第一节 从特别关税区到自贸区：现代意义上的法治政府
早在500多年前，意大利热那亚湾的雷格亨（Leghoyn）自由港就已经具有了部分自由贸易区的特征。在人类社会自由贸易发展的数百年历程中，经济贸易的自由化和广泛的国际交流，也极大地推动了社会和政府的发展建设。特别是第二次世界大战之后，在世界经济复苏和经济全球化趋势的推动下，自由贸易区迎来了爆发式发展。1975年，全世界自由贸易区不足30个，而到2017年11月，全世界自由贸易区已经超过4000个。[4]
在16世纪至19世纪数百年的时间里，跨境贸易在欧洲各国不断发展盛行，催生了实行特殊监管政策的贸易港口，极大地发挥了货物集散的作用，为推动欧洲文明进步做出了重要贡献。在第二次世界大战后的快速发展阶段中，真正现代意义上的国际协调机制开始逐步建立，开展自由贸易成为国际社会发展的共识，自由贸易区也得到国际法制度下的承认和广泛建设。在这一时期，现代自由贸易区基础制度建立，借助自由贸易浪潮所推动的各国经济制度进步也得到广泛关注。通过国际贸易规则和相关国际标准的设立，各国开始在政府建设中不断推进法治，法治政府的理念也得到了广泛的认可和传播。
为最大限度促进货物流转与贸易便利，自贸区在发展初期就伴随或大或小的行政体制改革。境外多数自贸区在设立之初均强调政府管理区别于区外的特殊性，如行政手续简化、货物流转程序简化、关税减免等一系列特殊规则。例如智利《自由贸易区法》中即规定，“自由贸易区是界线隔离明确且毗邻港口或机场的地域。该地域受海关特别保护，货物可以储存、加工、制造或者销售，无任何限制”，“在自由贸易区内可从事经自由贸易区法特别立法批准的各种贸易和工业经营活动”[5]。美国《对外贸易区法案》（Foreign-Trade Zones Act）[6]以及《对外贸易区委员会条例》（FTZ Regulations）同样指定自由贸易区是“封闭隔离而受到特殊管辖的区域”，“任何国内外商品均可进入自由贸易区，不受美国海关法律约束，可以任何方式存贮、展示、制造、混合或使用”。
由此可见，无论境内还是境外，自贸区的设立本身就是对一国（地区）现行体制的改进和突破，这一特点在发展中国家尤为明显，几乎每一保税区、加工区、自贸区的建设都与法治改革和建设密不可分。
现代治理理论普遍认为，法律是治国之重器。现代意义上的法治本质上代表对政府权力的限制。政府在维护法治秩序的同时，也必须在法治的规范下运行。“在某种意义上，法治政府是法治得以实现的重要基础。”[7]法治政府的理论源头可以追溯到古希腊原初的朴素法治理念。在历经数千年的社会发展和实践进步之后，法治政府已经成为现代社会的必然选择。而随着近现代法律理论和制度的不断完善，围绕政府组织、权力来源、权力配置及运行的一系列问题，逐渐形成了完整的西方法治政府理论体系。
什么是法治政府？
尽管这一概念人人耳熟能详，但如何精确界定“法治政府”，并没有统一的答案，国内外学者在这一概念上的理解也各不相同。法治理念肇始于西方，因此西方法学研究者多倾向于通过正当程序和组织结构来描述法治政府。例如英国学者威廉·韦德认为，法治政府必须满足三个基本意义：第一，每个政府必须能够证实自己所做的事符合程序正义的要求，得到有效、有限的法律授权；第二，对政府行为是否合法的争议，应当由完全独立于行政之外的法官裁决；第三，法律必须平等地对待政府与公民。[8]而中国学者则多选择从法治原则的角度出发，秉持的是一种整体思维的立场，因而对法治和法治政府的界定多是用辩证整合的方法，例如将法治政府概括为“政府的一切活动受法律支配。换言之，政府要依法产生，政府机构要依法设置，政府权力要依法确定，政府活动要依法展开，政府责任要依法承担”[9]。
与西方理论和实践相比，我国践行法治的时间尚短。尽管在几十年社会主义法治实践的过程中，法治政府建设理论和实践逐渐丰富，已经形成了具有中国特色社会主义性质的法治政府理念，但大量的现实问题仍然需要不断探索。从这一角度看，从保税区到自由贸易试验区，一直是我国改革探索和践行法治的重要载体。可以说，自由贸易试验区的发展演进历史，就是我国法治政府不断发展和进步的缩影。
早在2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，就已经明确提出建设法治政府。随着我国经济社会的不断发展进步，在法治政府理论和实践10余年的发展历程中，其内涵也在不断丰富。2014年2月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上的讲话特别强调：“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”2014年10月，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》大大拓展了“依法治国”的内涵与外延。2015年，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，进一步明确“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”，为我国法治政府建设指明了发展目标。2017年，党的十九大报告明确提出“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治”，要“建设法治政府，推进依法行政”。
