一、关中—天水经济区创新体系的现状及发展评估

（一）关中—天水经济区创新体系发展现状

1．关中—天水经济区在国家创新体系中的总体概况

（1）从国家层面来讲，区域创新体系是国家创新体系的有机组成部分。充满活力的区域创新体系，是国民经济发展的有力支撑和坚实基础。改革开放三十多年来，中国的地方经济和产业经济获得了长足的发展。主导产业明确、主体互动频繁、创新环境优越的区域创新体系不断涌现，促进了科技与经济的融合发展。随着科学技术的飞速发展，一些传统的以产业集群为载体的区域创新体系与现代信息技术高度融合，迸发出新的活力，实现了跳跃式发展，呈现出一些新的特征。

（2）产业集群成为区域创新体系的主要载体。实践证明，集群是知识扩散和技术转移的加速器。在中国经济版图上，珠江三角洲、长江三角洲和环渤海经济圈三大经济增长极已经形成。这种极化的本质是地区创新能力在区域分布上的不均匀，而区域创新能力分布不均主要体现在集群创新能力的差异上。浙江、广东、江苏、福建、山东是产业集群较为集中的省份，科技部设立的国家火炬计划特色产业基地大约有70%分布于这些沿海省份。

（3）一些跨省域、跨县域的区域创新体系和制度安排已经出现。从全国来看，长三角、珠三角、环渤海三个地区已经成为我国最有活力的三个经济增长极，这三大区域是我国自主创新的“高地”，也是推进区域创新体系建设更为积极的区域，一些跨行政区域的制度安排最先在这些地区出现。2003年，江、浙、沪三地签订《关于沪苏浙共同推进长三角创新体系建设协议书》，建立了由两省一市主管领导组成的长三角区域创新体系建设联席会议制度。在跨区域协调的制度创新层面，长三角在全国率先迈出了按照经济联系构建区域创新体系的一步。2013年2月，武汉、长沙、合肥和南昌四省会城市领导首聚武汉，签署了《武汉共识》，提出了“打造中三角、挺进第四极”的战略目标，以期通过科技创新驱动力，扩大区域聚合力，提升区域影响力，为打造“中国经济第四极”提供科技支撑。

（4）与长三角、珠三角、环渤海三个地区相比，关中—天水经济区创新体系建设步伐相对滞后。自2009年6月国家批准实施《关中—天水经济区发展规划》以来，地方政府间合作随着区域一体化加快而推进。首先，作为核心城市的西安市和次核心城市的天水市之间开展了战略合作。其次，区域内地方政府间广泛开展了旅游、文化、科技和环境保护等多领域的务实合作。2011年11月21日，陕西和甘肃两省签署《实施关中—天水经济区发展规划战略合作框架协议》，协议明确了双方的合作内容，确立了合作机制，标志着两省实施《关中—天水经济区发展规划》进入了新的阶段。两省围绕《关中—天水经济区发展规划》确定的发展目标，按照充分发挥各自优势和相互尊重、平等协商、互利共赢的原则，在重大基础设施建设、现代农业发展、生态环境建设、产业发展、科技创新、文化旅游、现代物流业及社会事业发展方面开展更加深入的合作；建立双方合作的联席会议制度、联系人制度及信息通报制度，省直部门之间、经济区各市区之间及各企业之间的合作机制，投资贸易合作机制等工作机制；建立并完善两省间多层次的协调机制，为促进经济区长期稳定发展提供重要保障；充分发挥各自比较优势，打破行政区划，加快产业对接，共同实施好重大项目，实现产业融合发展；围绕协议的落实，继续完善省直部门之间、经济区各市之间的合作机制，细化协议达成的各项合作内容，确保各项工作落到实处；不断拓展合作领域，提升合作层次，在整体推进的基础上，对交通网络建设等工作重点实现突破；坚持优势互补，加强中长期发展规划的衔接、重大项目布局的对接，形成错位发展、协调互动的区域合作新格局，将关中—天水经济区打造成全国区域经济协调发展中新的增长极。

