南极海洋保护区建设：政治与法律

■ 唐建业

【内容摘要】《南极海洋生物资源养护公约》框架下的海洋保护区建设备受国际社会关注。2009年，南极海洋生物资源养护委员会建立了第一个海洋保护区；但自2012年以来，罗斯海海洋保护区提案以及东南极海洋保护区代表体系提案一直没有取到进展。其中涉及了南极条约体系解读与海洋保护区定义等法律争论以及保护区建设与地缘政治控制、排斥其他国家渔业活动等政治争论。研究表明，委员会有权建立海洋保护区，以实现养护南极生物资源的目标，但两个提案一定程度上超越了委员会的职责范围；两个提案一定程度上都与提案国南极领土主权以及渔业活动相关联，无法排除其他国家的政治关切；提案每年变化，也体现了政治妥协。因此，为真正实现公约养护南极生物资源的目标，应切实解决相关的法律与政治关切，提高程序的透明度、扩大参与度，并认真实施已建立海洋保护区的研究与监测工作。

【关键词】南大洋 海洋保护区 生物多样性《南极海洋生物资源养护公约》

南大洋（the Southern Ocean）因其独特的生物资源和环境而具有非常重要的养护价值；因地理位置遥远，相对而言受人类活动影响较少。但随着海洋科学研究、捕鱼、旅游等活动日益增多，以及气候变化的影响，国际上出现了要求在南极海域建立海洋保护区代表体系的呼声，以使该海域生物多样性得到长期养护。在此过程中，南极海洋生物资源养护委员会（CCAMLR）被寄予了很大的期望。对此，CCAMLR积极响应，曾采取一系列措施，支持各国提交关于建立海洋保护区代表性网络的提案。国际社会在南大洋建立代表性海洋保护区网络的努力在2009年迈出了实质性的一步，即CCAM-LR宣布建立世界上第一个位于国家管辖外的海洋保护区，即南奥克尼岛保护区。CCAMLR以及《南极条约》的成员国的这种努力为世界上其他海域的海洋生物多样性养护提供了一个先例。但2011年以后，CCAMLR在海洋保护区方面工作进展不顺，引发各方争议。

为此，本文首先根据CCAMLR及其科学委员会（SC-CAMLR）历年报告以及作者的亲身经历总结CCAMLR在海洋保护区建设方面的发展历程；其次，就罗斯海保护区和东南极保护区体系两个提案，根据历年来提案文本梳理该两个提案的变化趋势以及截止2014年的主要内容；再次，分别从法律和政治的角度，梳理主要国家关于保护区提案的主要关注，并进行理论分析；最后，对南极海洋保护区发展趋势进行分析与小结。

一、南极海洋保护区实践历程

2002年在南非约翰内斯堡通过的《可持续发展世界首脑会议实施计划》要求在2012年前根据国际法和科学依据在全球建立起海洋保护区网络；随着国际社会对海洋生物多样性的关注以及环境保护主义影响越来越大，在南极海域建立海洋保护区的呼声也越来越高。

综观历年来CCAMLR及其SC-CAMLR在海洋保护区方面的工作以及取得的进展，可以将其分成四个阶段。第一个阶段是2000年至2004年，为起步阶段；第二阶段是2005年至2008年，为科学推进阶段；第三阶段是2009年至2011年，为实质进展阶段；第四阶段为2012年至2014年，为僵持阶段。

1．第一阶段（2000—2004年）

2000年，CCAMLR开始讨论海洋保护区议题 ，由生态监测与管理工作组（Working Group on Ecosystem Monitoring and Management, WG-EMM）下的关于生态监测地址的选定与保护分组对监测地址管理计划进行评估。2002年，该分组改名为“保护区咨询分组”（Advisory Subgroup on Protected Areas）;2003年，该分组的职责进行调整，其中包括对于根据《南极海洋生物资源养护公约》（以下简称C-CAMLR）第9条（2）（g）建议的海洋保护区提案如何实施提供咨询意见。2004年，CCAMLR要求SC-CAMLR将海洋保护区作为优先工作进行处理，重申了根据C-CAMLR第2条和第9条提供海洋保护区的建议。至此，海洋保护区议题上升到CCAMLR层面。

2．第二阶段（2005—2008年）

2005年，SC-CAMLR在美国召开海洋保护区专题研讨会；由此将海洋保护区议题从WG-EMM中分离出来。同年，CCAMLR大会同意了SC-CAMLR提交的海洋保护区专题研讨会的建议，确认首要目标是在南极条约体系下建立一个协调一致的海洋环境保护制度；同意SC-CAMLR关于召开南大洋生物区域化研讨会的建议。

2006年成立了生物区域化研讨会指导委员会（the Bioregionalisation Workshop Steering Committee），由CCAMLR和CEP等组织的成员组成；CCAMLR赞扬了生物区域化研讨会的工作，认为是CCAMLR在南大洋建立一个海洋保护区代表网络的重要一步。2007年生物区域化研讨会在布鲁塞尔举行，提出了11个优先区域; SC-CAMLR提出，未来关于海洋保护区的工作应纳入WG-EMM范围。

