第四节 《德洛尔报告》
一、《德洛尔报告》的出台背景和起草始末
随着资本市场自由化的目标日益明确并在《单一欧洲法案》中以法律的形式得到确立,以及建立固定汇率制的决心大大增强,欧洲货币体系的内在矛盾进一步恶化并且越来越清楚地表现出来。对欧洲货币体系的批评和反思之声逐渐浮出水面,而且其矛头基本上都指向了联邦德国。在《巴塞尔尼堡协议》签订几个月后,法国财政部长爱德华·巴拉迪尔在1988年1月给欧共体经济和金融事务委员会的备忘录中严厉地批评了欧洲货币体系运行的不对称方式,他认为这种不对称使得弱币国要比强币国承担更多的干预职责,同时他也间接地批评了联邦德国的政策。在他看来,联邦德国的经常项目盈余使得欧洲货币相对于美元升值,但是这种升值并不符合当时欧洲的基础利率和整个经济形势。他认为只有迅速启动新的欧洲货币建设才能改变这种状况。巴拉迪尔的看法在很大程度上得到了意大利财政部长朱利亚诺·阿马托的支持,后者的态度比前者更为尖锐。阿马托明确地指出,联邦德国马克的基础性低估和低需求增长已经通过欧洲货币体系的固定汇率制度“传染”给了其他成员国,导致了后者的低增长,他主张建立欧洲中央银行来改变这种状况。巴拉迪尔和阿马托的态度表明他们已经意识到,欧共体已经成为一个德国马克区,联邦德国中央银行实际上成为欧共体的中央银行,其他成员国必须追随德国的货币政策,这样弱币国就承担了大量的干预任务;联邦德国过紧的货币政策是汇率失衡的主要原因,而调节义务不对称的根本缺陷是欧洲货币体系与生俱来的,仅仅对欧洲货币体系进行修补已经无法医治这一沉疴痼疾,只有对之进行彻底的改革才能解决这个问题。
显然,高度的资本自由流动、固定汇率制度和独立的货币政策三种目标之间的矛盾加上欧共体国家特别是法国和意大利等弱币国对欧洲货币体系的不满对货币一体化的进一步发展和改革提出了内在的要求。但是,这种要求彻底改革的设想能否实现还要看联邦德国的态度,因为欧洲货币体系特别是其后期的运行是最符合联邦德国利益的。如果要放弃欧洲货币体系,那么联邦德国看起来会成为最大的受害者,因此,拒绝可能有损自身利益的改革的要求理应是其最佳的战略选择。但是联邦德国的做法出人意料,它不仅没有拒绝,反而持非常积极的态度,《根舍备忘录》最能反映联邦德国的这种立场。在这份著名的文件中,德国外长根舍明确地指出,货币联盟的建立是完成内部市场所必需的,单一货币和中央银行是加速各成员国经济政策协调的催化剂,同时他还对欧洲中央银行的运作规则提出了许多具体的设想。《根舍备忘录》不仅回应了法国和意大利对德国的指责,而且将两国模糊的欧洲货币建设思想落到了实处,起到了转守为攻的作用。有了联邦德国的政治支持和主动,货币领域里新的探索立刻具备了现实可能性。
那么,是什么原因导致联邦德国做出了这种表面上看起来作茧自缚的表态呢?实行单一货币、建立欧洲中央银行意味着德国中央银行要将货币发行权拱手相让,随之而来的就是通货膨胀的潜在威胁,而且,在欧洲货币体系的汇率机制中,德国马克处于基础性价值低估状态,这使得联邦德国可以通过后者带来的出口竞争力维持经济增长,放弃汇率机制无疑会给经济增长造成重创。但是联邦德国政府已经清醒地意识到,问题的关键不在于其是否愿意放弃,而在于即便自己不放弃,欧洲货币体系也不可能长久地运行下去。不对称的调整义务使得法国和意大利对联邦德国不满已久,它们希望打破欧洲货币体系中联邦德国对货币政策的垄断,代之以联合决策。对此,德国不能坐视不理;而且,联邦德国担心其他国家会以德国马克被低估为借口重回贸易保护的老路,阻碍统一大市场的计划的实施,从而给自身的出口带来不利影响,而联邦德国的外贸出口是非常倚重欧共体内部市场的。此外,出于政治利益的考量,联邦德国希望借此消解其他成员国对自己的戒心,联邦德国的实力膨胀以及重新称霸是最令其他成员国特别是法国深感不安的事件。而且,法国和意大利并没有对欧洲货币建设做出明确的规划,联邦德国可以利用这一点谋求在制订货币联盟计划时发挥更大的作用。由此可见,此战略是联邦德国仔细权衡利弊、全面考量政治经济利益的结果。当然,联邦德国一些支持欧洲一体化的政治家所发挥的作用也是不容忽视的,比如根舍,他的努力直接促使联邦德国政府提出将欧洲货币联盟作为即将召开的汉诺威首脑会议的议题。
