对信访法治化路径进行了探索。
陈振明于其相关著作中将“治理”概括为“追求达到和增进社会公益，政府部门与NGO之类许多公共行动主体彼此合作，于相互依存之环境中共享权力，协同管理社会之行为”。“善治”就是建立社会组织与政府之间协同合作之管理模式，携手管理纷杂的社会事务。[13]这显然也是信访法治化改革可以借鉴的理论模式，诸如信访基层化解、基层信访组织、信访终结程序之建立，便是以此为理论指导。本研究对这种理论虽借鉴几分，但碍于笔力与篇长，于此便不再详述。
（二）信访一体化理论
理论是研究与实践的先导，影响着信访法治化研究的深度与广度。笔者从政治理论、社会视角、心理视域、经济领域、管理理论以及其他可鉴学理的相关理论视角，对信访法治化研究进行尝试性探索，力图实现不同学科领域之有机结合。虽然不同理论归属于不同领域，但理论指导也要有内在贯通与严密的逻辑性，这也就是笔者一直强调的信访宏观研究之视角——信访一体化理论。
本书主要介绍研究信访法治化的行政人理论、公共选择理论、博弈论、投票悖论以及公共危机管理理论5大视角。其中，行政人理论阐述的是信访制度得以运行的基础，公共选择理论解释了信访难题产生的原因，博弈论针对信访改革的困境提出了制度构想，投票悖论将信访法治化制度构想合理镶嵌在民主社会之各个领域，公共危机管理理论则为其法治化综合治理提供了新鲜视域。
这几大理论层层递进，相互贯通，是研究信访制度与信访法治化的全面而统一的理论系统。
（三）“信访行政人”理论[14]
1.完全理性与有限理性
理性（Reason）归属于经济理论范畴，即乃某种做法与行为，其实质是指于特定条件与羁束限度以内能够适合实现指定之要求。我们却不得不视完全理性人为无所不能之人，因为其能够整合纵横四方之知识而招摇于世。在纵向方面，他可以预测未来；在横向方面，他通晓资源、交易伙伴和环境等情况。[15]在政策学领域中，完全理性决策要求决策者穷尽决策方案、预测每种方案的结果、概率和成本，由过程理性实现结果理性。
作为一种政策视域的有限理论假设则是基于西蒙“行政人”假设而提出的。有限理性理论认为行为人不可能是完全理性的，行为人受对信息的掌握度、认识能力、社会地位等条件的制约，难以穷尽所有决策方案，碍于各种决策技术的桎梏也难以预测各种方案之成本。有限理性假设旨在求决策之满意答案而并非追求该过程之最佳答案。
信访学作为政策学研究之分支领域，具有典型的有限性。该有限性着重彰显于其自身主体与自身目标群体之有限性中。
2.信访行政人
上访之人与信访部门工作职员都是管理者，即“道德人”。无论是信访人还是普通民众，当其权益受到影响时，既不会是完全自利的“经济人”，也不可能表现为毫无保留的“道德人”，而是介于两者之间的“行政人”。
一方面，信访工作人员是追求个人利益的“经济人”和维护公共利益的“道德人”的统一体，作为国家公务人员，其在贯彻政策执行的过程中必定以维护国家与社会公共利益为宗旨。但是公务员也是理性经济人，其“经济人”偏好会导致信访法治化政策执行偏差，也可能成为信访法治化改革之阻力。信访法治化改革牵一发而动全身，涉及诸多利益关系的调整，信访终结与公共政策终结类似，也会面临组织自身的终结、合并、分离，其处置职员于组织之依赖会竭力阻碍该终止之进程。
另一方面，信访人的“道德人”潜意识和规避心理可最大程度降低公共利益的损失。上访人乃信访之主客矛盾统一体，上访人与社会利益直接相关。信访人不可能置社会公共利益于不顾，信访行为必然有其合理性（虽然不一定合法），这种合理性一定指向公益或与公益相关。当然，信访人自身可能并未意识到这种指向。规避心理是信访人对法律制裁的规避、对同一行为群体的规避。规避心理是出自信访人的个人理性，通过非法律渠道（信访）解决问题，信访人在惧怕法律制裁的情况下会尽量使自己的行为合乎法律。面对同一信访群体（因同一事项上访），信访人将会在集体行为下进行个性选择，另辟蹊径，选择更行而有效而又不伤及社会公共利益的出路。