2008年，WG-EMM下设了一个专题“推进实施空间管理措施，促进海洋生物多样性养护”，讨论了脆弱海洋生态系统（VME）确认，讨论优先建立海洋保护区的区域、制定海洋保护区建立的协调措施、工作计划等内容；并确认了11个优先区域，集中在东南极地区。这样，海洋保护区议题将重新纳入其讨论范围，但与脆弱海洋生态系统议题并列。

3．第三阶段（2009—2011年）

2009年，CCAMLR通过了英国关于建立南奥克尼群岛海洋保护区的提案，制定了新的养护措施CM91-03，建立起了C-CAMLR范围内第一个海洋保护区。该提案首先经过WG-EMM讨论（WG-EMM-09/22）后，向SC-CAMLR提出建议；然后由SC-CAMLR支持同意WG-EMM建议，再提交给CCAMLR大会讨论；最后由CCAMLR同意通过，形成养护措施CM91-03。

南奥克尼岛海洋保护区，位于11个优先区域中的第2块区域；CCAMLR认为它的建立是一个重大成就，确立了CCAMLR在养护海洋生物资源方面的革新精神与全球领先地位。对该海洋保护区是否构成一个先例的问题，各国代表观点不一；中国代表认为该海洋保护区不能构成先例，以后海洋保护区建设必须分别进行个案审查。

除此之外，2009年4月3—4日，SC-CAMLR和南极环境保护委员会（CEP）在美国联合召开了研讨会。双方确定五个共同感兴趣的领域：气候变化与南极海洋环境；南极海洋环境中的生物多样性和外来物种；需要特别保护的南极物种；空间海洋管理（spatial marine management）和保护区；生态系统和环境监测。

2010年，澳大利亚介绍了关于在数据不足（datapoor）区域内海洋保护区代表体系的详细计划，促发了海洋保护区建设过程中合理利用（rational use）的问题，使其成为了SC-CAMLR和CCAMLR会议中一个非常激烈的议题。SC-CAMR认为，SC-CAMLR和CCAMLR应为此提供一个指南。

2011年，召开了第二次海洋保护区专题会议；SC-CAMLR认为这11个优先区没有涵盖所有C-CAMLR区域，其作用受到限制。在此基础上，SC-CAMLR支持对公约区域划分不同的海洋保护区代表体系的工作。根据规划，整个公约区域被划成9个区块（domain）。最为重要的是，在澳大利亚的积极推进下，CCAMLR于2011年通过了一个关于建立海洋保护区的一般性框架，即养护措施CM91-04。此框架为今后的海洋保护区建设提供了以下几点意见：（1）必须以国际法，特别是《联合国海洋法公约》为依据，以最佳可获得的科学依据为基础，充分考虑C-CAMLR第2条规定的目标；（2）建立保护区的目标可包括：保护代表性的海洋生态系统、生物多样性和栖息地等；建立科学参考区域，以监测自然或人类活动引发的变化；（3）对于每个保护区，应确定具体的目标、限制内容、四至边界和设定期限；（4）为每个海洋保护区制定管理计划和研究监测计划；（5）CCAMLR每隔10年或其他商定的年限对保护区进行评估。

总体上，在此阶段CCAMLR在海洋保护区议题上取得了实质性进展，既建立了第一个海洋保护区，还制定了一般性框架规则。这种实质性进展，一方面激发了主张保护的国家建立海洋保护区的积极性，另一方面引发了捕鱼国关于海洋保护区的设立可能对合理利用影响的关注。

4．第四阶段（2012—2014年）

2011—2012年大会闭会期间，SC-CAMLR召开了3个技术工作组会议，分别讨论第1区、第5区以及第3、4、9区。根据工作组会议，关于第1区的海洋保护区提案于2015完成；SC-CAMLR同意WG-EMM将协调未来第1区海洋保护区的发展。

2012年，CCAMLR大会共收到4个提案涉及3个海洋区域，分别是：新西兰和美国各自关于罗斯海保护区的提案，欧盟关于南极大陆的冰架海域保护区的提案，澳大利亚、法国和欧盟关于东南极保护区提案。对于欧盟关于冰架海域的提案，尽管对此海域未来可能存在的科学研究价值没有异议，但鉴于该提案所涉及海域目前仍为冰架覆盖，不存在任何人类活动，包括渔业生产，因此SC-CAMLR在讨论时，相关国家代表对是否有必要对这样实际不存在的海域提前建立保护区存在不同观点。在会议的最后一天，欧盟预计到其该提案很难以海洋保护区的形式通过，对此提案作出本质上修改，将提案的题目改为“科学研究特殊区域”，即“88.3、48.1和48.5亚区内冰架消退或崩塌后海洋生境与群落的科学研究特殊区域”，即便如此，该提案最终没有获得通过。在此之后，欧盟再也没有重提此案。

关于罗斯海保护区的两个提案，在大会主席的建议下，新西兰与美国在2012年CCAMLR会议期间进行了整合，联合提出一个提案供大会进行讨论。此后，新西兰和美国关于罗斯海保护区提案和澳大利亚、法国与欧盟关于东南极保护区提案一直成为CCAMLR会议关于海洋保护区议题的主要内容。

