第二节 从贸易监管到全面改革试验：法治政府的内涵演进
如前所述，法治政府是一个不断动态发展的概念。从我国自贸区发展的实践来看，法治政府建设也是一个从无到有、从有到优的动态过程。从最早承载了早期法治政府探索的特别关税区、保税区到今天在法治政府不断完善的自贸区，法治与改革探索始终相伴相生，法治政府建设一直扮演着重要的角色。
一 保税区法治政府建设的早期探索
早在20世纪90年代我国第一个保税区上海外高桥保税区成立以来，就开始尝试以法治为核心的新区政府管理转型和改革。由于保税区的特殊海关监管地位，成立之初的保税区天然具有封闭管理的特性，也为小范围试验和改革提供了优良的管理环境。例如上海、深圳、宁波、珠海等保税区管理制度中均规定了保税区的封闭区域管理特性，划定相应的区域，实行不同于当时内地的特别管理制度。这些特别制度一方面是指“区内关外”的特殊海关管理制度，例如1990年制定的《上海市外高桥保税区管理办法》（已失效）即规定保税区“是一个封闭式的综合性开放区域”，天津、大连保税区特别强调“保税区是‘境内关外’特定经济区域”，区别于传统海关监管制度；另一方面，这些保税区的特殊规定也隐含简化行政审批、促进贸易便利化等体制改革的探索尝试。[18]
可以说，20世纪90年代末成立的保税区，引入法治理念无疑是重大的进步。在政府体制改革的尝试和探索方面，保税区也率先开始试验通过管委会实行统一管理，简化行政审批手续，促进行政事务便利化。例如《深圳经济特区福田保税区条例》规定，保税区管理局“是市政府派出机构，代表市政府管理保税区的各项行政事务”，如负责保税区及生活区土地规划、办理土地使用权出让、转让有关手续，甚至保税区中方人员因公短期出国（境）的报批手续等。在涉及省内多个保税区的协调问题上，也开始强调宏观统筹管理的重要性，如《广东省保税区管理条例》即规定“全省保税区综合协调管理工作，由省人民政府指定有关部门负责”。
可见，我国保税区的设置和建设，已经开始在管理体制改革方面做出新的尝试，许多创新尝试其实也是现在自贸区建设法治创新的滥觞。《厦门象屿保税区条例》很早就尝试在企业证照核发方面尝试突破原有管理体制的限制，在区内“行政管理涉及核发证照的，可以由有关主管部门委托管委会办理”。综合来看，各保税区在设立时均进行了综合管理的探索尝试，强调保税区管委会或管理局对区内行政事务的综合管理，以及管委会和海关、税务、商检等部门的相互协调配合机制。
总体而言，我国早期保税区有关法治政府改革的探索仍然不够成熟，受限于时代背景和经济社会发展水平，多数探索仍只限于关税减让和贸易便利化，也缺乏足够的顶层设计。但是，保税区毕竟是我国在法治政府领域改革创新的有益尝试，特别是在制度和规范建设、海关监管和政府管理机制、提高政府行政效率、提高政府管理水平等方面，为我国自由贸易试验区的发展积累了宝贵的经验。
二 由保税区到自由贸易试验区：法治政府的跨越发展
从我国保税区的实践探索到今天自由贸易试验区的设立和发展，法治政府的建设一直是其中最重要的议题之一。现代市场经济的本质就是法治经济，没有高度发展的法治政府作为社会运行的保障，也就没有今天自由贸易试验区的成功。
（一）我国自贸区法治政府的改革创新
自上海自由贸易试验区率先以“法治先行”作为统领自贸区建设的原则以来，我国自贸区法治政府的实践经历了由探索到快速发展的阶段。
一是初步探索阶段。这一阶段以上海自贸区的设立为发端，通过“负面清单”这一突破口，首次尝试以明确的清单形式规范政府行为、界定行政审批边界、倒逼政府进行简政放权的职能改革。作为我国首个自由贸易试验区，上海自贸区承担着在经济、社会等诸多领域的改革重任，同时它也是法治中国建设的重要试验田，之前并没有可资借鉴的经验，因此，这一阶段的探索性质表现较为明显。从初步改革的效果看，负面清单的范围仍然过宽，内容繁杂且部分表述并不清晰，较易引起歧义；学界也有部分学者指出负面清单的法律地位并不明确，合法性与合理性依据存在争议。[19]
二是快速发展阶段。这一阶段以广东、天津、福建3个自贸区的设立为标志，法治政府建设在我国自贸区的地位得到确立和巩固。3个自贸区在吸收上海自贸区法治政府建设经验的同时，还结合各自的发展特色，进行了革新和优化，使法治政府在不同地域的探索中具有了地方特色。例如借助广东自贸区的政策优势，深圳前海积极借鉴香港经验的法治改革领域，研究制定了涵盖投资贸易规则、金融创新、深港合作等六大方面的制度，形成了多项可推广的改革创新成果。同时，前海管理局还吸纳了蛇口企业和咨询委员会等社会机构作为社会化管理的探索，走出了一条符合国际惯例、体现国际先进的市场化运营管理的道路，在“小政府、大社会”方面做出了有价值的尝试。
