绪言

自由贸易试验区（以下简称“自贸区”）的创设和发展，是我国改革开放以来又一重大理论和实践创新。这一创新第一次将境内自由贸易区和改革先行先试的示范区结合在一起，通过促进自由贸易倒逼政府行政体制和机制改革，促进法治政府建设，探索先进治理体系和治理能力现代化建设，其意义深远。自全国第一个自贸区创设运行以来，在短短5年时间里，已经在我国行政管理、法制实践、经济运行等各领域产生了颠覆性的变革动量，不仅尝试突破我国已有的行政管理体系制度，还在法治实践中提出了许多新的课题，因此，探讨自贸区的建设和发展，特别是法治政府领域的创新，已经成为实务界和学术界的研究热点，具有重要的理论和实践价值。

2013年，中国（上海）自由贸易试验区的正式挂牌成立，开启了我国域内自贸区建设的先河。在我国第一份自贸区政策文件中，党中央、国务院提出，“建立中国（上海）自由贸易试验区”，“为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验，具有重要意义”。更为重要的是，“使之成为推进改革和提高开放型经济水平的‘试验田’，形成可复制、可推广的经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用，促进各地区共同发展”。可见，自我国第一个自贸区诞生之日起，就肩负着与一般意义上关税和贸易特别区不一样的重要责任。这其中，以“深化行政管理体制改革”为核心的法治政府建设创新探索和实践，更是自贸区建设的重中之重。2017年，《国务院关于印发全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案的通知》中进一步提出，“坚持以制度创新为核心”，在自贸区“率先形成法治化、国际化、便利化的营商环境”，实质上对自贸区的法治政府建设提出了更高要求。

继上海自贸区成立之后，随着广东、福建、天津自贸区获得批准，自贸区的法治政府探索已日臻成熟，负面清单和行政审批简政放权等制度创新已经成为自贸区发展的必经之路。至2016年8月31日，在上海自贸区挂牌3周年之际，党中央和国务院决定在原有的四大自贸区基础上扩容新设辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西7个自由贸易试验区，更是将法治政府的自贸区经验进一步扩大推广。2018年4月15日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上郑重宣布，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系；2018年10月16日，国务院批复设立海南自贸区，同时印发《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》。至此，我国自贸区的实践探索已经逐步走上正轨，正式步入新的阶段。

1.自贸区的建设发展，是对全球经济下行和区域贸易保护主义的回应

自2008年金融危机以来，全球经济陷入增长乏力的困局，对以多边自由贸易为核心的传统世界经济分工体系产生了巨大的影响和冲击，贸易保护主义和民粹主义在世界范围内出现抬头趋势，以区域主义为核心的贸易便利化与投资自由化正在实现内部的转型，以世界贸易组织（WTO）为代表的多边贸易机制受到严重挑战。在这一全球背景下，我国通过创设自贸区，以国际标准提升对外贸易水平，提高政府效率和促进行政管理体制改革，实质上是积极参与国际贸易，扩大对外开放，推进全球贸易自由化和维护多边贸易机制的重要行动。我国是世界经济和贸易体系的重要参与者，自2001年加入世界贸易组织以来，一直致力于践行世界多边贸易体系运作和推动国内经济贸易制度的改革完善，不断提升我国的经济治理水平和国际贸易影响力及话语权。不过，从制度完善和对接国际贸易先进规则的角度看，目前受国内产业结构、经济发展水平限制，在经济贸易行政管理、贸易便利化程度等领域与境外发达市场尚有差距，亟须在对标国际先进贸易规则和经济管理体制方面寻求新的突破口。

因此，从对外的角度看，探索建设国内自由贸易试验区，实际上是回应国际经济贸易逆全球化形势，树立我国负责任的国际贸易参与者形象，为积极对接国际经贸领域新规则和新标准提供改革试验的国内范本，为我国更加全面和深入地参与全球经济治理和国际贸易规则的制定提供支持。

2.自贸区的建设发展，是新时代全面深化改革，在新发展理念下推进“五位一体”和“四个全面”布局的重要实现方式

从国内形势来看，随着国内经济下行趋势逐渐显现，改革开放开始进入深水区，经济与社会的诸多矛盾开始出现。作为我国继续深化改革、自主扩大开放的重要战略之一，自贸区对内肩负着探索制度创新、服务国家战略、打造改革开放新模式的重任。目前，国内已经以东、中、西地区为基础形成了“1+3+7+1”自贸区大布局，并在制度创新、扩大对外开放方面取得了较大进展。例如以负面清单管理制度为核心的投资规则体系已经基本在上海、天津、广东、福建自贸区建立完成，以贸易便利化措施为主要内容的贸易监管体制得以有效运行，以资本项目可兑换和金融服务业开放为重点的金融制度创新正在推进中，以政府职能转变和法治政府建设为重点的体制改革正在不断深入，自贸区法治与改革的探索也在不断深化，创新实践不断涌现，为我国坚持改革开放道路探索了新思路，积累了新经验。