同时，在2012年CCAMLR会议期间，针对有磷虾生产渔船进入《南极条约环境保护议定书》规定的第153号南极特别保护区（ASPA）进行生产作业的情况，欧盟和美国联合向CCAMLR提出制定一个新的养护措施。最终，CCAMLR通过了养护措施CM91-02（2012），以协调实施南极条约协商会议通过的旨在保护南极环境的南极特别保护区（ASPA）和南极特别管理区（ASMA），要求各国应使其渔船知晓所有涉及海洋区域的ASPA和ASMA的地理位置，并遵守这种保护区的管理规定。

2013年，CCAMLR还专门为这两个提案在德国召开了SC-CAMLR第一次闭会期间会议和CCAMLR第二次特别会议；2013年和2014年CCAMLR大会将这两个海洋保护区提案作为新养护措施提案进行了讨论，但都没有取得实质性进展。相关的具体情况，将在下文做详细介绍。

2014年，CCAMLR大会收到很多涉及海洋保护区的文件，除上述两个保护区的提案外，还涉及欧盟（代表英国）提交的关于南奥克尼群岛海洋保护区的评估报告、俄罗斯提交的关于在罗斯海建立海洋保护区的俄罗斯主张、日本提交的关于建立CCAMLR海洋保护区标准化程序的思考等大会正式文件，以及ASOC、俄罗斯等提交的一些背景文件。会议没有取得任何进展，相关国家在会议最后发表了各自立场声明。

二、罗斯海保护区与东南极保护区代表体系提案

自2012年以来，罗斯海和东南极保护区提案一直是CCAMLR重点讨论的内容之一；它们被SC-CAMLR认为是基于目前“最佳可获得的科学依据”且强调是根据CM91-04的框架而提出的。因此，这两个提案持续不能获得通过，引发了各方的关注，也使CCAMLR备受一些非政府组织的非议。

1．罗斯海保护区提案

罗斯海，被认为是地球上最后一块保存完好的海洋生态区域；这里有数量庞大的哺乳动物和鸟类，包括1/3的阿德利企鹅（Pygoscelis adeliae）和1/4的皇帝企鹅（Aptenodytes forsteri）；这个区域也是科学研究开展较多的区域。同时，它是南极犬牙鱼的栖息地；犬牙鱼是罗斯海食物链中重要的捕食者，是其他动物的食物；犬牙鱼数量的下降，将会影响罗斯海整个生态系统的结构。因此，非政府环境保护组织如皮尤（The Pew Charitable Trusts）等，认为CCAMLR应对罗斯海进行全面保护，以缓解企鹅、鲸鱼、海豹等所面临来自气候变化、过度捕捞、生境退化等方面的压力。根据ASOC的统计，约500名科学家签名要求在此区域建立海洋保护区。

美国是CCAMLR非捕鱼成员国；而罗斯海是新西兰重要的犬牙鱼捕捞渔场，每年可为新西兰提供约0.2亿—0.3亿新西兰元的经济收益，因此双方在涉及犬牙鱼渔场的处理方面出现很大分歧（也就是后面双方联合提案中的特别研究区），所以最初两国各自提出议案。美国主张关闭此区域的理由是，这样可以为保护区以外捕捞渔场提供一个很好的参照区域，以评估罗斯海的渔业活动对海洋生态系统的影响。新西兰则主张，这个区域重要的犬牙鱼渔场，对于新西兰犬牙鱼渔业所实施的标志放流项目（tagging programme）的延续性和完整性至关重要。

2011年，新西兰最初提出了一个面积达220万平方公里的提案，美国则提出一个近180万平方公里的提案。2012年，CCAMLR要求新西兰和美国两国必须合并其提案，否则大会无法就同一个区域的两个不同提案进行讨论。最后，在各方面的压力下，2012年10月29日，美国和新西兰达成共识，联合提出一个提案，涉及罗斯海全部岸线，总面积达227万平方公里，其中约有160万平方公里为禁止作业区（NO-TAKE），包括了大部分罗斯海的大陆架。将争议区域纳入海洋保护区，但允许在此争议区域捕捞犬牙鱼，并设定相应捕捞限额。该联合提案几乎原封不动地又提交给2013年7月召开的CCAMLR第二次特别会议。

根据提案，保护区要实现10个目标，包括养护生态结构与功能、参照区（对比渔业活动与气候变化对生态的影响）、促进研究和科学活动、保护代表性底栖海洋环境、保护大规模生态进程、保护核心的中上层被捕食物种的分布、保护核心的产卵场、保护具有重要生态价值的沿岸区域、保护南极犬牙鱼生命史中的重要区域以及保护已知的稀有和脆弱底栖生境等。保护区将分三类区域，分别是一般保护区（the General Protection Zone）、特殊研究区（the Special Research Zone）和产卵保护区（the Spawning Protection Zone）。一般保护区为禁止作业区，即禁止商业捕捞作业；特殊研究区允许商业捕捞作业，但捕捞数量将逐渐减少，增加标志比例；产卵保护区在夏季允许商业捕捞，在冬季关闭。保护区有效期为50年。值得注意的是，生产力最高的犬牙鱼渔场，如艾斯林滩（Iselin Bank），则被排除在保护区范围之外。

