二 第一轮司法改革（1997—2007）

这轮司法改革的时间跨度为1997年党的十五大召开之后，至2007年党的十七大召开之前。1997年9月12日，中国共产党在第十五次全国代表大会上提出：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度。加强执法和司法队伍建设。”^[14]为贯彻十五大的精神，1999年10月20日，最高人民法院出台并实施了《人民法院五年改革纲要》（简称“法院改革一五纲要”），对人民法院的组织体系、审判工作机制、法官队伍建设、经费管理体制等方面提出了具体的改革要求。2000年1月10日，最高人民检察院第九届检察委员会第52次会议通过的《检察改革三年实施意见》（“检察改革第一个三年改革意见”）提出了六项改革目标：强化法律监督的职能和作用；加强上级检察机关对下级检察机关的领导；全面建立主诉、主办检察官办案责任制；改革检察机关干部人事制度；改革检察机关内、外部监督制约机制；改革检察机关经费管理机制。

2002年11月8日，江泽民同志在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告中提出推进司法体制改革。按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。^[15]为落实十六大精神，2003年4月中央政法委向中央提出了《关于进一步推进司法体制改革的建议的请示》。同年5月，党中央成立了中央司法体制改革领导小组，全面领导和统一部署我国的司法体制改革。

为落实十六大精神与党中央决策，2005年8月24日，最高人民检察院实施了《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》（“检察改革第二个三年改革意见”），明确了在2008年以前应当改革和完善对诉讼活动的法律监督制度、完善检察机关接受监督和内部制约的制度、创新检察工作机制和规范执法行为、完善检察机关组织体系、改革和完善检察干部管理体制、改革和完善检察机关经费保障体制这六个方面共36项具体的改革任务。2005年10月26日，最高人民法院印发并实施了《人民法院第二个五年改革纲要（2004—2008）》（“法院改革二五纲要”），明确了实现司法公正，提高司法效率，维护司法权威的改革目标。要求改革和完善诉讼程序制度；改革和完善执行体制和工作机制；改革和完善审判组织和审判机构；改革和完善司法审判管理和司法政务管理制度；完善对审判权、执行权、管理权的监督机制；等等。

时任最高人民法院院长的肖扬同志认为，我国司法的根本问题是司法的地方化、行政化和非职业化。^[16]这“三化”严重制约了司法机关独立公正行使权力。所以，这一时期的改革主要针对这“三化”展开。

（一）进行法官检察官职业化建设

要保证法官检察官独立公正行使审判权检察权，首先就要加强法官检察官队伍建设，提高法官检察官整体素质，努力建设一支政治立场坚定、业务熟练精通、作风清正廉明的司法队伍，实现法官检察官职业化。

“法院改革一五纲要”与“检察改革第一个三年改革意见”明确提出要加强队伍建设，提高人员素质。法官检察官职业化建设在这一阶段正式开启。为了解决法官检察官非职业化问题，全国人大常委会于2001年6月30日修改了《法官法》《检察官法》，修改后的《法官法》《检察官法》明确了采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过司法考试并且具备法官检察官条件的人员中择优挑选初任法官、检察官。最高人民法院、最高人民检察院、司法部于2002年1月1日起施行了《国家司法考试实施办法（试行）》，我国正式确立了司法考试制度，为实现法官检察官职业化建设提供了保障。严格法官检察官的职业准入，强化法官检察官的职业意识，培养法官检察官的职业道德，加强法官检察官的职业修养，为司法改革做好了人才储备工作。

（二）推进人民法院审判制度改革

第一，改革审判方式。最高人民法院于1998年7月11日起施行的《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》，细化了当事人举证、法庭调查收集证据的规定，要求做好庭前准备相关工作，明确了庭审顺序、方式以及证据审查等问题。审判方式的改革，确立了民事案件谁主张谁举证、刑事案件由公诉人承担举证责任的原则，法官从调查取证的义务中脱离出来，保障了法官审判的公正性。

