三、警察权配置的比例原则

19世纪的德国警察最早使用法比例原则，德国行政法学者奥托·迈尔出版的《德国行政法》中提出了“警察权力不可违反比例原则”；“超越必要性原则即属违法的滥用职权行为”。同样，在德国另一位行政法学者弗莱纳的《德国行政法体系》一书中用“不可用大炮打小鸟”的名言强调了对警察行使权力的限度。因此，《普鲁士警察行政法》强调了警察处分必须具有必要性方属合法，即“若有多种方法足以维护公共安全或秩序，或有效地防御对公共安全或秩序有危害之危险，则警察机关得选择其中一种，惟警察机关应尽可能选择对关系人与一般大众造成损害最小方法为之”，从而确保了比例原则被德国各邦广泛采纳。^[10]同样，比例原则也得到了其他许多国家法律的回应。如《葡萄牙行政程序法典》规定：“行政当局的决定与私人权利或受法律保护的利益有冲突时，仅可在对拟达到的目标系属适当及适度的情况下，损害这些权利或利益”。《荷兰行政法通则》规定：“某个（行政）命令对一个或更多的利害关系人产生不利后果，这不利后果须与命令的目的相当”。在日本，行政裁量要比例原则的拘束，已成为审查行政裁量是否超越滥用的标准。^[11]我国台湾地区的“行政程序法”明确规定：“行政行为应依下列原则为之：（一）采取之方法应有助于目的之达成；（二）有多种同样能达成目的之方法时应选择对人民权益损害最少者；（三）采取之方法所造成之损害不得与欲达成目的之利益显失均衡。”

比例原则在警察法上更为凸显，因为警察法上几乎所有的手段与措施都是以侵害相对人的权益为代价的，也正因为此，比例原则最初就孕育萌芽于警察法之中，是警察法上最重要的原则之一。^[12]其基本要义是要求警察在行使职权时要兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，如果要对相对人权益造成不利影响，应使此不利影响限制在最小的范围和限度内，即警察执法目标的实现与相对人权益的不利影响之间应有适度的比例。警察权法治化配置中的比例原则反映了现实生活中法律对目的与手段、行为与结果之间的动态平衡，是基于对公民的自主性选择和国家公益性的严格界定之间权衡的结果，更是一张通过法律制度形成的防止国家肆意侵害公民个体权利的“防护网”。

控权理念和法治原则的确立成为现代警察法精神的内在价值和重要载体，为比例原则在具体的警察法域确立和发展提供了充分的法精神基础。具体而言，控权理念强调了警察权力的行使应当妥当、适度、合乎比例，其根本目的均在于平衡公益与私益的对应关系，进而达到维护公民个体的合法权利；法治原则强调平等，注重通过警察权力的正当行使达致对公民权利的保障，要求警察必须以“最小侵害”方式实现对公民个体基本权利的“最大保护”。“比例原则要求公权力必须在限制基本权利的目的和限制基本权利的手段之间进行衡量，不能不择手段地追求目的的实现。”^[13]基于此，比例原则强调对个人自由及私法自治进行干预，则必须存在着相对更高的利益；干预必须适合于达成所欲求之目的；而且要采用最和缓的手段来实现此目的。^[14]因此，警察在实施具体执法行为时除有法律依据外，须选择对人民权益侵害最小的方式进行，应在警察执法目标实现和保护相对人利益之间探寻动态平衡的支点。同时，比例原则又可以细化为妥当性、必要性和均衡性等原则。^[15]即当法律或者行政权的行使给公民权利造成侵害时，必须能够达到某种法定目的；在适于达到法定目的的所有措施中，应当选择对公民权利损害最小的那一种；警察权力的行使措施与其所欲达到的目的之间必须相称和均衡。^[16]

比例原则中妥当性在警察权法治化配置中更多强调的是目的与手段的关系上必须是适当的，警察执法所采取的手段是能够达到所追求的目的。《人民警察使用警械和武器条例》第4条规定：“人民警察使用警械和武器，应当以制止违法犯罪行为，尽量减少人员伤亡、财产损失为原则。”据此，警察执法的目的由法律预设，作为执法的警察可以通过法律预设目的取向来预期自己执法所能够达到法律预期效果的手段，从而确保警察执法妥当性的判断因为法律的严格界定具有了存在的客观性。

警察权法治化配置中的必要性原则是指在所有能够达成立法目的的方式中，警察必须选择对公民之权利“最少侵害”的方法，即“尽可能最小侵害之原则”。^[17]尤其警察在执法时存在多项措施可以选择，其行为必须受到必要性要求的拘束。如当警察可以用擒拿格斗制服的则决不使用枪支。为此，当警察为了达致有效执法目的而可以运用数个手段时，必须充分考虑这些手段是否能够以同样程度达致目的；是否存在一个对私权的侵犯最小的手段，而“不可用大炮打麻雀”。

均衡性原则在警察权法治化配置中是以“利益衡量”的方式，强调“手段与目的之追求的比例关系”必须是适当（angemessen）、正当（recht）或理性（vernüftig）、均衡的。^[18]在具体的法律中，如《行政处罚法》第4条第2款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为根据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”在实践中，警察在街头使用枪支时，就涉及公共利益、警察个人利益、第三人利益及受违法犯罪侵害的人的利益以及枪械施加对象的利益之间的冲突问题。这就必须从人格尊严不可侵害、维护公益、手段适合等方面进行考量和权衡。在具体案件中，保留原则中的妥当性、必要性和均衡性原则之间有一定的位阶，即首先考量其所采取的手段是否有助于目的达成，然后考虑在办案中是否采取了对相对人权利干预最小的手段，最后考虑最轻干预手段与追求目的之间的均衡。