2013年10月，在第32届CCAMLR会议上，新西兰与美国对提案内容进行了五点修改，分别是：在序言增加了新段落，以强调该保护区与渔业活动的影响以及CCAMLR成员国相互合作的重要性；修改了保护区的边界范围；修改了特别研究区犬牙鱼捕捞限额的计划公式；明确了CCAMLR每十年对保护区进行评估与修改；相应调整了管理计划和研究与监测计划的优先要素等。具体边界的修改包括删除产卵场保护区，以回应没有充分科学证据的意见；减少斯科特海山区域的保护区面积，以更好对应该区域的保护目标；罗斯海西北部的一般保护区增加一小块，为重要的深海栖息地的生物多样性（包括海山）提供代表性保护；删除东北部海山的保护区，因为这些生物区系出现在增加的西北部分。可以看出，提案仍保留了10个目标；保护区只剩下两个类型，其中特别研究区的面积没有变化，一般保护区有所调整、面积下降。总体上，修改后的保护区面积缩减至134万平方公里，其中125万平方公里为禁止作业区。

2014年，新西兰与美国对提案进行了四点修改，分别是：在序言增加新段落，重申公约目标中养护包含合理利用以及公约是南极条约体系的有机组成部分等；进一步明确保护区与国际法之间的关系，即不影响各国在国际法下的权利与义务；明确保护区具体目标等；相应调整了管理计划、研究与监测计划等部分的内容。

最终，2014年罗斯海提案包括序言（18段）、正文（24段）和3个附件。正文涉及：罗斯海保护区由该养护措施设立，明确该养护措施与国际法之间的关系；保护区的10个具体目标；保护区的区域分布，即四个区域、两种类型，面积约为130万平方公里；限制、禁止和受管制活动；管理计划；研究和监测计划；报告；评估；设立期限；遵守与监督；与其他国家和组织的合作；等等。根据南极海洋联盟（Antarctic Ocean Alliance, AOA）的观点，罗斯海海洋保护区的面积应为330万平方公里。

2．东南极保护区代表体系提案

澳大利亚和法国所提的东南极，是指东经30度至东经150度之间、南极大陆至南纬60度之间的区域；也就是CCAMLR的大部分58.4.1区和58.4.2区。相对于罗斯海而言，这是一个数据缺乏的区域。值得注意的是，该提案是要建立海洋保护区代表体系，而罗斯海提案是要建立海洋保护区。

根据CCAMLR统计数据库统计，在该区域有过3种规模性商业渔业，即冰鱼渔业、犬牙鱼渔业和磷虾渔业。冰鱼渔业在20世纪70—80年代曾有较大规模的生产，现在规模很小；磷虾渔业也是在20世纪70—80年代，特别是80年代有过大规模的生产，现已经基本没有；犬牙鱼渔业，以细鳞犬牙鱼（Dissostichus eleginoides）渔业为主，南极犬牙鱼（Dissostichus mawsoni）渔业在2005年以后有一定规模的发展，但数量相对较少。

2010年，在第29届CCAMLR会议上，澳大利亚就分别向SC-CAMLR和CCAMLR提出了两个文件，分别是“关于在数据不足（data-poor）区域内海洋保护区代表体系详细计划”。澳大利亚提议的东南极海洋保护区代表体系覆盖巨大的范围，特别是缺少该区域的生态数据，成为一些国家关切的重点。

2011年，此东南极保护区提案先提交8月底在法国召开的第二次海洋保护区专题研讨会，然后根据研讨会的讨论情况进行修改后形成正式提案再提交给SC-CAMLR，法国加入成为提案国。因为这一年，澳大利亚向CCAMLR提交了一个关于建立海洋保护区一般框架的提案，因此希望东南极保护区提案在2012年进入CCAMLR会议。该提案目标是支持CCAMLR的生态系统监测项目（CEMP），区分渔业活动和气候变化对生态系统造成的影响。作为代表体系，其遵循的原则是综合（Comprehensiveness）、充分（Adequacy）和代表（Representativeness）；提案包含了7个保护区，其中4个保护区是代表底层和中上层生态类型，另外3个仅代表底层生态类型。鉴于关于此区域的保护区存在许多不确定性以及缺乏数据，因此这个提案预留了很大的区域，以确保重要的物理的和生物的进程得到保护。

2012年，该提案正式提交给CCAMLR，欧盟正式参与提案。鉴于2011年CCAM-LR通过了澳大利亚提议的“建立海洋保护区的一般框架”规则，即养护措施91-04（2011），所以提案增加了对该养护措施的援引；提案在序言中指出其总体目标是养护生物多样性、保护生态进程、评估渔业活动对生态系统影响等；在正文中具体规定了每个保护区的具体目标，从而在整体上满足CEMP的要求。