（5）陕西和甘肃两省在科学技术合作、文化旅游合作、人力资源合作、环保人口合作等专项领域都取得了一些进展。2011年6月陕西省和甘肃省达成科技合作意向，正式签订全面科技合作协议。陕西与甘肃两省今后将重点在新产品开发和成果转化、区域技术转移和知识产权保护、建立科技资源和科技专家库的开放和共享机制、共同组织申报国家科技项目、共同推动区域产学研结合和战略联盟建立等方面展开交流与合作。2011年6月，甘肃省人社厅和陕西省人社厅在天水市签署《关中—天水经济区人力资源开发合作框架协议》，设立关中—天水经济区开发配置中心，建立关中—天水经济区人力资源网站。合作内容主要包括以下九个方面：第一，建立关中—天水经济区人才流动合作机制；第二，加强重大人才工程和智力引进项目的协作；第三，建立关中—天水经济区人才高地；第四，建立规范标准的人才公共服务体系；第五，建立合作框架下人力资源开发交流服务平台；第六，加强区域劳务合作；第七，促进区域内充分就业；第八，整合培训资源；第九，加快构建相互衔接的社会保障接转平台。合作措施主要涉及人力资源市场体系、人才公共服务体系和人才社会保障体系三方面。此外，根据合作框架协议，陕、甘两省人社部门共建关中—天水经济区人力资源开发配置中心，并在西安市人才市场、天水市人社服务中心分别加挂关中—天水经济区人力资源开发配置中心的牌子；建立统一的信息网络平台，设立关中—天水经济区人力资源网站，实现区域内人力资源市场供求信息共享。这两大领域的合作协议的推进，为关中—天水经济区创新体系的建设奠定了良好的基础，但总体来看与东部地区经济区相比，关中—天水经济区的创新体系建设仍相对落后。

2．关中—天水经济区创新实施在西部区域中的发展比较

《西部大开发“十一五”规划》明确提出推进重点经济区率先发展，将广西北部湾经济区和关中—天水经济区建设作为带动西部大开发的战略高地。国务院2010年发布了《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》，进一步明确了海峡西岸经济区（简称海西经济区）的发展方向和任务目标，标志着海西经济区的发展已经上升为国家战略。2011年3月1日，《成渝经济区区域规划》经国务院常务会议讨论并原则通过。同年5月5日，国务院正式批复《成渝经济区区域规划》。以重庆和成都为支撑，以其周围一批区域性中心城市为节点建设成渝经济区，在我国宏观生产力空间战略格局中，具有承东启西的重要作用。加快川渝合作，共建成渝经济区，既是区域内各方的内在要求，也应成为国家实施西部大开发战略的重要举措。西部大开发战略实施以来，西部三大经济区在创新领域的绩效都有很大程度的提高，只是发展速度有差异。通过西部三大经济区在创新领域的比较，着重分析关中—天水经济区创新体系在西部区域中的发展情况。

为了更深入地了解西部三大经济区在创新领域发展的水平，本文构建了衡量创新实施绩效的指标体系，该指标体系主要包括三个维度：创新投入维度、创新支持维度、创新能力提升维度（如表1所示）。

由于西部三大经济区创新资源基础的差异，以及西部三大经济区覆盖的城市数量的不同，西部三大经济区在创新投入、创新支持和创新能力提升三个维度存在差异，以下分别就这三个维度对西部三大经济区进行比较。

西部大开发战略实施以来，西部三大经济区在创新投入方面均有所增长，但增长幅度不大，并且各经济区投入创新资源的规模存在较大差异。首先，从科研从业人员数来看，如图1所示，从2002年开始，成渝经济区科研从业人员数最大，关中—天水经济区次之，北部湾经济区最小；成渝经济区和关中—天水经济区的曲线斜率基本相同，均大于北部湾经济区的曲线斜率，说明成渝经济区和关中—天水经济区科研从业人员数的增长速度略快于北部湾经济区。其次，从财政用于科研支出来看，如图2所示，成渝经济区财政用于科研支出最高，关中—天水经济区次之，北部湾经济区最少，并且成渝经济区财政用于科研支出总量高于其他经济区较多；成渝经济区的曲线斜率大于关中—天水经济区的曲线斜率，而关中—天水经济区曲线斜率大于北部湾经济区的曲线斜率，说明成渝经济区财政用于科研支出的增长速度最快，关中—天水经济区增长速度次之，北部湾经济区增长速度最慢。