党的十九大报告明确指出，中国特色社会主义事业的总体布局是“五位一体”，战略布局是“四个全面”，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是推进依法治国的总目标。这其中法治国家的实现，就依赖于自贸区法治建设的重要探索和实践。这也是我国自贸区的改革试验与境外特别关税贸易区最大的差异所在。与境外传统承担关税减免任务的自由贸易区不同，我国的自由贸易试验区建设将不限于货物贸易自由化，不仅仅是对一般规则的突破，更是涉及服务贸易、国际投资及金融开放，涉及法律、经济、行政、司法等多方面的综合改革试验区。^[1]因此，使我国自贸区建设具有鲜明的时代特点与中国特色。建设发展我国自贸区实际上是推进“五位一体”和“四个全面”布局的重要实现方式，也是凸显“四个自信”的重要方式，更是建设中国特色社会主义法治体系的重要试验田。

3.我国自贸区的双重特征，使法治政府研究更具有深远的价值和意义

如前所述，境外国家的自贸区试验通常是对一般规则的突破，例如为保障贸易便利化所做的市场化改革和行政手续简化等；而我国自贸区既涉及对国内一般规则突破，例如政府组织与职能方面的率先改革，又涉及与国际规则的提前接轨。正是这种双重特征，使我国自贸区天然具有制度和环境优势，但不可否认的是，我国自贸区在法治政府语境下的发展的瓶颈和难题也日渐凸显，毕竟双重任务的内在可能存在一定的冲突，特别是片区情况复杂的自贸区，如广东自贸区，法治政府建设中可能存在的问题和障碍尤为突出。

我们应当看到，当前自贸区的建设仍处于起步探索阶段，无论是面对对外“一带一路”建设重任，还是对内探索改革的任务，自贸区还存在一些需要解决的重要问题。党的十九大报告特别强调，要“赋予自由贸易试验区更大改革自主权”，就是要在法治政府和对外开放领域做出更多的探索和尝试，解决现阶段存在的问题。2017年3月，习近平总书记在两会期间参加上海代表团审议时，要求上海解放思想，勇于担当，敢为人先，坚定践行新发展理念，深化改革开放，“在深化自由贸易试验区改革上有新作为”，要努力把上海自由贸易试验区建设成为开放和创新融为一体的综合改革试验区，成为服务国家“一带一路”倡议、推动市场主体走出去的桥头堡。同样，对全国其他自贸区特别是广东自贸区而言，一方面，对法治政府视角下广东自贸区的建设问题进行研究，有助于进一步推动改革开放深入和法治政府改革试验，成为我国全面开放和深化改革的先行先试范本；另一方面，当前我国探索建设的自贸区不仅仅是货物贸易的便利化，更重要的是对服务贸易的扩大开放和法治政府建设的探索试验，如果能深入研究，无论是对学术界和实务界，都具有重要意义。以广东自贸区为例，当前自贸区监管体制多是在原有政府部门的基础上建立起来的，一些基层部门仍维持原有的监管思维，不能适应建设国际化高水平自贸区、探索建设世界级的“粤港澳大湾区”的要求。

总体而言，一方面，作为实现中华民族伟大复兴“中国梦”的重要一环，自贸区的研究需要对国家战略有更全面的理解和把握。“不谋全局者不足以谋一域”，如果我们就广东自贸区而研究广东自贸区，很难形成系统的视野，而必须将对广东自贸区的研究纳入“一带一路”倡议和“粤港澳大湾区”建设的全局背景之中，才能够深刻理解和全面把握自贸区建设的重点和解决问题的前进方向。另一方面，自贸区的法治政府实践也是我国实现全面法治国家的重要探索，将自贸区建设发展纳入法治政府的视角进行研究，也是在新时代新征程下推动我国实现行政管理体制改革和转型，实现新发展理念的重要保障。

[1]根据规划，我国的自贸区将依据不同的定位，各自承担不同的任务，如辽宁自贸区将肩负对内振兴东北老工业基地、对外针对东北亚地区开放的任务；陕西自贸区则将更多承担“丝绸之路经济带”建设的重任。