用于国际航行的海峡制度对平时海上军事活动的影响

■ 杨瑛

【内容摘要】《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）将海洋划分成若干不同的海域，并针对各种海域规定了各自适用的通行制度。过境通行制、无害通过制度不仅规制着具有重大经济和战略意义的用于国际航行的海峡上的秩序，而且与其他相关法律制度一起影响着各国平时在用于国际航行的海峡上的军事活动。

【关键词】《联合国海洋法公约》军事活动 用于国际航行的海峡制度 过境通行制 无害通过制

从本质上来说，在用于国际航行的海峡的军事活动可以归纳到在领海内的军事活动中，因为这一部分的通行制度涉及领海的无害通过制度，只是由于用于国际航行的海峡有其特殊的地理特征，因此，《公约》除了规定不但要适用无害通过制度以外，还专门规定了其特殊的法律制度。

一、用于国际航行的海峡及其通行制度

在《公约》确定了领海宽度为12海里以后，全世界上千个大大小小的海峡中，就有116个海峡将处于一个或几个国家的领海范围以内，在这些海峡中，有30多个海峡可以被认为是“用于国际航行的海峡”，而具有重要的战略地位的海峡有10个。在世界政治、经济和军事形势迅速发展变化的今天，正是由于海峡具有重大的经济和战略意义，因此也就成为了不同利益集团国家争夺的战略要点。

《公约》中规定的用于国际航行的海峡制度涉及关于海上军事活动的主要条款有第38条“过境通行权”，第39条“船舶和飞机在过境通行时的义务”，第40条“研究和测量活动”，第41条“用于国际航行的海峡内的海道和分道通航制”，第42条“海峡沿岸国关于过境通行的法律和规章”，第45条“无害通过制度”，等等。

二、用于国际航行的海峡制度对军事活动的影响

根据《公约》第37条的规定，用于国际航行的海峡是指“在公海或专属经济区的一个部分和公海或专属经济区的另一部分之间的用于国际航行的海峡”。完全处于海峡沿岸国的领海内的用于国际航行的海峡的通行制度包括了两种，一种是过境通行制（规定在第37条至第44条），另一种是持续不停的无害通过制（第45条）。

（一）过境通行制度对军事活动的影响

1．过境通行制

过境通行制是《公约》创设的一种关于海峡航行的新制度。根据《公约》第38（2）条的规定，过境通行是指，专为在公海或专属经济区的一个部分和公海或专属经济区的另一部分之间的海峡继续不停和迅速过境的目的而行使航行和飞越自由，即海峡使用国的船舶和飞机以正常的方式进行航行和飞越，包括船舶保持戒备和航行习惯、保持编队队形、起降飞机、潜艇潜航等。过境通行制是用于国际航行的海峡中最重要的制度，该制度并不适用于其他海域。所有船舶和飞机在这种海峡中通过时都享有过境通行的权利，而且“这种过境通行的权利是不应当受到任何阻碍的”。

但是，对继续不停和迅速过境的要求，并不排除在一个海峡沿岸国入境条件的限制下，为驶入、驶离该国或自该国返回的目的而通过海峡。对于任何非行使海峡过境通行权的活动，要受到《公约》其他适用的规定的限制。过境通行制也不应在其他方面影响构成这种海峡的水域的法律地位。而且过境通行制不适用于这样一种情形，即“如果海峡是由海峡沿岸国的一个岛屿和该大陆形成，而且该岛屿在向海一面还有一条在航行和水文特征方面同样方便地穿过公海或穿过专属经济区的航道，这种情形就应当适用无害通过制度”。

《公约》对用于国际航行的海峡的规定确立了“过境通行制”，并没有采纳海洋强国的主张——“自由通行”，而且还规定了海峡沿岸国对用于国际航行的海峡享有的主权权利或管辖权权利。但是过境通行制是一种“不同于无害通过权并且对现存的无害通过权有所附加的制度”。因为，从本质上来说，实行过境通行制的用于国际航行的海峡位于沿岸国的领海范围内，这种海峡属于沿岸国的领海水域。《公约》将这种情况下的海峡，规定了特别的航行制度，以区别于领海。“所有船舶和飞机”在这种海峡内“均享有过境通行的权利”，因此，军舰和军用飞机也当然地享有这种权利，而且海峡沿岸国对这种权利不得加以“阻碍”、“防止”或“停止”，所以，实际上这是对海峡沿岸国主权权利的一种限制性的规定。