笔者认为，研究信访法治化应当善于应用行政人假设，这种假设的精髓在于信访人与信访部门和工作人员之相互信任，如果信访人寻求信访的行为和信访部门受理信访的判断本身是理性的。我们需要做的就是对信访人和“行政人”加强思想政治教育，弘扬“道德人”的利他主义，并在保障信访人合法权益的基础上，通过采取更有力的措施抑制其追求自身利益最大化之倾向，以保障信访法治化政策有效地执行，更重要的便是建立政府与公民的互信机制。
（四）公共选择理论
1.个人选择与公共选择
公共选择理论（Theory of Public Choice）是若干学说彼此交叉之理论，尤以政治与经济学为甚。其乃综合微观经济学之“理性人”学说做其研论凭借藉以摹画和探讨国家政治市场中各主要构成之行为与自身之运行这样一门学科。[16]
公共选择理论下，信访人所做出的信访行为是合乎理性的，即追求自身利益最大化。政府实施某种决策也是出于其权益最大化之目标以实现社会公益之理性划分以及增进。但现实情况往往是有些个别的政治决策会违背公众民意，这些违背民意的个别决策是民众积怨的根源，也就是说政府在公共物品的提供上可能是低效的，甚至是浪费的。
我们可以把信访视为一种以个人的政治偏好把个人选择转化为集体选择的政治过程，该假设之前提乃信访人的政治诉求不会或很少损伤社会公益。若转化成功，信访事项终结；若失败，信访困境产生。这可以看作个人选择和公共选择的失败，因为政府与民众双方都不满意，问题出在什么地方？撇开政府决策失利这一原因，我们可以看到信访人这一特群松散而又隐蔽以致难以真正组成“区域特群”甚至利益集团，其难以协调，因此个人选择与公共选择很难成功转化。
2.信访监督与监督信访
信访的监督职能为人们所共识，但对信访自身的监督的理论研究寥寥无几。公共选择理论（Theory of Public Choice）里理性（Reason）之前提之引申含义乃若要使政治决策能符合社会公益最大化之要求，不得不必须建立起一套行而高效之制约体系，要不然决策就能以其他轨道运行而与社会公益相脱轨。这是从政府的角度，得出的个人选择与集体选择出现偏差的原因。信访部门的责任倒查与群众满意度评价机制可以看作监督信访机制，可群众满意度评价对信访部门的监督与考核究竟有多大效力，满意度评价机制又是否会带来“信访寻租”与“信访设租”之现象，是否又会步“信访达标考核”之后尘，值得我们深思。为此我们不仅要强化信访监督职能，还要建立健全监督信访体制，加强监督信访机制之理论研究。
3.信访的程序、规则正义
遵照《信访条例》之指定，这项如此特殊工作之基本程序为“上访事项之提起—事项之接办—事项之处理—事项之督监”四个环节。民众若要提起上访则要依次经过“登”、“审”、“接”、“处”、“核”、“督”同“整理卷宗归入记录”7层过程。此程序之正义彰显于信访流程之合理合法且公正有效。
《信访条例》第三条规定：“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人采用本条例规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。任何组织和个人不得打击报复信访人。”此则为公正之信访之着重制度彰显。第四条规定：“信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。”第五条规定：“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当科学、民主决策，依法履行职责，从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷。县级以上人民政府应当建立统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作格局，通过联席会议、建立排查调处机制、建立信访督查工作制度等方式，及时化解矛盾和纠纷。各级人民政府、县级以上人民政府各工作部门的负责人应当阅批重要来信、接待重要来访、听取信访工作汇报，研究解决信访工作中的突出问题。”由此可以看出我国信访工作遵循公正效率、分级负责、属地管理、基层解决、法治教育、标本兼治等原则。
