一 恢复重建中的司法改革（1978—1997）

这一阶段的司法改革以1978年十一届三中全会为开端，直至1997年十五次全国代表大会之前。

十一届三中全会确立了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法制建设十六字方针，标志着中国社会主义法制建设在经历了一个艰难曲折的过程之后进入了一个新的历史发展时期。^[5]1987年，中国共产党第十三次全国代表大会对法制建设提出了具体要求：应当加强立法工作，改善执法活动，保障司法机关依法独立行使职权，提高公民的法律意识；法制建设又必须保障建设和改革的秩序，使改革的成果得以巩固。

1988年7月第十四次全国法院工作会议提出了六项改革措施：一是改善执法活动，认真执行公开审判制度，改进合议庭工作机制；二是改革现行法院人事制度，制定法官法，建立法官制度；三是改革法院干部教育培训管理体制，建立一个多层次、正规化的法院干部教育培训体系；四是改革和加强法院系统的司法行政工作，加强法庭建设，解决法院办案经费不足的困难；五是加强基层建设，加强建设、调整和充实人民法庭，加强对人民调解委员会的业务指导；六是积极开展同外国法院的司法协助。这次工作会议从制度保障和提高人员素养两方面为法院司法改革创造条件，审判工作向正规化和规范化发展。法院进行了一系列内部改革。

（一）进行机构恢复与重建

1978年《宪法》对检察机关的职权和领导关系等作了原则规定，以《宪法》为依据，检察机关得以恢复与重建。1979年，第五届全国人大常委会第十一次会议决定恢复撤销长达20年的司法部，由其主管全国的司法行政工作。到1980年底，从中央到地方都恢复了司法行政机关。1979年12月，司法部发出《关于律师工作的通知》，明确宣布恢复律师制度。1980年8月26日，第五届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通议了《律师暂行条例》，这是我国关于律师制度的第一部法规。

司法部、最高人民法院于1982年8月6日出台并实施了《关于司法厅（局）主管的部分任务移交给高级人民法院主管的通知》，将司法部主管的审批地方各级人民法院、各类专门人民法院的设置、变更、撤销，拟定人民法院的办公机构、人员编制，协同法院建立各项审判制度，任免助理审判员以及管理人民法院的物资装备（如囚车、枪支、司法人员服装等）、司法业务费等有关司法行政工作事项，移交最高人民法院管理。各省（自治区、直辖市）司法厅（局）管理的同类工作移交各省（自治区、直辖市）高级人民法院管理。机构的恢复与重建为法制建设提供了前提条件，推动了法制建设的进程。

（二）制定与实施基本法律

据统计，从1979年到1983年3月，第五届全国人大任期结束，除两件宪法修改和1982年新宪法外，共通过法律35件，其中新制定法律33件，修改法律两件。此外，还通过了法律问题的决定28件。1983年到1987年底在第六届全国人大任期内，共通过42件法律，其中新制定法律37件，修改法律5件。此外，还通过了法律问题的决定23件。1988年到1992年在第七届全国人大任期内，除宪法修改1件外，共通过49件法律，其中新制定法律44件，修改法律5件。此外，还通过了法律问题的决定38件。^[6]

徒法不足以自行，法律的实施是法制建设的关键。中共中央于1979年9月9日施行的《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》指出，各部法律能否严格执行，是衡量我国是否实行社会主义法治的重要标志。

（三）创设严打程序和下放死刑复核权

严打于1983年开始，是中国的一连串严厉打击严重刑事犯罪的运动的简称。共有三次严打运动：1983年严打、 1996年严打和2001年4月开始的“新世纪严打”。1983年的那次严打内容包括在实体上的从重，在程序上的从快。

作为严打两个重要法律文件之一的《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》（1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员会通过）规定：原来没有死刑的“严重危害社会治安的犯罪”，“可以在刑法规定的最高刑以上处刑，直至判处死刑”。关于程序上从快，1983年9月2日全国人民代表大会常务委员会通过了《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》。该决定全文内容只有两条，第1条规定：“对杀人、强奸、抢劫、爆炸等严重危害公共安全应当判处死刑的犯罪分子，主要犯罪事实清楚，证据确凿，民愤极大的，应当迅速及时审判，可以不受刑事诉讼法第一百一十条规定的关于起诉书副本送达被告人期限以及各项传票、通知书送达期限的限制。”第2条规定：“前条所列犯罪分子的上诉期限和人民检察院的抗诉期限，由刑事诉讼法第一百三十一条规定的十日改为三日。”其体现为越重越快，违背了“繁案精审、简案快办”的规律，对可能判处死刑的案件反而采用了超快审理、简化诉讼程序的做法，违背了司法规律。