2013年，该提案经修改后先提交了CCAMLR第二次特别会议；修改后的提案，在正文第一段列出5个总体目标，包含确保所有的生物地理区系的代表性、养护生物多样性、保护生态进程、评估渔业活动对生态系统影响、保证保护区的多目的利用（multiple use）；强调了多目的利用与“合理利用”之间的联系。保护区代表体系的面积大致保持与原来相近，只是缩小了两个保护区（MacRobertson和D'Urville Sea-Mertz）和增加了三个保护区（Gunnerus、Enderby和Wilkes）。保护区代表体系的有效期得到明确，即根据公约第2条（3）（c）的内容确定了30年的期限；此后如果有代表要求终止、调整或替代某个保护区，则CCAMLR需要在期满后的5年内决定该保护区是否终止、调整或由新的保护区替代。；提案国认为此提案是为了建立一个包含养护、科学和多目的利用的综合体系，以实现单个保护区不能达到的目标；符合C-CAMLR第2条的目标，为南极海洋生态系统管理提供了一个机制，符合2011年通过的养护措施91-04。

在10月份的第32届CCAMLR大会上，该提案基本没有做出实质修改，只是做了一些解释性的调整，涉及提案和C-CAMLR与养护措施91-04之间的援引关系、限制活动的批准、研究与监测的责任关系、与相关组织之间的沟通、有效期限等内容。在会议期间，有国家认为提案所覆盖面积太大、总体目标太笼统；提案国对此提案再进行调整，将具体保护区建立分两步走，第一步建立四个保护区，第二步是在十年之后再考虑建立另外三个保护区。但总体目标没有改变。

2014年，提案再经修改，包括降低保护区面积、删除第二阶段建立另外三个保护区的内容、把允许在保护区进行研究和监测活动增加进总体目标等。在四个保留的保护区中，三个是作为科研参照区，一个是生物多样性和生物地理区的代表区。提案国认为，所有调整都是为了解决相关成员国表达的关注；东南极保护区代表体系的建立将为保护区域生物多样性提供有效机制，同时也允许南极生物资源的可持续利用。

根据南极海洋联盟（Antarctic Ocean Alliance, AOA）的计算，东南极保护区代表体系的提案覆盖面积从2010年的172万平方公里，增加到2011年的180万平方公里，此后逐步下降，2014年提案面积为104万平方公里。据AOA的观点，该提案面积应为243万平方公里。

四、讨论与分析

综上所述，在CCAMLR框架下的南极海洋保护区建设过程中，既有一般性辩论，也有针对具体提案的讨论；既有SC-CAMLR层面的科学问题的讨论，也有CCAMLR层面的政策与法律的争论；是一种多层次相互作用的过程。在此过程中，既有关于保护区的科学问题，如保护区的科学性（目标与面积）、有效期限、评估周期、管理计划、研究与监测计划等；也有关于保护区的法律问题，如CCAMLR是否有权建立公海海洋保护区、保护区的定义、CCAMLR与南极条约体系之间的法律关系等；更有关于保护区的政治问题，如保护区建设与地缘政治控制、排斥其他国家渔业活动等。因此，本文首先就相关国家就海洋保护区建设的法律与政治的立场进行梳理与总结，然后进行相应讨论与分析。

1．法律问题的讨论

对于CCAMLR在南极海域建立海洋保护区的法律依据及海洋保护区法律定义问题，在2013年CCAMLR第二次特别会议期间，俄罗斯和乌克兰质疑了CCAMLR是否有权建立公海海洋保护区，同时强调CCAMLR从来没有就海洋保护区形成统一的认识或定义。俄罗斯认为如果这两个问题得不到解决，则拒绝继续进行任何谈判。欧盟对俄罗斯的观点表示了质疑，认为养护措施91-04实际已经提供了一个CCAMLR框架内海洋保护区的定义。美国认为在C-CAMLR区域内公海上设立海洋保护区是符合国际法的，相关条款包括C-CAMLR第9条1（f）、2（f）、2（g）和2（i）；养护措施91-04也强调“海洋保护区的设立与实施必须依据国际法，包括《联合国海洋法公约》”。因此，美国认为在CCAMLR范围内设立海洋保护区纯属CCAMLR的职责；而且东南极保护区代表体系提案的一个重要特点就是限制捕鱼活动，这完全是属于CCAMLR职责。澳大利亚也持类似观点，认为CCAMLR已经通过了养护措施91-04，建立了在C-CAMLR下建立海洋保护区的法律制度框架；CCAMLR有能力根据C-CAMLR第9条通过养护措施，建立海洋保护区。