我国当前信访工作存在重结果轻程序之弊端，忽视了程序规则正义的重要作用。公共选择理论认为决策的结果取决于决策的程序和规则，因此，信访法治化革新要消除信访人为与主观因素，加强信访程序与规则的研究，提高信访绩效。
4.信访与偏好显示机制
有些经济理论大儒们乐于构造良好偏好显示（Preference Revelation）机制借以优化社会物品有效之分配。信访也需要建立偏好显示机制，来优化信访的服务。但是与其他公共物品不同，信访不能“用脚投票”，否则极易产生“入京上访”的现象。
信访人有自身的政治偏好，信访就是一种以个人的政治偏好把个人选择转化为集体选择的政治过程。然而如何处理政府公共选择与信访人个人偏好的关系，在实现社会效益最大化的基础上又保障信访人的权益？公共选择理论将此爱好彰显机制作为解决这类难题之关键。
政府决策应当体现人民之追求，受访亦当如此。但是仅凭信访工作人员的良好愿望和优良素质是不够的，还必须有一套把人民的利益和要求由下而上及时传达的机制，即公民的偏好显示机制。[17]因此，要健全政府与民众间之沟通渠径以张拓群益诉求途道以便充分了解人民之偏好并让群众充分知情参加，信访制度改革才会卓有成效。
（五）博弈论
1.信访的零和对弈局面与非零和的本质
零和对弈（Zero-sum Game）意味着某方收利，其另方必然失益。信访在本质上不存在一方获益一方必定受损的现象。但是从信访人、非信访人与信访部门三者利益关系的现状来看，信访表现为一方获益而另一方受损的局面。在所有人享有同样的公共服务与公共物品时，由于个人需求之差异，有人不满现状诉诸信访而获得了更好的公共服务与产品，不公平就产生了。如果这些公共资源是有限的，那么一方获益，一方因可既得之利益损失而相对损益，零和对弈现象就产生了。
政府当然不会允许这种局面扩大，当零和对弈足够多，政府就会采取措施调整所有人的利益，即政策变更。公共政策在于增进社会利益，信访人的信访活动本质上也是将公共利益扩大化，而不是“加减为零”。
2.信访的合作与非合作博弈均衡[18]
非合作博弈平衡（Non-cooperative Solution）又可称为纳什平衡（Nash Equilibrium），其本质乃某样策略组成使得各种参加人之战略相对其他成员人之行为乃难以挑剔之回馈。一个非常有名的经典案例就是“囚徒困境”，囚徒困境的结局是两个囚徒均招供，在知道游戏规则下的二人博弈，招供是个人“最理性”的选择，但从旁观者看来却不那么理性。类似个人选择同共同选择、个人理性（Reason）与团体理性（Reason）之差异。
上访者自身之理性，导致集体之非理性。信访人作出决策之时，无一例外地会基于其他信访人的行为取向，否则人们不会热衷于信访。但问题是这种决策是处于信息不对称与互不信任的情况下，A信访人不会知道B信访人如何去信访，更不会知道C信访人面对同样的问题是否会私下信访，但是A又完全清楚信访的规则与结果，那么这必然导致某一大规模团体之非理性（Non-reason）。民众遇到具体问题时面临司法与信访两种救济渠道，而当所有人都通过信访救济时，没有人会选择司法救济。这会造成3个难题：一是政府政策渐进性变迁延缓，二是民众信访选择概率增加，三是司法公信力动摇。
笔者认为，在信访人与信访人之间的博弈中，通过信访渠道解决纠纷的偏好增加；在上访者与政府之间博弈中，两者之抵牾将加剧；在信访与司法的博弈中，人们对信访的偏好增加，司法公信力降低；政府同政府于相互抵牾中，其体制机制创新可能性减少。显然这种非合作博弈造成了信访不言而喻的困境，政府与信访人均不可能成为博弈中的赢家，因此，基于这一理论，我们需要通过实现信息对称与建立信任多方面进行帕累托改进。
（六）阿罗不可能定理
1.信访标准难以协调统一
阿罗不可能定理（Arrow's Impossibility Theorem）[19]乃因若不同群体成员有不同喜好然却存在纷杂的社会选择，如此一来后果就是不可能也不会经由民众协商一致达成某一决策而是不得不也必须凭借某权力机关用其权力去制定决策，换句话说此乃民主之失灵。