西部三大经济区在创新支持方面均有所改善，其中普通高等学校数增长幅度不大，研究生毕业生数增长较为明显，但各经济区创新支持规模存在较大差异。首先，从普通高等学校数来看，如图3所示，成渝经济区数量最大，关中—天水经济区次之，北部湾经济区最少；成渝经济区的曲线斜率大于关中—天水经济区和北部湾经济区的曲线斜率，后两者基本相同，说明成渝经济区的普通高等学校数增长速度快于其他两个经济区，而关中—天水经济区和北部湾经济区的增长速度基本持平。其次，从研究生毕业生数来看，如图4所示，关中—天水经济区研究生毕业生数最大，成渝经济区次之，并且关中—天水经济区研究生毕业生数总量高出成渝经济区较多；关中—天水经济区的曲线斜率大于成渝经济区曲线斜率，说明关中—天水经济区研究生毕业生数的增长速度快于成渝经济区。

西部大开发战略实施以来，西部三大经济区在创新能力提升方面均有所增强，幅度较为明显，并且各经济区创新能力提升程度存在较大差异。首先，从高新技术企业总产值来看，如图5所示，成渝经济区高新技术企业总产值最大，关中—天水经济区次之，北部湾经济区最小；西部三大经济区高新技术企业总产值均逐年增加；成渝经济区和关中—天水经济区的曲线斜率基本相同，均大于北部湾经济区的曲线斜率，说明成渝经济区和关中—天水经济区高新技术企业总产值的增长速度快于北部湾经济区。其次，从大中型工业企业专利申请数来看，如图6所示，成渝经济区最大，关中—天水经济区次之，并且成渝经济区申请数高出关中—天水经济区较多；成渝经济区的曲线斜率明显大于关中—天水经济区曲线斜率，说明成渝经济区大中型工业企业专利申请数的增长速度快于关中—天水经济区。

通过在创新领域三个维度的比较可以得出如下基本结论：首先，从创新投入维度来看，自西部大开发战略实施以来，成渝经济区的创新投入无论是总量规模还是增长速度均超过关中—天水经济区和北部湾经济区；其次，从创新支持维度来看，自西部大开发战略实施以来，成渝经济区的普通高等学校数在总量上超过关中—天水经济区，关中—天水经济区超过北部湾经济区，而在增长速度方面成渝经济区明显快于其他经济区，关中—天水经济区在研究生毕业生数及增长速度方面均超过成渝经济区；最后，从创新能力提升维度来看，自西部大开发战略实施以来，成渝经济区和关中—天水经济区的高新技术企业总产值的总量规模和增长速度相差不大，并且均超过北部湾经济区，在大中型工业企业专利申请数方面，成渝经济区占有明显优势，无论是总量规模还是增长速度均远大于关中—天水经济区。

（二）关中—天水经济区创新体系建设存在的主要问题

1．国家科技力量强但地方科技力量弱

按照科技经费的来源和科技活动的功能，区域内的科技力量可区分为“国家科技”和“地方科技”。国家科技的研发经费由中央政府提供，主要进行基础研究、战略性研究、国防科技研发和前瞻性的技术开发活动。地方科技的研发经费由地方政府提供，主要进行适应本地经济发展需求和具有本地资源特色的技术应用开发研究和技术扩散、应用与推广活动。

新中国成立后的“一五”“二五”时期，国家在陕西省关中地区新建了20个大型军工骨干企业、研究所和配套企业。“三线建设”时期，国家又投入巨资，在陕、甘、川、渝进行了大规模的军事工业和国防科技建设，当时陕西陇海沿线和汉中地区新建了军工企业59家、研发机构23家，新建和内迁重点高校3所，使陕西省成为我国重要的军工研发和生产制造基地，也使陕西省的科技实力迅速提升。西部大开发战略实施以来，国家又在科技经费投入、科技重大专项安排和科技基础设施建设方面，进一步加大了对陕西省的扶持力度。由此可见，陕西省的科技力量是国家根据总体战略布局长期支持培育形成的，而非陕西省经济、科技自身发展的结果。