在此之前,一些非官方的组织也在寻求重新启动欧洲货币联盟建设,其中最著名的莫过于法国前总统德斯坦和联邦德国前总理施密特所组织的欧洲货币联盟委员会。该委员会在1987年4月发布了名为《行动纲要》的宣言式文件,对欧洲中央银行、成员国的经济趋同等问题提供了许多建议,这种非官方的努力和官方的主动之间形成了良好的互动,成为欧洲货币联盟计划重新启动的重要推动力。
法国、联邦德国和意大利的政治角力与合作终于使货币联盟的建设驶入了快车道,在1988年6月举行的汉诺威首脑会议上,其他成员国对三国的建议表示欢迎。在新的计划中,它们可以通过欧共体机构在货币政策的控制权上分一杯羹,而不必将其完全交予联邦德国。该会议决定成立以欧共体委员会主席雅克·德洛尔为首,包括12国中央银行行长和3名欧洲货币问题专家在内的委员会来讨论建立欧洲货币联盟的方案,并向一年后召开的马德里首脑会议提交报告。该委员会的组成反映了欧共体的孤诣苦心和坚定决心,因为手握重权的各国央行行长无疑会成为最终报告分量的保证。在第二年的4月,该委员会提交了《关于经济和货币联盟的报告》,即大名鼎鼎的《德洛尔报告》,这一报告提出了一个分三阶段实现欧洲经济和货币联盟的建议。
二、《德洛尔报告》的主要内容和核心思想
《德洛尔报告》由三个部分组成。第一部分是对欧共体经济和货币一体化的简要回顾。第二部分详细分析了经济和货币联盟的最后阶段。其中,货币联盟的存在有三个必备的条件:完全的货币可兑换性、资本自由化和金融一体化、不可更改的固定汇率平价。但是出于政治上的考虑,该报告并没有将单一货币包括在内,因为在德洛尔委员会看来,要各成员国公民放弃本国的货币在心理上是难以接受的。此外,不可更改的固定汇率制度和单一货币制度在本质上并没有什么区别,因而保留各国的货币在政治上是一种更为明智的选择。而经济联盟涉及的是“不受限制的以及对它的正常运行必不可少的一套规则”,包括商品、服务、资本和劳动可以自由流动的统一市场,竞争性政策,结构和地区援助政策,宏观经济政策[1]的协调。在这一部分,最关键的一点是成员国要把宏观经济政策的决策权交给欧共体。在货币政策方面,该报告建议成立欧洲中央银行体系来控制货币政策和汇率,其决策由成员国中央银行负责执行,其主要目标在于保持价格稳定。显然,欧洲中央银行体系是参照德国中央银行设计的,《德洛尔报告》希望利用德国的货币政策纪律来维持欧共体的价格稳定。在非货币的经济领域,该报告并没有建议设立新的机构,而是要将权力移交给已有的欧共体机构。
该报告的第三部分阐述了如何分阶段建设经济和货币联盟。我们需要注意的是,该报告特别强调指出,虽然划分为三个阶段,但是整个经济和货币联盟建设的过程是一个整体,任何一个在第一阶段做出的决定在这个过程中都是有效的,这显然是吸取了《维尔纳计划》的教训。具体到各个阶段,《德洛尔报告》并没有细节的描述,只是简单地指出,第一阶段标志着经济和货币联盟计划的启动,它是在既有的框架下进行的。在这一阶段,所有欧共体国家都要加入汇率体系,要加强中央银行行长委员会的权力,促使其在协调货币政策时发挥更大的作用;同时强化统一大市场和金融一体化的建设;汇率调整仍然是允许的,但是应该运用其他经济杠杆尽量减少调整次数,为放弃汇率杠杆做准备。
第二阶段是迈向经济和货币联盟最后阶段的过渡阶段,在这个阶段,新的制度框架逐渐建立起来,欧共体逐步走向共同决策。该报告建议在这一阶段的开始就建立欧洲中央银行体系,由中央银行行长委员会协调各国货币政策,逐渐转向由中央银行体系制定和实施统一的货币政策;汇率调整在这一阶段虽然仍然是允许的,但只能是“例外的”,而且要进一步减小汇率变动的幅度。
第三阶段是经济和货币联盟的最终阶段。各成员国的货币之间的汇率将不可改变地固定下来,所有的经济政策——包括财政预算政策和货币政策——的决定权都将移交给欧共体机构,其中货币政策将由欧洲中央银行体系统一实施,所有成员国的官方储备将会集中起来统一管理和使用。在这个阶段,各国货币最终会被单一货币取代,这也标志着欧洲经济和货币联盟的正式建立。
为了避免重蹈《维尔纳计划》的覆辙,《德洛尔报告》并没有为方案的实施设立一个具体的时间表,只是建议最迟于1990年7月做出实施第一阶段的决议。《德洛尔报告》为1990年年底开始召开的政府间会议提供了讨论框架,其中的许多原则和措施都在《马斯特里赫特条约》中得到了体现和发展,从而成为欧洲经济和货币联盟建设的先驱性文件。
注释
[1]这里指的是财政预算政策,而不是货币政策,主要是要对国家财政预算赤字的规模进行控制。