三是逐渐成熟和应用推广阶段。这一阶段以辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西等省市设立的7大新自贸区为标志，意味着我国自贸区建设进入了全面开展的新阶段，前期已经探索形成的法治政府成果在更广的范围内获得认可和推广，与上海、广东、天津、福建等现有自贸试验区形成对比和互补，法治政府建设经验已经进入成熟阶段并将逐渐向全国其他地区落地。
（二）自贸区发展中的法治政府保障作用
一方面，自贸区经济发展和改革创新的探索，推动了法治政府的进步和建设完善；另一方面，法治政府的全面进步也使得贸易自由化、便利化以及行政管理的科学化、法治化水平大大提高，进一步促进了自贸区的持续稳定快速发展。具体而言，自贸区发展中法治政府的保障作用主要有以下几个方面。
1.法治政府是自由贸易区建设走向正确道路的保障
自贸区的发展建设方向离不开法治政府的保障。从宏观层面看，自贸区发展的政策规则制定、行政管辖、区域治理等行政权力行使均来源于政府行为，法治政府本身并不是自贸区发展方向的直接决定者，但法治政府的行为，例如科学制定政策、信息公开透明、行政程序正当等行为却对自贸区的健康发展有着巨大的影响力。从境外的经验看，部分发展中国家的自贸区正是由于法治政府建设不完善，导致自贸区的实践探索最终出现偏差，反而对国内社会的发展进步产生了负面影响。从微观层面看，政府管理模式和运作方式的法治化，能够推动整个自贸区行政管理效率的大幅提升，包括执法、工商、税务、海关等各个部门的协调统一，不仅能够保障部门政策的一致性，也促进了企业管理和服务的效率提升，使企业真正能够在自贸区规范、高效运作，从而大幅提高自贸区经济发展动力。
2.法治政府是自由贸易试验区改革创新制度化的保障
一国境内的自由贸易区建设，往往是该国探索开放的试验田，特别是我国自由贸易试验区，实际上是改革开放和法治政府建设的综合实验体。法治建设探索、贸易发展以及政府管理改革等各领域都没有可供借鉴的现成道路，相反，现行自贸区的各项可复制、可推广的政策经验，都是在不断摸索和试验中总结出来的新做法、新举措。因此，以法治化的政府作为基础，将这些摸索出来的经验进行总结和固定，就是自贸区法治政府的重要任务。通过政府制定政策、实施细则等法治化方式，将实践经验予以固定，以法治化政府的事中事后监管作为实施保障，则能够使自贸区的发展道路更加稳固。同时，在各个自贸区实践探索的基础上，总结提炼具有普遍性意义和价值的规律或经验，将其上升至国家立法，通过法律、法规予以固定，推动我国法治政府建设完善。
3.自由贸易区是我国建设社会主义法治政府的突破口
如前所述，自贸区建设与法治政府本质上是相辅相成的，自贸区法治政府建设水平的提升有助于提高我国社会政府治理的整体水平。整体而言，尽管近年来我国政府法治化程度有所提高，但与境外发达国家及地区相比，仍然存在一定的差距。自贸区作为我国法治政府建设的示范区，实质上也是我国建设中国特色社会主义法治政府的重要突破口，通过自贸区在法治政府领域的探索，将经验复制推广至全国其他地区，是我国建设社会主义法治政府的重要抓手，也是我国建设中国特色社会主义法制体系和法治国家的重要抓手。
从对内情况看，自贸区具有相对宽松的经济和监管环境，探索法治政府建设完善的各项试验，对国内其他地区影响较小，具有一定的“试错”宽容空间，更容易推陈出新、与时俱进。社会历史发展规律表明，改革创新探索从来都不是一帆风顺的，挫折和错误在所难免。因此，自贸区作为相对封闭的特殊区域，改革失误的风险总体可控，是我国法治政府实践探索的优良试点，是我国的自由贸易区在发挥经济建设作用的同时所发挥的重要历史作用。
从对外情况看，自贸区高度开放和贸易自由为接触境外先进法治政府建设经验提供了有利条件。自贸区能够充分利用自由贸易和与世界接轨的便利条件，促进国内外全方位的交流和学习，借鉴优秀境外自贸区建设经验，推动我国自贸区法治政府建设走在全国前列。
（三）自贸区与粤港澳大湾区的发展机遇