信访人的偏好是多样的，而同性质的不同信访问题、不同性质的同一信访问题的解决方案又不尽相同，那么在现行信访制度下很难让所有信访人得到满意的答复。
我们构建某种经典案例进行推析。假如存在有同性质信访诉求的信访人甲、乙、丙，分别有A、B、C三种相同程度不同形式的救济方式，假设某甲之喜好乃A>B>C，某乙之偏爱乃B>C>A，某丙之喜好乃C>A>B，则这3者之间之对决尚可表示为：
A、B对决：甲（A>B）、乙（B>A）、丙（A>B），社会偏好为A>B；
B、C对决：甲（B>C）、乙（B>C）、丙（C>B），社会偏好为B>C；
A、C对决：甲（A>C）、乙（C>A）、丙（C>A），社会偏好为C>A；
结果：A>B、B>C、C>A
显而易见，我们可以推导出A>C，但是又选择C>A，因此，信访不可能或很少有稳定一致的结果。
信访制度建立几十年来，无论信访制度建设得如何完备，一直都存在“闹而优则仕”的信访现象。我们不能说“闹而优则仕”就一定不合理、不合法，它的存在说明“闹访”还未触及信访之底线，“大闹大解决”的解决办法仍然在政府与社会的可接受范围内。
依照这种逻辑，我们需要解决的就是如何满足所有信访人的不同需求而不动摇现行民主与法律底线。从这一理论视角，我们需要对信访法治化制度建设尤其是信访统一标准，即以无差别程度之标准加以变革。
2.信访终结悖论
这种制度该不该终结一直乃理论和实践研究与斗争之焦点。依据投票悖论，信访不可能或很少有稳定一致的结果，其一体现在救济标准的不一致，其二便是体现在终结的时空与限度随意性很大。
现行信访制度很难让所有信访人得到满意的答复，也就是说信访人对信访救济的结果都是不满意的，但又是自己愿意选择的结果。信访人越不满意，就越去选择；越选择，就越不满意。选择本身就是一个比较的过程，前者论述的是在信访标准一致的前提下，若稍有不公，信访人就更会无休无止地上访，寻求更好的选择。政府在进行信访决策时也存在这种情况，特定时期下的信访政策在该时期是完美的，但是社会稍有变化，原信访政策就会失效。当信访纳入政绩考核，为了获得优绩，政府会不择手段地“息访”，以达到信访终结之目的。恶性“息访”只会导致新的积怨产生，若爆发便会影响社会稳定，如有学者所答“信访之悖论就是为了维稳而去维稳然却由其方式不正措施不确致使社会不稳之厄境”[20]。
此时信访就处在上升期——信访政策革新，这样一来，信访就很难终结——政府为了让信访人终结信访而提高救济标准，信访人为了终结信访而要求获得更高的权益——信访终结悖论。
信访“终而不结”，需要在统一信访标准的前提下，加以时空限制。政府在制定信访标准时不能忽略任何一个信访人的利益诉求，“平衡众需”之关键在于建立满意度评价与民意汇集机制。
（七）公共危机管理理论
公共危机管理，即Public Crisis Management，乃针对社会中各类不确定激发因素与各类难以确定事变而开展相关之决策、预控、准允、检测、警戒、援救及置办、处理、建设同康复类似之管理过程。[21]我国信访工作也面临着大量的突发事件，尤其是在社会转型速度加快的今天。如何面对并有效解决突如其来的“非理性访”、“非正常访”是信访工作之关键，借鉴公共危机管理理论，我们需要建立信访预控机制、检测与预警机制以及恢复反馈机制。
1.信访人的群体心理与需求层次
笔者曾经问自己这样一个问题：当身边朋友全部使用现代化通信设备应对日常事务之时，自己是否也会更换？答案很现实，也很明确：价格越高越会去买！这仅仅是一种追风与攀比？笔者自身感觉并不是。而群体心理狂热理论（Psychology of Crazy Social Groups）恰好可以解释这一现象——我们被心理狂热所支配。
群体心理是支配调节着民众的心理状态的无形力量，就像是蝴蝶效应，某一细微的琐事，便可能引发巨大的矛盾。群体上访与闹访就是这样，一个人对政策的不满情绪在其他人也潜在推定其不公的情况下会迅速传播并升华为直接的冲突。“信访狂热”一方面受到群体心理的影响，另一方面人们对政府行为的推定不公，是“信访狂热”的根源。