对于现有养护措施，如渔场关闭、脆弱海洋生态系统保护等与海洋保护区之间的关系，日本在2008年CCAMLR会议上，就指出在南极条约体系框架下有其他空间管理措施可利用，如CEMP地址、南极特别管理区（ASMA）、南极特别保护区（ASPA）和VME风险区域，认为CCAMLR应根据C-CAMLR目标对海洋保护区进行谨慎和明确的定义。在此会议上，CCAMLR确认没有单一的海洋保护区定义，一些空间管理工具可用来养护海洋生物多样性；同意海洋保护区有不同的存在形式。2014年，法国承认目前没有一个国际认可的海洋保护区定义，即使《生物多样性公约》第6条也只是一个有用的参考。新西兰认为关闭研究区域或渔场等措施是一种渔业管理决定，不能用来实现如生物多样性、生境和生态系统等目标。也就是，它们不能满足养护措施91-04的要求，不能替代海洋保护区。同样，美国认为这种关闭研究区域或渔场的措施不是为了实现养护措施91-04所列的任何一个目标，所以它们不是海洋保护区；罗斯海保护区提案旨在实现养护措施91-04全部6个目标。中国认为C-CAMLR仍是CCAMLR工作的基本法律依据；第2条是CCAMLR工作目标，因此任何CCAMLR通过的养护措施，包括养护措施CM91-04，仍应遵循第2条的目标和原则。然而，目前两个提案可能偏离了上述目标和原则。

对于保护区与C-CAMLR第2条规定的“合理利用”之间的关系，2011年SC-CAM-LR曾建议海洋保护区提案应清楚说明其在生态功能保护与允许捕捞或保护对捕捞影响之间的平衡。2014年，中国指出目前两个提案都试图限制渔业活动，但没有充分证据证明渔业活动是否或在多大程度上影响C-CAMLR的目标和原则，因此认为两个提案实际上是要引入新的义务，将破坏C-CAMLR第2条所建立的平衡。俄罗斯也持有类似观点。对此，新西兰认为其罗斯海保护区提案已经考虑这个问题，并对边界进行了调整，最大化减少对渔业生产的影响，同时满足目标保护的要求；而且提案中的特别研究区域就是为了兼顾合理利用。东南极保护区代表体系提案也尽量减少对渔业生产活动的影响；2014年提案面积更小。同时，新西兰强调C-CAMLR第2条规定的养护包括（includes）合理利用，而不是说“养护就是（is）合理利用”。

2．相关法律分析

C-CAMLR作为南极条约体系的一个组成部分，相关法律分析应在这个体系框架下进行。在此，1991年《关于环境保护的南极条约议定书》（以下简称《议定书》）与此密切相关，特别是其附件五“保护区”。

首先，C-CAMLR与1991年《议定书》目的都是保护海洋生态系统，但两者的内涵有所差异。C-CAMLR更强调“海洋生态系统”中种群及生态系统的养护；《议定书》强调生态的“内在价值”。也就是说，C-CAMLR养护内容是与南极生物资源的养护（包括合理利用）密切相关的。其次，在责任分担方面，C-CAMLR序言及第5条承认保护南极环境的主要责任在于《南极条约》协商国，也就是《南极条约》及《议定书》是保护南极“环境及其生态系统”的基本法律文件。最后，不可忽略的是，C-CAMLR的适用范围与《南极条约》及《议定书》并不一致，CCAMLR的管辖范围要大些。

同时，仔细分析“南极生物资源”的定义可以发现，C-CAMLR适用的对象，除传统鱼类资源和鸟类外，还应包括“生物有机体”（living organisms）。根据目前联合国大会关于国家管辖范围外海洋生物多样性养护与可持续利用特设工作组（BBNJ）9次会议的进展看，国际社会重点关注的应是这种生物有机体养护、可持续利用及惠益分享等，而非传统鱼类资源。

通过上述比较分析可以验证，C-CAMLR在南极海洋环境保护方面的职责是十分有限的，仅限于因捕捞及相关活动可能造成的对海洋生态的影响，由此决定了它在南极海洋保护区方面的职责以及所建立海洋保护区的内容也是十分有限的，这也反映在2011年CCAMLR通过的养护措施CM91-04中。在此方面，2006年CCAMLR通过的关于底层渔业活动对脆弱海洋生态系统的6个养护措施应属于此类，即养护措施22-05至22-09。同时，根据C-CAMLR第5条以及2005年第28届《南极条约》协商会议（ATCM）通过的第9号决定，可以看出非渔业类因素对生态系统影响的保护应是《南极条约》协商成员国的责任。

从海洋保护区的法律概念来看，前述分析与讨论显示缺少一个统一认可的海洋保护区的法律定义为南极海洋保护区建设带来一些困扰。C-CAMRL没有给出海洋保护区的定义。《联合国海洋法公约》在第五部分关于专属经济区制度中提及了海洋保护区，也没有给出相应定义。1992年《生物多样性公约》和2011年CCAMLR养护措施91-04也没有此类法律定义。这也是俄罗斯提议或在南极条约体系下根据1991年《议定书》通过一个决议或在CCAMLR的养护措施中定义的原因。

根据2014年CCAMLR会议上主要提案国的声明，它们一致认为那种为了养护渔业资源而采取的区域管理措施不是它们想要的保护区，即不是能够实现海洋生物多样性养护的保护区。提案国的这种观点与2014年BBNJ第8次会议关于海洋保护区的讨论相似。在此会议上，世界自然保护联盟（IUCN）提出，海洋保护区是一种以长期养护自然为目标的区域管理工具；它与那种针对具体活动的、为保护特定区域的区域管理工具不同，后者不能有效养护国家管辖外的海洋生物多样性。澳大利亚支持IUCN对海洋保护区的定义，认为需要关于多目标用途的海洋保护区以及采取可能对第三方实施影响的管理措施。根据IUCN的观点，区域渔业管理组织实施的关闭渔场的措施不能认为是海洋保护区，因为它们仅针对一种活动，没有考虑多种活动的累积影响。同时，澳大利亚认为，由区域渔业管理组织建立的为养护生物多样性的海洋保护区才是新协定管理对象，而那些为恢复鱼类种群的保护区，则不应纳入全球海洋保护区网络。

