第三章 基本公共教育服务均等化绩效测度的障碍及其克服

基本公共教育服务是在教育领域所提供的基础性公共服务，是与广大人民群众切身利益和发展关系最密切的公共服务之一。本书不仅要通过构建指标体系来衡量地区间、城乡间基本公共教育发展的差异化水平，还需要对作为提供主体的政府在基本公共教育服务方面的职责履行以及努力程度进行考量。也就是说，基本公共教育服务均等化绩效测度的目标至少包含两个层面的意思：一是要明确基本公共教育均等还是不均等，程度如何；二是要明确教育均等化工作做得好还是不好。

“测度”一词本是数学术语，指的是构造一个集函数，因此较为强调定量方法和技术的运用。所谓“绩效测度”就是在预先制定的标准和目标的基础上，进行有效性（质量）评估的过程。^[1]绩效测度的主体、范围、标准主要取决于所测度的对象。首先，基本公共教育服务均等化绩效的测度中，测度主体除了提供公共服务的政府，还应该包括基本公共教育服务均等化过程中的其他利益相关者，如学生、家长、学校等。其次，测度的范围应该包括纵向和横向两个层面。纵向上，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确了基本公共教育服务的范围，包括普惠性学前教育、九年义务教育和高中阶段教育；横向上，教育均等包括了起点、过程和结果各个环节的均等。最后，从基本公共教育服务均等化绩效的测度标准来看，基本公共教育服务均等化需要借助于创新教育和教育公平的理念，实现教育的跨越式发展。^[2]

基本公共教育服务的客体是具有地域差异、人格差异的个人，其均等化质量的衡量既要有客观评价指标，又要有主观评价指标，以达到平衡；既要对接受服务的利益主体进行测评，又要对服务提供方进行考核；既要采用定量指标数据进行论证，又不能仅仅局限于定量的评判；既要评价作为基本公共教育服务起点的机会均等，又要衡量结果均等，更要强调过程均等。可以说，基本公共教育服务均等化绩效测度涵盖了多个层面的意义，受到多主体、多层面、多样化因素的影响，是一项复杂的系统工程。

在讨论基本公共教育服务均等化绩效测度的障碍及其克服之前，应该明确绩效测度，尤其是政府绩效测度方面的制约因素。王智勇提出政府绩效管理制约因素包括人员因素、制度因素、组织因素和环境因素。^[3]具体来看，人员方面：管理者对绩效测度的重视和负责程度；绩效测度执行者对测度指标的认识和把握程度，以及是否采用公平公正的态度对待测度过程，即绩效测度人员的素质、能力，特别是绩效测度专业化水平的高低；监督者的监督力度和所拥有的权力等。制度方面：政府的财政制度、行政管理制度直接或间接地影响绩效目标的实现过程和绩效结果，从而对绩效测度结果也产生影响。组织方面：政府组织的内部管理、内部治理以及人力资源管理能力、信息技术管理能力、财务管理水平等影响着组织的绩效衡量，组织的稳定性越高、成员承担的责任越明确、目标设置越有效、组织的效率越高，绩效测度的结果越好。环境方面：政府组织也受到内外部环境变化的影响，需要动态调整自身目标，以适应环境。教育领域较为典型，在教育水平较为落后的时候，我国在公共教育服务上主要强调的是实现教育机会的均等，即让人人都有享受教育的权利，普及九年义务教育就是为了保证落后地区的孩子也接受教育，提高全体公民的素质。而今，九年义务教育的普及已实现，接下来是要将九年扩至十二年，实现高中教育的普及化，同时要提倡优质教育，提高教育的质量和水平。环境的改变引发教育理念、目标的改变，基本公共教育服务均等化绩效测度的指标、范围等都会随之改变。

绩效测度在实际操作上往往存在较多误区。一方面，在进行绩效测度时，认为只需要对绩效的计划和结果进行测度和评估，忽略了绩效的实施过程。因此在绩效测度时只关注前期的机会、计划，以及绩效评价的结果指标，而对中间的过程不给予应有的干预，这造成绩效测度中指标设置的系统性缺失，使测度结果与真实情况不符。另一方面，绩效测度执行者将绩效管理的过程当作纯粹的监督过程，一味地强调计划的执行和规范性，认为落实绩效计划就是对绩效管理过程的最佳支持，而事实上绩效计划也有偏差，正确的做法应该是以绩效计划为指导，在测度过程中随机应变，动态调整。此外，还有一种误区是，把绩效测度结果作为一种价值判断，因此在过程中多以定性的、主观的判断为主，缺乏定量指标的运用和对部分指标的量化分解，使测度过程和结果都缺乏科学性。

事实上，绩效测度是一项较为专业的活动，需要一定的技术手段和工具予以支撑，同时，绩效测度受到多种因素的影响，存在较多的制约因素，因此，在理论上和实践中进行绩效测度都存在各个层面的障碍。进一步来看，基本公共教育服务均等化绩效的测度具有更为广泛的价值和意义，不仅涉及概念内涵理解的问题，还存在指标设置、测度方法选取、利益主体影响等多方面障碍因素。本章主要介绍基本公共教育服务均等化绩效测度的障碍及克服这些障碍的主要路径，明确了绩效测度的价值取向，保证了绩效指标选取和设置中的系统性、综合性、科学性，同时，考虑到基本公共教育服务的特殊性，提出多元主体的绩效测度模型。本章前两节为本书将平衡计分卡作为绩效测度工具提供了更为深层次的解释。第三节就基于平衡计分卡的基本公共教育服务均等化绩效测度的障碍及其克服进行了具体分析，为后几章绩效测度指标设置、绩效评价模型构建等内容做铺垫。

注释

[1]MORGAN S.Performance Assessment in Academic Libraries［M］.London:Mansell Pub,1995:2-3.

[2]刘琼莲.论基本公共教育服务均等化及其判断标准［J］.中国行政管理，2014（10）：33-36.

[3]王智勇.社会生态环境石玉霞县级政府绩效管理制约因素研究［D］.重庆：重庆大学，2009.