第二，建立“法官依法独立判案责任制”。由于这一轮改革针对的是司法的地方化、行政化和非职业化。法院改革的设计者们在通过统一司法考试努力解决非职业化的同时，试图向行政化“开刀”，其重要的表现是推行审判责任制。而“法院改革二五纲要”第26条规定，“建立法官依法独立判案责任制”“逐步实现合议庭、独任法官负责制”，试图从法院层级独立走向“审判庭独立”。在此基础上，最高法院于2002年7月出台并实施了《关于人民法院合议庭工作的若干规定》，该规定要求除重大、复杂、疑难案件提交审判委员会讨论外，其他案件由合议庭自行解决。

第三，死刑核准权收归最高人民法院。部分案件死刑复核权下放以后，个别法院在死刑案件事实、证据上把关不严，酿成了多起错杀案件，在社会上产生了极为恶劣的影响，动摇了人民对法治的信心。因此，最高人民法院于2007年1月1日起施行的《关于统一行使死刑案件核准权有关问题的决定》规定，死刑案件除由最高人民法院判决的以外，各高级人民法院和解放军军事法院依法判决和裁定的，应当报请最高人民法院核准。

第四，完善人民陪审员制度。十届全国人大常委会第十一次会议于2004年8月28日实施了《关于完善人民陪审员制度的决定》，最高人民法院和司法部于2004年12月13日联合出台并实施了《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》，2005年1月6日最高人民法院实施了《关于人民陪审员管理办法（试行）》，新的规范为人民陪审员在法庭审判中起到更客观公正的作用打下了良好的基础。人民陪审员制度既是一项重要的司法制度，也是一项重要的民主制度。

（三）全面推进检察体制机制改革

第一，实行主诉检察官办案责任制。针对部分检察机关和检察人员执法主体不明、责任不清、错案追究不力的现象，最高人民检察院经过全面调研并进行充分论证之后，于1999年5月27日施行了《关于试行主诉检察官办案责任制的工作方案》，在北京、上海、广州等十个省份进行主诉（办）检察官制度的试点工作。到2004年12月，全国90%以上的检察机关都实行了主诉（办）检察官制度。^[17]主诉检察官办案责任制改变了我国检察机关办案机制，增强了检察官对于个案办理的独立性和责任心，提升了案件办理质效。

第二，改革检察机关内、外部监督制约机制。检察机关是法律监督机关，因此，必须解决“谁来监督监督者”的问题。检察机关必须高度重视对自身的监督，不仅要自觉接受外部监督，而且要切实强化内部监督，防止权力的滥用和腐败。首先，1998年10月21日，最高人民检察院颁布实施了《关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》，最高人民检察院于2004年6月24日重新颁布并实施了《关于人民检察院办理直接受理立案侦查案件实行内部制约的若干规定》，对内部监督进行了规范。

其次，实行人民监督员制度。2003年10月，最高人民检察院实施了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》，决定在10个省（直辖市、自治区）开展人民监督员试点工作。根据最高人民检察院的统一部署，截至2004年2月，已有10个省级院、105个地市级院、510个县级院共计625个检察院进行了人民监督员试点工作，从机关、企事业单位、社会团体等中选聘人民监督员4925名。^[18]

最后，推行检务公开制度。最高人民检察院于1998年10月实施了《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》；于1999年1月4日实施了《人民检察院“检务公开”具体实施办法》，要求检察机关深化检务公开；于1999年4月6日实施了《关于建立检察工作情况通报制度的通知》，要求各省级检察院建立新闻发言人制度；2001年3月5日，最高人民检察院公诉厅实施了《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则（试行）》，要求对存在较大争议且在当地有较大社会影响的不起诉案件公开审查；最高人民检察院于2006年6月实施了《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》，进一步拓宽了检务公开渠道，完善了定期通报和新闻发言人制度。检务公开，能让检察权在阳光下运行，让人民监督权力，让检察权接受外部监督。