我们也不妨从需求层次理论解释信访人的需求与现实差距而导致的信访危机。按照马斯洛的需求层次理论，人的需求由低到高分成生理需求（Physiological needs）、安全需求（Safety needs）、爱和归属感（Love and belonging）、尊重（Esteem）和自我实现（Self-actualization），人们务须获得基层满足，进而寻求高等多样之人生需求。从政府公共管理的视角，政府需要满足信访人高层次的需要，同时也不能忽视信访人的基层需求。信访人基层需求得不到满足、期望的需求难以实现、横向对比处于劣势，这些都是信访危机的根源。
2.信访是认知不协调[22]的谈判
继续上一个问题，我为了与别人攀比一直买高端智能手机，但是我自身没钱，只能不断地向朋友借钱，我明知道朋友会不断借钱给我却又感到恐惧——我便陷入了认知不协调（Cognitive Dissonance Theory）的困境。信访就是信访人与政府的认知不协调的谈判。
“向朋友借钱”就好像通过信访解决纠纷，“感到恐惧”就像信访人对信访救济的信任与不信任之间的徘徊，这种非稳定之徘徊阻碍将其法治化之进步，极其干扰统一信访标准之制定。引起认知不协调的原因大抵有：“①自相矛盾。如既相信人类不久的将来能到达月球，又认为人类无法制造能够脱离地球大气圈的装置。②文化习惯不同。比如我们在正统的中餐店里用叉子吃饭与用筷子吃饭之传统就乃不相协调。③特殊与一般的冲突。如某一执政党人在选举时偏爱某一参政党成员。④已有的经验作怪。又像某一个未被汽车撞到的人说他在马路上乱走不会被汽车撞到，而对于一个曾因横穿马路被撞伤残而获取这个经验之人来说乃为不协调。”[23]消除认知不协调的方法有：改变客观事实与参与行为、改变参与者的态度、消除偏见、积极宣传教育、说服与沟通等等。
信访人与政府双方都存在认知不协调，这种谈判的结果双方都不可能满意。消除信访过程中的认知不协调，就需要加强政府与信访人的沟通，建立政府与公民的互信机制。
3.危机管理“PPRR”四阶段理论
“PPRR”四阶段理论是公共危机管理阶段的核心理论，即预防（Prevention）、准备（Preparation）、反应（Response）和恢复（Recovery）。预防乃根基，准备乃结点，反应是重点，恢复则为保障。危机的预防阶段，我们根据信息的收集判断出危机产生的征兆，对将要发生或刚发生的危机进行预控，以达到损失最小化；危机的准备阶段，及时准确地采取对应措施，形成应急预案，是这一阶段的关键；反应阶段则是危机管理之核心，必须对症下药，积极采取有效的应对措施解决现有问题，并阻止危机进一步恶化；恢复阶段，是救援与救济的过程，需要确保足够的人力、物力与财力资源的供应。
那么信访这一体制革新之瓶颈就在于其预防机制之缺位、反应策略相对越位以及恢复功能大面缺失。基于这一理论，笔者认为信访法治化需要进行信访预防控制、应对管理、恢复反馈的制度探究。本书主要借鉴其预防与恢复理论，为信访制度构建完善的信访预控与反馈机制。
[1] 参考金国华、连淑芳主编：《信访心理学》，上海大学出版社2014年版，第20-21页。
[2] 参考张铎：《中国信访制度研究——公民主权与普通人政治》，华夏出版社2012年版，第84-85页。
[3] 参考朱应平：《行政信访若干问题研究》，上海人民出版社2007年版，第3页。
[4] 参考王维国、崔东杰、郑丽：“人的公共性及其实现”，载于《廊坊师范学院学报》2007年第23卷，第46～50页。
[5] 资料来源于张剑：“媒体盘点我国‘依法治国’历程”，载于《京华时报》，http：//news.qq.com/a/20141024/003924.htm，访问时间2016年11月20日。
[6] 去行政化是指淡化行业、职业或某项工作的行政色彩，力求突破政府之约束，突出其自身之主导地位，其是针对非政府机关及单位；将其应用在信访治理与救济方式上，是为弱化信访作为行政性补充救济制度的救济职能，强化信访的责任倒逼机制。