据统计，1999年陕西省共有104项技术研究，46218名技术研究人员，获得重大科技成果589项，居国际先进水平的有197项，占33.4%；居国内领先水平的有265项，占44.9%；在全省科研院所一级学科的101个优势专业的研究领域中，共获得省部级以上的成果奖8754项，其中国家级成果奖564项，而且有17项在全国是唯一的。陕西省研究开发经费来源和支出结构明显呈现出不平衡状况。多年来，陕西省研究与开发（简称R&D）经费支出一直较高。2001年，陕西省R&D经费支出占全国总额的4.96%，居全国第8位；R&D经费占GDP的比重更高，为2.8%，居全国第2位，仅排在北京（6.02%）之后，高于广东、上海、江苏等东部发达省份，达到了发达国家的科技投入强度。但高额的R&D经费主要是由作为陕西省R&D活动主体的中央所属研发机构、重点高校通过争取中央财政支持获得的，而地方所属企事业单位的R&D经费支出很少。2000年，在陕西省R&D经费支出中，政府资金占60.85%，居全国第1位；政府R&D经费支出占GDP的比重居全国第2位，为1.81%，高于上海等经济发达城市，是全国平均值的5.5倍；同样，中央所属企事业单位的R&D经费支出占总额的76.9%，高于北京，居全国第1位，而地方所属企事业单位的R&D经费支出仅占总支出的23.1%，远低于上海（45.8%）、湖北（39.9%）等省市；中央企事业单位的R&D经费支出主要用于国防科研，民用领域仅占2.63%。

2．研发能力较强但产业化和市场实现能力弱

陕西省的优势在于上游的研发能力较强而下游的产业化和市场实现能力较弱，上、下游链条严重断裂和不平衡。柳卸林等主持的以知识创造、知识获取、企业创新、创新环境和创新绩效为一级指标的“中国区域创新能力报告”称，陕西省区域创新的综合排名在2001—2003年连续三年均比较靠前，分别为第11、10、11名，但这主要是由作为其二级指标的研发投入和研究成果带来的，研发投入强度三年全国排名均为第2名，仅列北京之后；研究成果中作为基础研究成果的表现形式的科研论文指标靠前，三年排名分别为第5、7、5名；而作为应用与开发研究成果的表现形式的技术专利指标则相当靠后，三年排名分别为第19、15、20名；制造与生产能力也靠后，三年排名分别为第17、13、18名。另外，从研发经费支出结构看，2003年陕西省基础研究、应用研究和试验发展三者经费支出比例为13.7∶69.9∶16.4，而同期全国三者比例为5.9∶17.6∶76.5，这也表明陕西省用于基础研究的经费较高，而与生产直接联系的试验发展经费太低。由此可知，后续投入跟不上是陕西省上游的科技成果难以形成产品和实现产业化的主要原因。

3．国有大中型企业研发能力强但外资和民营企业研发能力弱

在工业企业内部，虽然陕西省的工业企业R&D经费支出很高，如2000年有科技活动的工业企业R&D经费支出强度居全国第1位（2.57%），是全国平均值的2.5倍，但在工业企业R&D经费支出中，国有大中型企业系统占绝对优势，为56.64%，股份有限公司（大部分是国家控股）占22.75%，两者之和为79.39%，是陕西省R&D活动的主要执行者，而港、澳、台和外商企业合计仅占6.9%，民营企业R&D经费支出更少，研发能力也很弱，这和浙江、福建、广东等东部沿海地区国有企业R&D经费支出所占的比重很低（三省分别为8.22%、15.22%和17.46%）而外资企业、股份企业和民营企业等成为R&D活动的主力的情况形成了明显反差。国有企业由于体制、市场化和经济外向型等因素的制约，技术创新机制活力不足，创新效率低下，对陕西省经济增长贡献不大，这也加剧了陕西省科技研发能力强但经济吸收能力较弱、科技与经济严重不协调的状况。