1980年2月12日，第五届全国人大常委会第十三次会议批准，“在1980年内，对现行的杀人、强奸、抢劫、放火等犯有严重罪行应当判处死刑的案件，最高人民法院可以授权省、自治区、直辖市高级人民法院核准”。1981年6月10日，全国人大常委会通过《关于死刑案件核准问题的决定》延长了下放的期限，“在一九八一年至一九八三年内，对犯有杀人、抢劫、强奸、爆炸、放火、投毒、决水和破坏交通、电力等设备的罪行，由省、自治区、直辖市高级人民法院终审判决死刑的，或者中级人民法院一审判决死刑，被告人不上诉，经高级人民法院核准的，以及高级人民法院一审判决死刑，被告人不上诉的，都不必报最高人民法院核准”。部分死刑复核权虽然下放到了各省高级人民法院，但各省高级人民法院在复核死刑时，也纠正了一些冤错案件和不当量刑，仍然坚持了“少杀”“慎杀”的原则，总体办案质量是好的，绝大多数判决是经得起历史检验的。但个别法院工作疏忽，酿成了一些错杀案件，产生了不良社会影响。

（四）设立专门法院和对法院内部权力分设

第一，恢复与设立专门法院。1978年中央军委颁发《关于军队编制的调整方案》，决定重建解放军军事法院和各大单位的军事法院。根据1984年11月全国人民代表大会常务委员会《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》和最高人民法院《关于设立海事法院几个问题的决定》的规定，我国在上海、天津、广州、青岛、大连和武汉等市设立了海事法院。

第二，完善法庭设置。1981年起，针对新型的经济类纠纷，我国法院专设了经济审判庭。此外，我国对于不符合法律规定的“专业法庭”和不利于独立审判的人民法庭进行了调整和撤并。^[7]

第三，审执分立、立审分立、审监分立的体制和机制改革。审执分立，是指人民法院内部将审判工作与执行工作分开，审判员负责审判，执行员负责执行。1995年最高人民法院设立了执行工作办公室。执行工作办公室成立后，积极开展了制度建设、队伍培训、集中清理执行积案、立法调研等宏观指导工作及个案的监督协调工作，推动了执行工作的健康发展。^[8]最高人民法院从1997年4月21日起实施了《关于人民法院立案工作的暂行规定》，该规定要求各类案件的立案受理由法院专门的立案机构办理。1997年，为加强人民法院内部审判监督活动，最高人民法院设置了审判监督庭。

（五）改革经济检察机制并调整检察权

加强经济检察工作。1978年开始我国进入了改革开放时期，经济迅速增长的同时，经济犯罪频发。1982年4月10日，邓小平同志在中共中央政治局讨论《中共中央、国务院关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》的会议上，明确指出要坚决打击经济犯罪活动。中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议于1984年10月20日通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》强调：“检察院要加强对经济犯罪行为的检察工作。”^[9]该决定对这一时期的检察工作提出了具体要求。

从1988年4月至1992年3月，全国检察机关共受理贪污贿赂案347989件，立案侦查184237件，其中万元以上大案41126件；查办县处级干部3200名，地局级干部163名，省部级干部5名；提起公诉干部80237名；共追缴赃款赃物折合人民币20.5亿元。^[10]加强对经济犯罪的检察工作，为国家挽回了大量的经济损失，保卫了现代化建设的成果；打击了严重经济犯罪活动的嚣张气焰，维护了社会主义法制的尊严和社会安定。

1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国刑事诉讼法》修正案调整了检察权，取消了检察机关的免于起诉权，废除了检察机关的定罪权。

（六）本阶段司法改革的特征

这一时期的司法改革较多地体现了自发性和自下而上的特点，主要实现于系统内部的改革。^[11]机构的恢复与重建，解决了机构不全无法有效开展法制工作的困境；加强立法工作并强调法律的落实，实现了司法作为解决社会纠纷手段应有的功能，保证了经济建设有一个健康良好的环境；法院内部改革，优化了法院内部结构，提高了办案质效；加强经济检察工作，维护了良好的经济建设环境；检察权调整，明确了检察机关工作方式，突出了法律监督职能。

邓小平同志指出，加强社会主义法治的一个重要目的，就是促进改革的顺利进行，保证改革的健康发展，巩固改革的胜利成果。^[12]为经济建设服务是这一阶段法制建设的重要目的。相较于1978年开始的以经济体制改革为核心的政治、社会、文化等方面的改革举措，这一时段的司法改革严重滞后于其他各项改革的建设、发展步伐。这种滞后性所带来的不同步使得司法改革与我国的经济、政治、文化、社会现状存在大量矛盾、冲突，也增加了后续司法改革的难度。

十一届三中全会要求“检察机关和司法机关要保持应有的独立性”^[13]，其实质是要求司法机关实现独立公正行使权力。中央虽然提出了要保持司法机关的独立性，但是这一阶段法制建设的侧重点需明确，即各种法律的颁布以及法院改革均是为了适应经济社会的发展，司法机关独立行使权力没有受到应有的重视，监督制约机制不够健全。严打中的快速审判程序和死刑复核权下放，导致了非理性程序的出现，容易产生冤假错案。后来证明为错杀而平反的滕兴善案、聂树斌案、呼格案，都是严打过程中制造的冤案。这一阶段的司法改革，主要是机制性改革，没有触及体制问题以及司法深层次问题，也没有建立完善的内外部监督制约机制，司法不公、冤假错案、司法腐败现象时有发生。