所以，从2014年提案国的声明以及澳大利亚在BBNJ会议上的立场看，其主张在南极建立海洋保护区的目标是纯粹保护海洋生物多样性，不论是否受到渔业活动的影响；不是通过规制渔业活动来达到保护海洋生物多样性的目标。从此角度看，这种目标也与上述分析的C-CAMLR的目标与职责不一致；应属于1991年《议定书》的目标与职责范围。

3．政治问题的讨论

对于保护区建设与地缘政治控制的关系，2014年俄罗斯先是向第37届《南极条约》协商国会议提交了一份关于“南极条约体系下的海洋保护区”的工作文件，指出：“鉴于《南极条约》和《养护南极海洋生物资源公约》的7个缔约国在南极主张领土，俄罗斯不得考虑海洋保护区可被用对其原主张区域建立地缘政治控制的可能性。”然后，俄罗斯将此文件再次提交给CCAMLR会议。在2014年CCAMLR会议上，澳大利亚对俄罗斯的观点进行辩解，认为在C-CCAMLR框架下建立的海洋保护区是CCAMLR的保护区，而不是提案国的保护区。法国强调，作为《南极条约》的一个负责任成员国，完全遵守《南极条约》第4条关于领土冻结的规定，因此没有理由认为东南极保护区代表体系提案有任何地缘政治控制的意图。新西兰也进行了解释，指出没有在其南极属地附近海域主张领海或专属经济区，新西兰完全遵守《南极条约》第4条的规定。同时，强调罗斯海保护区的建立是集体决策与管理的事项，需要得到所有CCAMLR成员国的同意；建立后，将接受CCAMLR的监督。

对于保护区建立与排斥其他国家渔业活动的关系，俄罗斯提出，澳大利亚、英国、新西兰、法国等这些提案国都是犬牙鱼主要捕捞国，且产量主要来自这些国家在南极主张的专属经济区内。因此，有理由怀疑这些国家可能利用海洋保护区，关闭犬牙鱼的作业渔场，把其他犬牙鱼捕捞国排除出来，垄断犬牙鱼生产。因此，俄罗斯认为南极海洋生物资源的养护不应是政治目标。美国则认为，罗斯海保护区提案并没有降低该海域现有犬牙鱼配额，也不会降低各成员国利用这些配额的可能性。法国认为，不能接受在南极拥有专属经济区的CCAMLR成员国试图通过建立海洋保护区来垄断犬牙鱼生产的观点。新西兰认为，该国现有的专属经济区内也没有大量犬牙鱼渔业，其在南极犬牙鱼渔业完全是和俄罗斯渔船在同样的渔场进行生产。

4．相关政治分析

南极环境问题，历来就是南极政治中的“高级政治”（High Politics）。在南极条约体系大框架下，南极环境一方面是主权要求国维护其既得利益的有效手段，另一方面又是非主权要求国试图获得新的南极利益的借助对象。

在南极条约体系下，与海洋保护区相类似的是南极特殊保护区（ASPA）和南极特别管理区（ASMA）。在这种特殊保护区内，管理和科学研究活动主要以申请建立保护区的国家为主。因此，各南极考察大国纷纷申请建立以本国为主导的南极特别保护区；一定程度上，建立并管理ASPA和ASMA成为相关国家显示其在南极“软存在”的重要手段。如2007年第30届《南极条约》协商会议上美国提出的特别管理区面积达到26400平方千米。

就C-CAMLR而言，鉴于其覆盖有争议的海域，涉及南极资源的分配问题，当时该《公约》本身就是一个具有高度政治敏感性的问题。它曾经使南极合作濒临失败，但由于第三世界对南极生物资源的高度关注促使发达国家尽快就此达成协议。

就两个具体提案而言，两个提案分别涉及了新西兰的南极“罗斯属地”和澳大利亚“南极领土”，很难不让人将此两个提案与地缘政治问题相联系。新西兰在南极有很重要的战略利益，既有地理位置和地缘战略的需要，也有历史的需要和为保持早期获得的利益的政治需要。2006年，新西兰向外大陆架界限委员会（CLCS）提交申请，没有包括南极区域；但新西兰政府重申他将保留未来申请的权利。根据《南极条约》第4条，新西兰积极采取一系列活动以支持其领土主张，包括斯科特科学考察站（Scott Base）、将新西兰科学考察的重点放在“罗斯属地”、承担此区域的国际搜救任务、罗斯海的气象观察和水文监测、试图在“罗斯属地”建立19个环境方面的保护区等。