第三，检察引导侦查。2000年8月最高人民检察院在“全国检察机关公诉改革会议”上提出建立加强检察机关与公安机关工作联系，实现公诉工作引导侦查，使证据依法得到巩固。^[19]检察引导侦查在全国各地的检察院都得到了适用和推广。2001年1—11月，全国检察机关介入侦查案件4万余件涉及7万多人，参加讨论的重大案件31570件涉及59685人。^[20]

第四，地方性检察改革措施。暂缓起诉制度。2000年最高人民检察院审查起诉厅厅长姜伟提出：“对未成年人犯罪案件的不起诉条件可适当放宽，在法律允许的范围内，对未成年犯罪嫌疑人扩大适用相对不起诉；探索对未成年犯罪嫌疑人暂缓起诉的做法。”^[21]2000年，在湖北省武汉市江汉区检察院、南京市玄武区检察院等地试点暂缓起诉。2004 年最高人民检察院以没有法律依据为由决定将暂缓起诉制度的探索工作暂缓实行。此后，暂缓起诉制度的探索基本处于停滞状态。^[22]

中国式辩诉交易。我国现行的刑事诉讼法并没有规定辩诉交易制度，在司法实践中却存在类似于辩诉交易的司法操作。2002年4月，黑龙江省牡丹江市铁路运输法院以“辩诉交易”的方式审理了一起被称为我国“辩诉交易第一案”的故意伤害案件，控辩双方就自愿认罪及从轻处罚协商达成一致，申请法庭对其协议予以确认，被追诉人也与被害人就附带民事赔偿问题达成和解。^[23]“辩诉交易”在司法实践中存在，但这一制度由于给人“以钱买刑”的印象，在当时的司法环境下，并没有在全国范围内得到推广，其本质是后来的刑事和解制度。

（四）本阶段司法改革的特征

这一轮改革使司法制度更加符合司法规律，提高了司法工作能力，进一步保障了公民诉讼权利，促进了司法公正，实现了社会和谐稳定。推进司法考试，明确法官、检察官的任职条件，为解决我国法官、检察官非职业化问题做好了铺垫。中央这次部署使中国司法改革走向整体统筹、有序推进的阶段。

这一时期司法改革的目标并没有全部实现，具体表现如下。

法院检察院在招录法官、检察官时并没有按照法律规定严格执行学历要求；部分法院检察院招录了大量的非审判检察人员占用了人事编制；对于已经进入法院检察院但不符合《法官法》《检察官法》学历要求、资格要求的人员，又没有为其转岗或者退出法院检察院相应制定配套政策和措施。

对审判方式进行了改革，但是没有完善的监督措施去规范审判行为。“法院改革一五纲要”和“法院改革二五纲要”都只对司法监督作了倡导性规定，仍缺乏落实监督的有效措施。由于没有完备的监督机制，法官依法独立判案责任制在各地推行时，独立审判有些已经演变成专断和滥权，出现了严重的司法腐败。

主诉检察官制度由于检察院领导不愿放权、部分地区检察队伍专业素质不高、配套措施不健全等，在十多年的实践中，处于被虚置状态，仅少数检察院因“案多人少”的压力或领导刻意试点等有所保留。^[24]尽管检察权内、外部制约机制初步建立，但在检察机关内部没有法定的、专门的业务监督部门，导致内部监督制约机制具有一定的随意性和不稳定性，滥用职权、越权办案的现象时有发生，执法随意性始终存在。人民监督员的选任以及管理方式不合理、监督范围有限、监督程序运作不够顺畅、监督效力和程序刚性不足等问题，使人民监督员并没有发挥好监督作用。检察引导侦查制度在实践中也遇到了一些问题，如指导侦查的案件范围没有限定；遭遇公安机关的抵触情绪；提出的侦查指导意见如不适当或公安机关不采纳正确的指导侦查意见时如何处理没有明确；等等。