[7] 信访法治化既要求制定出符合国情的“良法”，又要求人们能遵守这些“良法”，即以法治化促守法；反之也会促进其自身不断健全，即借“守法”促“合法”，最终实现良性循环。
[8] 参考许耀桐：“应提‘国家治理现代化’”，载于《北京日报》，http：//news.xinhuanet.com/legal/2012-11/11/c_123939477.htm，访问时间2014年6月30日。
[9] 参考胡建淼：“十八大报告将‘依法治国’方略提到新高度”，载于新华网，访问时间2012年11月11日。
[10] 参考张宗林、郑广淼等：《信访与法治》，人民出版社2014年版，第176-193页。
[11] 参考郭慕清：“在制度变迁视角下论我国信访制度改革的思路”，载于《信访理论研究——全国首届“信访与社会矛盾冲突管理”研究方向教学成果》，人民出版社2014年版，第30-59页。
[12] “优势视域”乃为重视人之内化力量与优势资源之视域。其也就意蕴着社会工作助人过程中所关注之焦点不应当是其问题与病理而应为人们及其环境中的优势与资源。因此人们能够有效地应对生活中各种挑战凭借着优势视角借以坚持的信念即个人所具备之能力及其内部资源允许。该理论承认增权能够在3个层面进行：一是个人层次，个人感到自己有能力去影响或解决问题；二是人际层次，个人与他人合作促成问题解决的经验；三乃政治层面，能够促成政策或该层面发生改变。
[13] 参考陈振明：《公共管理学》，中国人民大学出版社2003年版，第76-101页。
[14] 有关“行政人”、“道德人”和“经纪人”的论断，参考宋悦华：“基于‘行政人’假设的公共政策执行偏差分析”，载于《成都行政学院学报》2007年第5期。
[15] 有关理性的分析参考MBA智库百科，http：//wiki.mbalib.com/wiki/%E5%AE%8C%E5%85%A8%E7%90%86%E6%80%A7，访问时间2016年11月24日。
[16] 参考方福前：“当代西方公共选择理论及其三个学派”，载于《教学与研究》1997年第10期，第31-36页。
[17] 有关偏好显示机制的分析，参考“公共选择理论”，载于百度互动百科，http：//www.baike.com/wiki/%E5%85%AC%E5%85%B1%E9%80%89%E6%8B%A9%E7%90%86%E8%AE%BA，访问时间2016年11月25日。
[18] 纳什均衡（Nash Equilibrium），又称为非合作博弈均衡，是博弈论的一个重要术语，以约翰·纳什命名。
[19] 阿罗不可能定理乃由美国经济学家之诺贝尔奖获得者肯尼斯·约瑟夫·阿罗（Kenneth J.Arrow 提出。阿罗不可能定理阐明了遵循少数服从多数之投票原则，不可能有任何一种偏好能够迎合众口难调的人们的不同追求。如此一来决策就只能也不得不由某一权威的决策机关运用其权力来制定而非凭借某一团体协商一致得出。
[20] 参考张文壕：“信访制度存废之争的辨析与认识”，载于《党政干部论坛》2009年第3期。
[21] 参考张永理主编：《公共危机管理》，武汉大学出版社2010年版。
[22] 认知失调理论，即Cognitive Dissonance Theory，乃费斯汀格（L.Festinger）在1957年指出的一种理论。其前提是每个人都努力使自己的内心世界没有矛盾，然而所有的人都无法使自己达到无矛盾状态。费斯汀格将“抵牾”和“不抵牾”换为“通顺”和“非协调”，然后根据其自身观测对各种认知领域进行有益探析。
[23] 参考“认知不协调理论”，载于百度百科，http：//baike.baidu.com/link？url=0EgbpcWYira01ul4x1DbzaJTuESci1osns0t886a2l1ajS1Ns4TcDqBXtbeWsQyGrGwdlg_k4yT_AkcC8Mz_Uq，访问时间2016年11月30日。