2．过境通行制对军事活动的影响

如果说军舰在领海内的无害通过是非常敏感的问题的话，那么军舰在用于国际航行的海峡中的过境通行就显得更加敏感。《公约》创立的过境通行制度，是部分军事强国努力为了确保对军舰在无害通过制度下的相关通道的限制不能适用于一些重要的交通线。这也是具有强大海军舰队的成员国之间为了保护他们的军事利益的动机，从而促使他们创建了这样一个新的通道制度。《公约》创立的过境通行制对海上军事活动有以下的影响。

首先，军事活动应当遵守一般的义务规定。

过境通行制不同于公海自由航行制度，《公约》第39（1）条规定了过境通行制。与无害通过一样，过境通行也需要船舶和飞机“毫不迟延地通过和飞越”。过境通行并不禁止如无害通过时所禁止的一系列的可能有损于沿海国的和平、良好秩序以及安全的行为，而是要求军舰“不得对海峡沿岸国的主权、领土完整或政治独立进行任何武力威胁或使用武力”。所有船舶，包括军舰在过境通行时，在行使航行权时必须限制自己的行为，除非在“因为不可抗力或遇难”这样的必要情况下，否则不能“从事以其继续不停和迅速过境为目的的通常方式所附带发生的活动以外的任何活动”。过境通行权不仅适用于军舰也适用于军用飞机，因此，与无害通过相比，过境通行允许更大的航行权。行使过境通行权的军舰被允许在穿越海峡时的行为应当保持与所携带的装置的安全活动相一致的活动，如适用雷达、声纳以及空中掩护等。著名的科孚海峡案中，国际法院对英国军舰第二次通行海峡时的行为认定的是无害通过，这说明军舰在行使过境通行时只关注的是当时的行为方式，而不是通行时的行为目的，这也是判断军舰是否违反了过境通行权利的重要的决定因素。

关于军舰和军用飞机在行使过境通行时可以“通常的方式”进行航行和飞越，这种“通常的方式”被认为是各种不同类型的军用舰机进行一系列活动的可能性。“通常方式”的含义应当是保持船舶可以戒备的状态和其他航行习惯、保持编队、潜艇潜航、起降飞机等。例如，航空母舰的过境通行被认为是可以包括起飞和降落飞机和直升机的，从而使航空母舰的特遣部队搭起空中战斗巡逻作为一种防御措施。《公约》第38（2）条规定了在用于国际航行的海峡中的过境通行是指“继续不停和迅速过境的目的而行使航行和飞越自由……”因此，克雷认为：“无论一个特定的军舰的一次特定的行为是不是在 ‘通常方式’下，应当在特定的情况下进行解释，很大程度上都应当在过境通行的背景下来广义地理解 ‘航行和飞越的自由’。”在关于是否过境通行更像无害通过或者更像公海上的航行自由时，雷斯曼认为：“对传统的航行自由必须强加一些限制，以阻止在国际海峡中公开的军事演习和武器试验、监视和情报收集等活动。”因此，军舰在通过用于国际航行的海峡时应当遵守上述的基本义务规定。

其次，军事活动应当遵守专门的国际规章、程序和惯例等规定。

根据《公约》第39（2）条的规定，对于行使过境通行权利的船舶来说，应当“遵守一般接受的国际规章、程序和惯例的规定，如关于海上安全的规定，及《国际海上避碰规则》”、关于“防止、减少和控制来自船舶的污染的规定”等。因此，军舰在行使过境通行时也应当遵守这些专门的规定。

根据《公约》第39（3）条的规定，过境通行的飞机应当“遵守国际民用航空组织制定的适用于民用飞机的《航空规则》”，当然，“国有飞机通常也应当遵守这种安全措施，并在操作时随时适当顾及航空安全”; “随时监听国际上指定的空中交通管制主管机构所分配的无线电频率，或有关的国际呼救无线电频率”；等等。