4．中心城市西安市科技能力强但其他市（县、区）科技能力弱

科技及其产业化具有空间集聚的特征，科技产业集群一般会位于政治、经济、科技、教育、文化发达的大城市，在国内外都是如此，但陕西省这种科技区位分布不均衡性在国内最为显著。陕西省的科技能力近八成分布在省会西安市，而省内其他地市科技能力极其薄弱。据魏守华对全国27个省份（除北京、上海、重庆三个直辖市外）的科技集中度的计算分析结果，西安集中了陕西省76.9%的科技能力，在全国仅次于海南，居第2位，为最典型的科技单中心城市（科技首位城市的集中度在0.5以上的称为单中心城市，在0.5以下的称为多中心城市），而宝鸡、汉中、咸阳、渭南等市和广大县区科技力量极其薄弱，这与东部的浙江、江苏、山东等经济发达省份科技分布相对均衡形成了较大反差。如在江苏省，科技集中度位居前两位的城市分别为南京（26.2%）和无锡（11.7%），为典型的多中心城市。

（三）关中—天水经济区发展情况评估

《关中—天水经济区发展规划》提出了国民经济和社会发展六方面的指标，即综合经济实力、创新能力、基础设施建设、城镇化水平、公共服务、生态环境建设。到2012年，量化指标超额完成的有6项，分别为地区生产总值、人均地区生产总值、城镇登记失业率、单位地区生产总值能耗下降水平、垃圾无害化处理率、城镇污水处理率；顺利完成的指标项为城镇化率；明显滞后的指标为主要河流水质；严重滞后的指标项为人口、R&D经费占GDP比重、森林覆盖率、工业固体废物综合利用率、城市绿化覆盖率（详见表2）。

1．综合经济实力显著提升

《关中—天水经济区发展规划》指出：“经济区要实现综合经济实力新跨越，到2020年，经济总量占西北地区的比重超过1/3，人均地区生产总值翻两番以上，城乡居民收入水平大幅提高，自我发展能力显著增强。”2012年经济区GDP为9816.3亿元（现价），占西北地区GDP总量的34%，提前8年完成预定目标；人均GDP达28909元，相比2007年翻了将近一番，是西部地区的2.9倍。2012年经济区城镇居民人均可支配收入最高的是西安市（29982元），最低的是天水市（15177元）；农民人均纯收入最高的是西安市（11442元），最低的是天水市（3864元）。但经济区内城乡居民收入差距比较大，2012年经济区城乡居民收入差距最大的为天水市（3.9∶1），居第2位的为商洛地区（3.7∶1），均高于全国平均水平，仅西安市的城乡居民差距（1.9∶1）在全国平均水平以下。

2012年经济区社会消费品零售总额为3717亿元，占陕西和甘肃两省合计的62.5%；与2007年相比，扣除价格因素年均增长15.1%。2012年关中—天水经济区进出口总额为148.1亿美元，与2007年相比，扣除价格因素年均增幅约为12.8%。但是，与成都相比，2012年关中—天水经济区进出口总额仅相当于成都市的31.2%，说明关中—天水经济区的对外开放步伐仍需进一步加快。

2．区域创新能力亟待提升

《关中—天水经济区发展规划》要求“科技创新能力和综合科技实力居全国领先地位，科技进步对经济增长的贡献率大幅提升”，要“基本建成以西安为中心的统筹科技资源改革示范基地、新材料基地、新能源基地、先进制造业基地、现代农业高技术产业基地”。经济区科技人力资源雄厚，现有140多万科技人才；科研院所众多，研究设备精良；高校科技实力强，全区有普通高校80所，其中国家“985”工程高校3所、“21l”工程高校8所，是全国知名的高校密集地和科技创新区。但是，地方科技实力弱小，经济区内承担国家高精尖和军工技术任务，为国家经济军事服务的中央所属企业是R&D的主体，而主要为当地经济服务的地方所属企事业单位的R&D能力很弱。