综合来看，西方学者对法治和法治政府的理解多从片面的角度深究内涵，正如宾汉姆（Tom Bingham）所说，“人们可能希望……对像‘法治’这样重要而明显的概念做出定义，但‘确实没有’”，而“推敲一个简练的概念……是极端困难的”[10]。反观中国学者则通常善于通过简练的原则阐述，描述法治政府的特征和内涵，追求对法治政府概念更全面的界定。诚然，我们不能判断中西方对法治和法治政府的理解孰优孰劣，但至少说明，法治政府的概念本身是存在不同的理解和认知的，而且理解和认知的角度也多种多样。
在国内学界，法治政府的研究成果近年来也在不断丰富。根据中国期刊出版库中有关“法治政府”的研究论文（共计10850篇）形成的我国法治政府研究论文关键词词频网络图[11]（见图1-1）可以发现，国内学者对法治政府研究的核心内涵词汇是“依法行政”，词频出现的次数最多，而其他研究中出现较多的内容还包括“政府职能”“有限政府”“责任政府”等。反映了国内学者对法治政府的理解尽管各有不同，但大体上能够形成以下共识。
图1-1 我国法治政府研究论文关键词词频网络图
一是法治政府并不是唯一的、可清晰界定的概念。在研究法治政府的学术文献中，尽管普遍尝试对法治政府做出一个定义，但笔者认为，这种界定行为本质上仍然是延续大陆法系研究的习惯，而非真正意义上的概念界定。多数学者承认，法治政府的含义并不是唯一的，而包含了诸多方面。例如“政府依法律产生，政府由法律控制，政府依法律善治并为人民服务，政府对法律负责，政府与公民法律地位平等”[12]，以及“法治政府必定是……一个具有全面法治形态的政府”[13]。
二是法治政府的概念与“法治国家”“法治社会”密不可分。学界普遍认为，三者之间具有密切的联系。例如就有学者认为，“法治国家、法治政府与法治社会要解决的正是不同领域的法治治理问题”，“法治国家、法治政府和法治社会构成了完美的法治中国。缺少任何一个方面，法治中国建设就可能存在残缺”[14]。
三是法治政府并不是一个静态概念，而是随着时间推移和经济、社会、文化的发展而不断发生变化的动态概念。这一方面是由于法治本身也在随着理论和实践而不断演进，另一方面则是时代的进步也赋予政府不同的权责，提出不同的要求。这一点也在我国法治发展的历程中得到印证。
如果纵向研究国内学界关于法治政府的论述（见图1-2、图1-3），我们发现，法治政府这一概念的动态演进更加明显，特别是法治政府所包含的要素，在纵向发展上呈现越来越丰富的特征。
图1-2 我国法治政府研究论文数量的变化（1990-2016）
早期的国内学者多简单地从笼统理解西方法学语境下的法治出发，对法治政府进行简单概括，认为“法治政府是指法律独立于政府之外，而政府要受法律的支配”[15]。但随着社会的发展进步，特别是党的十八届四中全会以来，国内学界对法治政府的理解发生了较大的变化，突出表现是法治政府的内涵不断丰富，越来越多的内容被纳入法治政府的考量之中。甚至有学者提出，党的十八届三中全会提出的将法治政府和服务型政府作为转变政府职能的两大目标，尽管二者内涵并不完全相同，但在政府活动空间、责任性质和治理方式等方面具有很强的交叉性、包容性和高度的统一性。[16]
此外，有学者从实证的角度，通过结构方程模型拟合，得出了法治政府与服务型政府间关系的支撑结论，认为法治政府建设和服务型政府建设之间的标准化路径系数达到了0.624，具有较强的相关性。[17]
图1-3 我国法治政府研究论文关键词的变化（1997-2017）
从我国学界对法治政府的研究中选取出现词频最高的五个关键词“依法行政”“有限政府”“责任政府”“政府职能”“服务型政府”，以时间演进为维度，考察不同关键词在不同时期的词频变化，我们发现，近20年，我国法学界在对法治政府的研究中，其内涵是在不断发生变化，不断丰富的。特别是近年来，对“服务型政府”的阐述出现较快速度的增长，将“服务型政府”纳入法治政府研究的学者和成果数量越来越多，文献关注数量甚至超过了对“有限政府”“责任政府”这些传统法治政府内涵的关注。
作为一个动态发展的概念，法治政府的含义本身是难以简单概括的。作为我国先行先试试验田的自由贸易试验区，其在法治政府领域的改革创新探索，更为法治政府提供了全新的发展空间和实践。自上海自由贸易试验区挂牌成立以来，法治政府一直是自贸区探索改革创新的重点。无论是体制上试图打破原有条块分割的管理局面，还是机制上负面清单的多项改革尝试，都将我国法治政府建设推向了新的高度。在组织运行上“职能科学、权责法定、执法严明”，在机制上“公开公正、廉洁高效、守法诚信”，是我国自贸区法治政府建设的改革目标，也意味着我们的法治政府建设之路还将继续。因此，从域外比较的角度，探讨我国法治政府建设与境外自贸（园）区的法治政府建设的差异，进而获取经验，借鉴教训，就具有重要的实践和理论意义。