最后，军舰的通过应当得到海峡沿岸国的事前准许。

《公约》第40条规定：“外国船舶，包括海洋科学研究和水文测量的船舶在内，在过境通行时，未经沿岸国事前准许，不得进行任何研究或测量活动。”该条规定解决了外国船舶在过境通行时执行海洋科学研究和水文测量活动的问题，规定了这种活动“未经沿岸国的事前准许”是不能够进行的。关于这一方面，第49条是对第19（2）（j）条关于外国船舶在领海内行使无害通过时的“研究或测量活动”的补充。同时也是对第245条关于在领海内的科学研究应当“经沿海国的明示同意并在沿海国规定的条件下才可进行”的规定的补充。在海洋法的编纂过程中，关于这一点，所有的提议都涉及了关于军舰的问题。最后形成了《公约》第40条禁止在执行“任何研究和测量活动时未经海峡沿岸国的同意”，该条并不仅仅只限制海洋科学研究，该条禁止应该是一般性的禁止，即针对的是行使过境通行权的执行任何研究的外国船舶。因此，军舰在行使过境通行权利以前，应当提前得到沿岸国的准许，以免发生不必要的冲突。著名的“科孚海峡案”就涉及这一问题。

（二）无害通过制度对军事活动的影响

在领海中的无害通过制度当然地适用于用于国际航行的海峡的水域。根据《公约》第45条关于在用于国际航行的海峡中的无害通过制度的规定，无害通过适用于这样两种海峡，第一种海峡是“在公海或专属经济区的一个部分和外国领海之间的用于国际航行的海峡”；第二种海峡是“由海峡沿岸国的一个岛屿和该国大陆形成，而且该岛向海一面有在航行和水文特征方面同样方便的一条穿过公海，或穿过专属经济区的航道，尽管这类海峡也是专为连接公海或专属经济区的一个部分和公海或专属经济区的另一部分的用于国际航行的海峡”，但这种海峡不适用过境通行制而应当适用无害通过制。军舰在通过这样的两种海峡时要遵守无害通过制度的相关规定，如对军舰通过沿海国领海时的行为的限制和约束；遵守《联合国宪章》的规定；《公约》第19（2）条对军舰的约束以及对特殊船舶的约束；等等（该相关规定在笔者的《领海制度与军事活动》中进行了详细的探讨）。

在无害通过制度中还有关于对潜水艇的规定，潜水艇在通过用于国际航行的海峡时在享有无害通过权利的同时，也应当受到这种通行制度的各种限制，以及沿海国的控制的权利。因此，潜水艇通过用于国际通行的海峡在行使无害通过权的同时，应当露出水面以及展示其国旗。

1996年，我国全国人民代表大会常务委员会关于批准《公约》的决定时重申“《公约》有关领海内无害通过的规定，不妨碍沿海国按其法律规章要求外国军舰通过领海必须事先得到该国许可或通知该国的权利”，但并没有涉及海峡通过的问题。由于在我国的领海范围内，并没有用于国际航行的海峡，我国现行的有关法律制度与《公约》所确立的海峡过境通行制度也并不冲突，因此，过境通行制度并不会对我国的实际利益造成任何的影响。

三、用于国际航行的海峡制度以外相关规定对海上军事活动的影响

《公约》在用于国际航行的海峡中的规定，除了对过境通行制度的规定以外，其他的一些规定也对海上军事活动产生着一定的影响。

（一）穿过用于国际航行的海峡的公海航道或穿过专属经济区的航道对军事活动的影响

《公约》第36条规定：“如果穿过某一用于国际航行的海峡有在航行和水文特征方面同样方便的一条穿过公海或穿过专属经济区的航道，本部分不适用于该海峡；在这种航道中，适用本公约其他有关部分其中包括关于航行和飞越自由的规定。”该条是第三部分的一个例外规定，这个规定适用于以下两种海峡：第一种是这种海峡的宽度只有24海里宽，或者小于24海里，但是海峡沿岸国并没有建立12海里的领海宽度，因此就留有一个通向公海或者专属经济区的通道。第二种是海峡的宽度大于24海里，例如在加拿大和格陵兰岛之间的戴维斯海峡。对于这两种海峡，应当适用“本公约的其他部分的规定”。根据该条规定，军舰在通过这种海峡时，也应当不适用过境通行和无害通过制度。