3．基础设施建设不平衡

2012年经济区道路面积为10077万平方米，供水管道长度为5449千米，与2007年相比分别增加了20.37%、21.06%；邮政局（所）数目1087个，比2007年减少了6.4%。2006年以来，经济区内年度固定资产投资总额增长率大部分超过全国平均水平（见图7）。但是个别年份，如2011年经济区固定资产投资总额增长率下降，部分城市如西安、商洛基本没有增长。此外，商洛、天水、铜川3市固定资产投资总额一直偏低，刚刚达到经济区年度总额的11%。

4．城镇化水平有较大提升

《关中—天水经济区发展规划》指出，要“实现西（安）咸（阳）经济一体化，形成国际现代化大都市”。西（安）咸（阳）新区是西（安）咸（阳）一体化的重要抓手，2014年经国务院批准被确立为国家级新区。西（安）咸（阳）新区自设立以来，在企业投资与合作、基础设施建设、民生与公共事业以及政府服务与管理方面都取得了长足的发展，但也存在一些潜在难题，如经济发展与资源环境承载力难以相容、区际利益难以有效协调、难以摆脱主要依赖土地财政和国有投资拉动的发展路径等。西安与主要国际化大都市存在全面差距，国际化大都市的基础框架尚未建立，发展战略的缺失限制了西安比较优势的发挥。经济区城镇群集聚发展，城乡统筹取得突破，2012年城镇化率达50.7%。

5．公共服务不均等

2012年，经济区小学学龄儿童净入学率达到99.87%，比2007年提高了0.49个百分点；初中毕业生升学率为92.45%（不含升入技工学校的学生），比2009年提高了9.89个百分点；2009年高中阶段毛入学率已达83%；高等教育健康、稳步发展，2012年经济区各类高等教育总规模（包括研究生、普通本专科、成人本专科、自考助学班及网络本专科学生总人数）达到144.19万人，比2008年增长了14.6%；民办教育、成人培训、科研院所等机构均呈良好有序发展态势。2012年经济区已经基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，拥有较为完善的公共卫生服务体系、基层医疗服务体系、基本医疗保障体系和药品供应保障体系。有各类卫生机构21179个，床位数12.78万张，医务人员合计18.44万人，与2007年相比三者分别增长了129.6%、106.1%和62.9%。经济区新农合参保率为98.7%，很多地市的县、乡、村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设有所加强。2012年陕西省城镇登记失业率为3.2%，远低于经济区4.5%的目标值，甚至低于2020年的目标值。这意味着陕西省的城镇登记失业率完全达到规划的目标区间。社会保障方面，经济区内各类保险参保人数总计达1911.9万人，比2007年增长了近60%。此外经济区内社会福利性单位数量增长率达28%。

6．生态环境建设

《关中—天水经济区发展规划》提出，到2020年经济区森林覆盖率要达到47%以上，而2012年只有41.4%，仅比2007年增加了5.6个百分点。2012年城市绿化覆盖率也只有40.4%，仅比2007年提高了0.8个百分点。2012年经济区城镇污水处理率、垃圾无害化处理率分别达到87.6%和97.2%，完成了中期目标，均接近2020年的预定目标。2007—2012年，经济区工业固体废物产生量由3818.3万吨增加到4931.4万吨，年均增加222.6万吨。固体废物在城市大量堆置，如处理不当则不仅影响市容市貌，而且严重污染环境，导致有毒有害成分渗入土壤中，使土壤酸化、碱化乃至毒化，破坏土壤中微生物的生存条件，影响动植物生长发育，许多有毒、有害成分还会经过动植物进入到食物链，危害人体健康，影响深远。与规划基期相比，经济区内主要河流——渭河——的水质无明显变化，仍呈重度污染状态，主要污染指标下降不显著，劣V类水质断面数量由9个减少至6个。14个监测断面中（魏家堡断面为2012年新增断面）, I—Ⅲ类、Ⅳ—V类和劣V水质断面比例分别为28.6%、28.6%和42.8%，而2007年同期三者分别为23.1%、7.7%和69.2%。咸阳的兴平断面、渭南的潼关吊桥断面等断面均为劣V类水质，主要污染指标为氨氮、高锰酸盐指数、化学需氧量、五日生化需氧量、溶解氧、挥发酚和石油类。近几年来经济区空气质量状况稍有恶化，但仍属于环境维持得比较好的地区（见图8）。在全国加大环保投入，大力治理空气污染的背景下，经济区没能更进一步改进区内空气质量，说明区内政府对环境问题依然不够重视。在经济区内部，各主要城市空气质量情况差异也很大（见表3）。