通常意义上的“湾区”，是指围绕大陆海湾而逐渐发展形成的港口及城市群，这些城市群衍生的经济效应则称为“湾区经济”。湾区具备天然地理区位优势，国际航运和贸易发达，而贸易的发达又促进资金融通和人员自由流动，带动和辐射周边地区发展大城市群。从世界范围看，全球约60%的经济总量集中在入海口区域，世界75%的大城市、70%的工业资本和人口均集中在距海岸100公里范围内的地区。[20]世界各大湾区均具有开放的经济结构，是世界500强、创新公司、研发资源和专利密集区，已然成为世界经济发展的重要增长极，更是国际竞争力尤其是创新能力的新载体。由此来看，粤港澳大湾区作为我国经济增长新动能和接轨全球经济的新支点，是我国迈进区域经济协调发展新格局、融入并引领全球经济发展趋势的重要标志。作为由广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山、江门9市和香港、澳门两个特别行政区形成的“9+2”城市群，单从规模上看，粤港澳大湾区仅次于美国纽约湾区、旧金山湾区和日本东京湾区，是当前世界第四大湾区。经过改革开放40年的合作发展，粤港澳大湾区已经成为我国开放程度最高和经济活力最强的区域之一；湾区以泛珠三角洲地区合作为重要基础，拥有5.65万平方公里国土面积、6765万人口和14%的全国经济总量。[21]
2017年3月5日，国务院总理李克强正式把粤港澳大湾区城市群发展规划纳入政府工作报告，粤港澳大湾区的定位从泛珠三角时期的区域引擎跃升为跨行政区的国家级统一规划。随后在2017年12月，中央经济工作会议上再次提出将“科学规划粤港澳大湾区建设”列入2018年重点工作。至2018年3月，李克强总理再次在《政府工作报告》中提到，“出台实施粤港澳大湾区发展规划，全面推进内地同香港、澳门互利合作”，标志着粤港澳大湾区建设已经迎来新的机遇。
实际上，粤港澳大湾区建设上升至国家战略，是在珠三角区域协同发展的基础上，自下而上推动的。早在2008年，广东省政府在《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》中就提出，“形成粤港澳三地分工合作、优势互补、全球最具核心竞争力的大都市圈之一”。2012年，在粤港澳合力下，三方协同并发布了建设“粤港澳优质生活圈”的愿景。2016年，“粤港澳大湾区”写入《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，上升至国家战略高度。2017年3月5日，《政府工作报告》提出“推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划”；2017年7月，香港回归20周年之际，习近平主席出席《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》签署仪式，标志着粤港澳大湾区建设正式成为全方位对外开放国家战略组成部分（见表1-1）。
表1-1 粤港澳大湾区战略推进事件表
续表
从我国目前的发展阶段看，随着我国改革开放的不断深入和产业转型升级步伐逐渐加快，高质量经济发展需要能够发挥区域经济引领作用的发动机，粤港澳大湾区的提出，正符合国家转型这一特殊时期需求，这和中国经济当前所处的新常态，即重质量而非速度的发展阶段密不可分。通过粤港澳大湾区的创新升级，使我国新金融、科技创新、高端制造等新兴产业向国际产业链高端攀升，培育经济新动能，是探索从中国制造到中国智造、培育能够拉动下一个经济周期的新业态的实验室和孵化器。
粤港澳大湾区具有侨乡、英语和葡语三大文化纽带，素来是中国面向东南亚和世界的窗口，具有世界级顶尖湾区的建设基础，具有与纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区等世界著名湾区比肩的建设发展潜力。
1.粤港澳大湾区与世界级湾区的发展建设基础
目前，世界上现有成熟的三大湾区，分别是东京湾区、纽约湾区和旧金山湾区，其核心定位各不相同。东京湾区是著名的“产业湾区”，是日本最大的工业城市群，有庞大的港口群和世界上最密集的轨道交通网为配套，以钢铁、石油化工、装备制造、高新技术为核心产业，三菱、丰田、索尼等一大批世界500强企业总部均设于此。纽约湾区为“金融湾区”，是久负盛名的世界金融中心，汇聚众多银行、证券、期货、保险和外贸机构，其金融业、奢侈品、都市文化都具有世界影响力。旧金山湾为“科技湾区”，气候宜人，环境优美，拥有举世闻名的硅谷和斯坦福大学、加州大学等20多所著名大学，以及Google、Facebook、Apple等互联网巨头和Tesla、SpaceX等新兴高科技企业的全球总部。