（二）主权豁免权对海上军事活动的影响

《公约》第42（5）条规定了“享有主权豁免权的船舶的船旗国或飞机的登记国，在该船舶或飞机不遵守法律和规章或本部分的其他规定时，应对海峡沿岸国遭受的任何损失和损害负国际责任”。尽管军舰和军用飞机享有主权豁免权，但当军舰和军用飞机在违反这条法律的规定时也应当对海峡沿岸国遭受的任何损失和损害负国际责任。如果对如何恢复享有主权豁免的船只造成的损害没有规定，而且海峡沿岸国又不能够阻止通行的话，海峡沿岸国是不会接受的。因此《公约》规定了一般的国家责任原则来适用于这种情况，该条应当和第235条、第263条和第304条一起来理解。

（三）沿岸国的海道和分道通航制对军事活动的影响

《公约》第41条规定了海峡沿岸国在为了通行船舶安全的情况下，有权在用于国际航行的海峡内指定、规定或者替换必要的海道和分道。过境通行的船舶应当尊重海峡沿岸国根据《公约》该条的规定制定的其他国家在通行时应当适用的海道和分道通航制。

该条规定只适用于过境通行的船舶，并没有为飞机规定相应的制度，因此，军舰在通过用于国际航行的海峡时，应当遵守沿岸国对海道和分道的制度。尽管军舰并不适用沿岸国对海道和分道的制度，但是关于飞机这方面的规定已经由国际民航组织详细地规定在了《航空规则》中了。因此，外国军舰在通过用于国际航行的海峡时并不适用海峡沿岸国关于适用的海道和分道通航的制度。

（四）海峡沿岸国的保护权利对军事活动的影响

《公约》第42条授权海峡沿岸国可以出于对海峡的保护制定相应的关于通过海峡的过境通行方面的法律和规定。根据这条规定，军舰或军用飞机在用于国际航行的海峡内通过或在其上空飞行时，应当遵守海峡沿岸国所制定的关于以下事项的法律和规章，这些事项包括：“关于海道和分道通航制所规定的航行安全和海上交通管理的法律规章”; “适用有关在海峡内排放油类、油污废物和其他有毒物质的国际规章，以防止、减少和控制污染”；尽管该条还规定了沿海国有权制定关于“违反海峡沿岸国海关、财政、移民或卫生的法律和规章，包括任何商品、货币或人员”的法律法规，但是由于军舰以及军用飞机特殊的法律地位——享有主权豁免权，因此，军舰和军用飞机在违反该条款的规定时，沿海国只能命令其立即离开或通过外交途径解决争端。沿海国在制定这些法律和规章时，不应当造成对其他国家船舶的任何歧视，以及造成对过境通行权的任何妨碍。

四、科孚海峡案涉及海峡问题的辩证分析

科孚海峡案，即1949年国际法院审理的英国诉阿尔巴尼亚案。科孚海峡位于阿尔巴尼亚大陆和希腊的科孚岛之间，是地中海东部进入亚得里亚海的航道，“二战”后，驻扎在希腊的英国海军舰队经常从科孚海峡通过。

1946年5月14日，两艘英国海军巡洋舰在通过科孚海峡时遭到阿尔巴尼亚的炮轰，尽管英国巡洋舰并没有被阿尔巴尼亚的炮击中，但是英国政府也立刻向阿尔巴尼亚政府发出了强烈的抗议，声称其船只应当享有无害通过权，而阿尔巴尼亚政府则明确表示，海峡的最狭窄部分是阿尔巴尼亚和希腊的领海，因此，外国军舰或商船在没有得到事先允许的情况下是没有权利通过这部分领水的。1946年10月22日，为了试探阿尔巴尼亚政府的态度，英国派出由巡洋舰和驱逐舰组成的舰队从南向北地驶进了科孚海峡的北部，这部分海峡时属阿尔巴尼亚领海的一部分。在进入这部分海峡时，该舰队的两艘驱逐舰就因触发水雷而被炸毁，造成了军舰被严重损害以及舰上许多海军人员伤亡的巨大损失。该事件发生以后，英国政府便通知阿尔巴尼亚政府，声称英国将会在科孚海峡内进行扫雷活动，然而阿尔巴尼亚政府却拒绝了英国政府的这一要求。英国海军于11月13日单方面开始了在阿尔巴尼亚海峡内的扫雷活动，这次扫雷活动的结果是在阿尔巴尼亚北部海峡内扫除了22枚水雷。英国的扫雷活动遭到了阿尔巴尼亚政府的强烈抗议，谴责英国政府严重侵犯了其主权。英国政府认为阿尔巴尼亚政府对此负有责任，在于地拉那进行了外交通信后，将事件提交安全理事会处理。该机构邀请了并不是联合国会员国的阿尔巴尼亚参加对问题的讨论，条件是它要承担一个会员国在类似情况下的全部义务。阿尔巴尼亚接受了这一条件，因此，也就事实上接受了国际法院的管辖，安理会于1947年4月9日通过了一项决议，该决议建议相关政府可以根据《国际法院规约》的相关规定将双方的争端提交国际法院审理。