综合以上六个方面可知，关中—天水经济区的发展现状与规划目标之间仍存在很大差异，虽有一些方面实施效果显著，但也有一些方面与目标相比差距较大。首先，关中—天水经济区经济综合实力得到显著提升，经济快速增长，社会事业发展良好，但生态文明建设仍与目标有相当大的差距。这在一定程度上说明了，经济区的经济增长仍以较严重的生态环境破坏为代价，经济发展的可持续性不容乐观。经济区生态环境建设投入相比其他省份显得不足，2012年陕西省环保支出仅为94.14亿元，占比偏低。其次，经济区R&D经费投入不足，促进经济增长的作用有限，优化经济增长质量的后劲不足。2012年经济区R&D经费投入占GDP的比重为2%，比2007年低0.7个百分点，与4.5%的预定目标相去甚远。照此速度发展，到2020年经济区R&D经费占GDP的比重达到6.0%基本没有可能。相应地，地方经济的困境将直接引发地区R&D经费投入不足，使得研发活动难以进一步有效开展；R&D经费投入不足又将反向作用于地方经济的发展，最终导致地方经济陷入恶性循环之中。再次，产业结构仍不合理，经济发展方式单一。煤多、油少、气不足的资源条件，决定了煤炭仍将是关中—天水经济区在未来相当长一段时间内主要的一次能源。经济区大力发展的产业是航空航天、装备制造以及资源加工业，而旅游产业、文化产业和现代服务业虽有很好的基础，但是都没有得到充分的发展，以创新引领经济区产业发展的态势仍然没有完全形成。最后，经济区内城市建成区人口有所减少，大城市与特大城市偏少。2012年经济区城镇人口共计2835万，低于2007年的2842万。常住人口多于400万的城市数量和常住人口为100万—200万的城市数量偏少，常住人口为20万—50万的中等城市数量则偏多。关中—天水经济区城镇体系结构存在断层，缺少特大城市。只有建立完整的城市体系结构，填补特大城市的空白，中心城市的职能才能通过城市网络逐级扩散到整个体系。

2009年，国务院批复了《关中—天水经济区发展规划》，包括陕西省的关中平原地区及甘肃省天水地区共7万平方公里在内的关中—天水经济区的发展蓝图跃然纸上，大西安、大关中城市群的概念逐渐为人所知。4年后，也即2013年，“新丝绸之路经济带”战略构想正式提出。在这一构想逐步实现的过程中，中国向西开放的通道被进一步打通，相关地区加强了与西亚、欧洲的联系，带动中国经济的发展方向向西倾斜，使得相对薄弱的西部成为我国新的开放前沿。横跨陕、甘两省，位于新亚欧大丝绸之路中心，处于承东启西、连接南北的战略要地的关中—天水经济区，在新丝绸之路经济带所带来的开放理念与格局下，迎来了全新的发展机遇。“丝路”之上，关中—天水经济区的建设，同样也被赋予了新的内涵。从《关中—天水经济区发展规划》的实施效果来看，经济区综合经济实力的提升，既是创新引领产业发展的结果，同时又是创新能力得以持续的基础；产业发展是创新能力发挥作用的核心领域，以创新引领产业发展是经济可持续发展的核心竞争力。创新离不开人力资源，城市发展、人口数量是创新提升的基础保障。总之，区域创新体系的建设是一个综合工程，在“丝绸之路经济带”建设的战略机遇面前，关中—天水经济区的创新体系建设应利用一切机遇，勇于面对存在的问题，把创新引领产业发展提升到国家大区发展的新高度、国家丝路战略的新层面。