第一，粤港澳大湾区第三产业占比低于三大湾区，产业精准定位有待提高。随着城市化发展到一定的程度，以知识、服务产业为主的第三产业逐渐成为现代化城市发展的动力。粤港澳大湾区第三产业占比（约为62.2%）较其他三大湾区低，这表明粤港澳大湾区存在发展的空间。此外，其他三大湾区在产业集群定位上都有自己的特色。纽约湾区主打金融服务，美国最大的500家公司中有1/3以上把总部设在湾区的曼哈顿。位于美国西部的旧金山湾区主打高科技产业，湾区内的硅谷聚集了世界知名的互联网巨头，同时旧金山湾区内的企业与多所科研实力雄厚的世界知名大学无缝对接，进一步推动了湾区科技创新与研发的优势。东京湾区则在政府的引导下将高端制造产业作为湾区发展的重点。整个东京湾区制造业企业数量和从业人数占日本全国的1/4。而粤港澳大湾区的各个城市间产业分化较为明显，深圳、香港、广州等核心城市在金融、高科技领域表现突出，而其他地带则以低端的加工制造地出名。如何通过健全的产业链来实现同区域的升级，需要一个对湾区整体产业群的精准定位。
第二，粤港澳大湾区的市场开放程度和新经济包容度较高，但在人才结构国际化程度方面则处于相对较低的水平。从市场发展情况来看，粤港澳大湾区在吸引利用外资、商品流动与国际贸易、高科技互联网产业发展等方面均处于世界领先地位，但在人才结构上，粤港澳大湾区与世界其他湾区相比国际化程度较低，人才流动的便利化程度仍显不足。
从粤港澳大湾区内部看，香港与内地城市的市场开放结构也呈现显著差异。香港的资本市场开放度突出，外商直接投资（FDI）占GDP的比例达到54%左右，远超其他城市，产品市场与资本市场开放的均衡度较好，呈现更全面的开放特征。作为首屈一指的世界金融中心，香港金融市场的成熟程度以及体制完善程度都要优于内地城市，是跨国公司区域总部以及海外金融机构的聚集中心，国际资本的规模和层次在粤港澳大湾区中均首屈一指。内地城市的产品市场开放度较高，其中东莞、深圳、珠海、惠州等四个制造业城市贸易开放度超过100%，远超香港、广州等服务业城市，这与珠三角作为世界工厂的外向型制造业发展特征相符。[22]
第三，粤港澳大湾区在基础设施上完全具备建设成为国际湾区的条件。粤港澳大湾区在机场及港口的数量、集装箱以及机场旅客吞吐量上都与其他三大湾区相当。值得一提的是，粤港澳大湾区集装吞吐量为6520万TUE，是其他三大湾区的近10倍以上。湾区内拥有全球吞吐量排名第三的深圳港、排名第五的香港港和排名第七的广州港等世界级港口。
2.粤港澳大湾区的国家战略定位
粤港澳大湾区是我国开放程度最高、创新活力最强、经济要素流动最快的区域之一，具备建成国际一流湾区和世界级城市群的良好基础。党的十九大报告指出，“主动参与和推动经济全球化进程，发展更高层次的开放型经济，不断壮大我国经济实力和综合国力”，“推动形成全面开放新格局”。粤港澳大湾区建设对中国实现可持续经济发展、加强法治建设和维护港澳繁荣稳定有重要意义。粤港澳大湾区不仅仅是一个经济项目，更是国家全面走向现代化的综合改革试验区。
一方面，打造国际一流湾区和世界级城市群，可以带动泛珠三角区域发展，形成“北有京津冀协同发展、中有长江经济带、南有粤港澳大湾区”的区域经济发展新格局，是全国统一协调发展战略的重要推动力量；另一方面，粤港澳大湾区是“21世纪海上丝绸之路”的重点区域，是对接东南亚、南亚、中东、欧洲等国家的必经之地。2015年3月发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中提到，“充分发挥深圳前海、广州南沙、珠海横琴、福建平潭等开放合作区作用，深化与港澳台合作，打造粤港澳大湾区”，未来粤港澳大湾区将利用其区位优势，对接“一带一路”倡议。粤港澳大湾区素来是中国面向东南亚和世界的窗口，其地理位置也使其在海上丝绸之路中成为支撑南海——东南亚路线的最重要节点，从而形成面向东盟的海、陆国际大通道，成为“一带一路”重要战略枢纽。此外，湾区所具备的专业服务能力，包括国际化的资本形成、完善的科技创新生态、法治政府建设支撑等方面，也将为“一带一路”沿线国家发挥更加重要的作用。