该案涉及了许多重要的国际法问题，如延续管辖权问题、领海的法律地位问题、军舰的无害通过问题、无害通过与使用武力的界限问题，以及用于国际航行的海峡问题等，笔者试图仅对该案涉及的用于国际航行的海峡问题进行分析。

国际法院在1949年的判决中关于科孚海峡的认定涉及以下几个问题。

（一）科孚海峡法律地位分析

阿尔巴尼亚认为在没有提前通知也没有提前获得其允许的情况下，英国军舰就通过其领水，这一行为应当属于侵犯其领土主权的行为，而且认为科孚海峡是其沿岸的地方性海峡，外国军舰未经许可不能通过。英国则认为该海峡是连接两面公海的国际航道，任何船舶都可以自由通过。法院根据国际海峡的标准认为，“根据国际惯例原则，在和平时期，任何国家都享有派军舰通过位于公海两部分之间的用于国际航行的海峡，而这种通行可以在不经过沿岸国事先许可的情况下进行，只要通行属于无害就可以；除非条约有其他不同的规定，否则沿岸国是不可以采用任何措施以阻止这种无害通过的行为”。因此，法院判定了科孚海峡属于用于国际航行的海峡的国际航道性质，沿岸国不得禁止所有船舶平时在其内的无害通过。然而，阿尔巴尼亚又认为科孚海峡并不是两端连接公海的唯一通道，因此并不能认为它属于可以让所有船舶享有过境通行权的海峡。但最终国际法院在判决书中否定了阿尔巴尼亚的这些论点，在判决书中否认了阿尔巴尼亚的这些理由，认为地理位置是用来判断海峡国际地位的重要条件，科孚海峡不仅两端连接公海，且在海峡上的航行不仅非常忙碌而且许多国家都在使用该海峡。因此，在该案中，国际法院认为科孚海峡是一种用于国际航行的海峡。

（二）科孚海峡案涉及的无害通过权问题分析

阿尔巴尼亚政府指控英国舰队的第二次通过不是无害通过。阿尔巴尼亚政府认为其“是在执行一项政治使命，并且使用的方法——船舶的数量，它们的构造、装备、部署——都显示是在进行恫吓”。然而法院认为：“英国军舰在科孚海峡上的通过，在原则和使用方法这两方面都是无害的。在原则方面无害是因为它打算确认一项被不公正地否认了的权利，在使用方法方面无害是因为鉴于5月15日阿尔巴尼亚炮兵的轰击，因此它不是不合理的。”因此，法院否定了阿尔巴尼亚的这一指控，因为，尽管试探阿尔巴尼亚政府的态度是英国军舰第二次通过科孚海峡的目的，但实质上，英国也是要证明一项被阿尔巴尼亚政府不合理剥夺的航行权，只要军舰的通行并没有违反国际法的规定，而且这种通行行为是以无害通过的方式进行的，那么这种通行就应当具有合法性，而且是不应当被沿岸国所禁止的。国际法院最终在判决中判定第二次英国军舰在科孚海峡的通过行为不属于侵犯阿尔巴尼亚领土主权的行为。因此，国际法院在该案中肯定了在和平时期，任何国家的船舶可以在这样一种用于国际航行的海峡中，享有无害通过的权利。

科孚海峡的法律地位问题是该案涉及的一个重要的国际法问题。在传统国际法上，海峡只有领海海峡与非领海海峡的区别。然而，在该案中国际法院提出的“连接两面公海而用于国际航行的海峡”概念后，1958年的《领海及毗连区法》将这一概念规定在第16条，1982年《公约》更将这一概念发展为“用于国际航行的海峡”的新制度。