澳大利亚则是距离南极最近的国家之一，也是7个主权要求国中提出领土面积要求最大的国家。在澳大利亚的外交政策中，南极外交占有重要的位置。在其2004年向外大陆架界限委员会（CLCS）提交的200海里外大陆架申请中，就包括了澳大利亚南极领土（东经45度至136度、东经142度至160度）的外大陆架，其主张200海里外大陆架面积达68.68万平方千米。澳大利亚承认，这些面积主张可能会受挪威和法国相应主张的影响。鉴于其特殊法律与政治地位，澳大利亚请求CLCS不审理其南极外大陆架的申请。在此背景下，很难排除这些国家在提出建立海洋保护区的同时不存在着政治的考量。

在此方面，英国在南奥克尼岛保护区方面的实践是值得思考的。2009年10月，第29届CCAMLR会议通过英国提案，建立南奥克尼岛保护区。随即，英国外交部于2009年11月10日，对外宣布世界上第一个公海海洋保护区——南奥克尼岛海洋保护区设立，该保护区面积为9.4万平方公里，自2010年5月生效。

就保护区建立与渔业之间的关系而言，在2013年CCAMLR第二次特别会议上，有12个表达关切的国家，其中，有11个在CCAMLR范围内从事渔业活动，有9个国家的渔业活动会受到两个保护区提案的影响。而在11个支持保护区的国家中，有5个是非捕鱼国。澳大利亚、法国和英国在南极拥有其主张的专属经济区，提供良好的渔业生产场所，他们也是从开发南大洋海洋生物资源中受益最大的三个国家。新西兰、波兰和西班牙是支持保护区提案的3个捕鱼国。从此角度看，保护区建设问题似乎使CCAMLR成员国形成了两个不同政治阵营，即捕鱼国与非捕鱼国；这与当初C-CAMLR谈判时的情况相似。同样情况在南奥克尼岛保护区提案讨论中也出现过。当把可能涉及蟹渔业的北部区域排除出保护区范围后，CCAMLR很快就达成了一致意见。

就罗斯海保护区提案发展过程看，新西兰与美国在2012年前不达形成联合提案的根本原因也在于犬牙鱼渔业方面。后来两国形成的联合提案保留了渔业活动，是各种政治压力的结果，而不是科学需要的结果。此外，从两个提案发展看，其覆盖面积都有了大幅下降，区域做了相应的调整，但各自的保护目标仍保持不同。值得注意的是，2014年国际法院在南极捕鲸案的判决中，尽管认为日本南极鲸类研究项目第二期（JARPA II）是一种科学研究性的项目，但其实施过程中实际捕鲸数量与计划的数量明显不一致，且没有对研究方案目标做出相应调整，因此认定日本在此项目下的捕鲸活动不是一种为了科学研究目的的活动。按照国际法院的这种推理逻辑，两个保护区提案很难被认为是一种科学意义上的提案。

五、小结

全球气候变化与海洋生物多样性丧失以及南极海洋所处的特殊位置，使南极海洋保护区建设备受国际社会的关注。在海洋保护区建设初期，各国似乎对海洋保护区保持着乐观的态度，取得了积极的成就，并于2009年通过了第一个海洋保护区、于2011年通过海洋保护区建设的一般框架规则。但随着具体海洋保护区建设讨论的深入，各国逐渐意识到海洋保护区建设可能对现有南极海洋生物资源养护管理体系带来的影响。由此，各国在科学、政治、法律等方面展开了拉锯式的争议，导致了海洋保护区建设进入了一种僵持状态。

即使如此，建设新海洋保护区的步伐并没有停止。在2015年6月华沙召开的WG-EMM的会议上，德国正式向会议提交了关于设立威德尔海保护区提案，面积达到360万平方公里，美国在此会议上也表达了参加第一区域的海洋保护区工作。

在各国就罗斯海和东南极两个保护区体系提案的一些关切没有完全解决的情况下，继续提出新海洋保护区提案，不可避免地使南极海洋保护区在CCAMLR会议的议程上占据越来越重的分量。这种局势，可能会造成相关国家对海洋保护区建设更大的担忧。一旦某个海洋保护区被CCAMLR通过，将为其他海洋保护区提案的通过打开方便之门。可以预测，未来CCAMLR在海洋保护区建设方面的形势将是，要么持续目前的僵持局势，不能取得任何新的进展；要么一下子通过几个海洋保护区提案，且后续建设更加快速。

从2009年南奥克尼群岛保护区建设现状，以及目前各国关于罗斯海保护区与东南极保护区体系提案争论的关注看，除非通过政治压力强迫通过其中一个或两个海洋保护区提案，各国在法律和政治方面的担忧应给予回应和解决。否则，即使CCAMLR能够通过一些海洋保护区提案，也不能有效发挥这些海洋保护区在养护南极海洋生物资源方面应有作用。在此方面，衷心希望日本提出的海洋保护区建设清单提案能够部分或全部解决这些问题，为未来CCAMLR海洋保护区提供科学与法律方面的制度确信。同时，希望进一步完善现有海洋保护区提案程序，增加提案制定过程的透明度，加大信息公开，鼓励更多国家参加，以此化解相关国家之间的政治矛盾。