《联合国海洋法公约》下台湾海峡船源污染防治措施探析

■ 徐鹏

【内容摘要】防止船源污染的重点应是加强海峡内船舶的航行管理。首先，依据《联合国海洋法公约》，台湾海峡不应属于“用于国际航行的海峡”，亦不应适用过境通行制，且澎湖水道被划为内水，可限制外国船舶的通行，以有效地防止船源的污染。其次，由于海峡内的自然及航运状况，我国可向IMO申请建立PSSA，禁止船舶在海峡内特定区域，或禁止特定类型的船舶在海峡内航行。最后，通过实施分道通航制，规范海峡内的航行，尽量避免海难事故以保护海峡环境。

【关键词】台湾海峡 船源污染 防治措施

一、引言

2010年最令人瞩目的国际环境事件可能非“深海地平线”钻井平台溢油事故莫属。在经历了近3个月的喷发之后，位于墨西哥湾隶属英国石油公司的“深海地平线”钻井平台才终止了向海洋的原油倾泻。其间造成了约2万平方公里的海域污染以及约10亿美元的经济损失，而环境损失更是无可估量。由此，联想到溢油达120000吨的“Torrey Canyon事件”与“Amoco Cadiz溢油事件”，以及被称为我国“四大船舶溢油污染高风险”区域之一的台湾海峡，不禁为海峡的环境安全暗自担心。台湾海峡一旦出现海难，特别是油轮或有毒危险品运输船舶事故，考虑到该海域的自然条件及航运状况，必然会造成不可估量的损失。因此，采取必要的管制和执行措施，防止海峡海难事故及船舶排放造成污染已是刻不容缓。

二、台湾海峡现状

台湾海峡位于台湾与福建之间，呈东北—西南走向，以台湾的富贵角与福建平潭岛连线为北界，以台湾的鹅銮鼻与广东南澳岛连线为南界。南北长约245海里，东西宽70至150海里。

（一）台湾海峡的自然特点

台湾海峡自然环境复杂，多浅滩、沟谷、海岛礁石，西岸多为岩石海岸，岸线曲折多湾；海峡常年受季风影响，海况较为恶劣，全年大于6级风的时间约为160天，年均有雾日约30天，大风和有雾的天气对海峡的航行与生产造成了较大的影响；海峡是重要的沿海和国际通道，东北亚各国与东南亚、印度洋沿岸各国间的海上往来，绝大多数从这里经过，我国沿海南北港口间的交通以及闽台间海上直航也途经此处。海峡资源丰富，鱼虾种类多，是海峡两岸传统的捕鱼场所，也是我国重要渔场之一。

（二）台湾海峡的交通状况

1．海峡内的航线主要分为三种：南北纵向穿越海峡，主要为前往我国北方或东北亚各国以及南下东南亚或印度洋的国内外船舶；东西横向穿越海峡，主要为两岸三通船舶；大陆或台湾港口间的沿岸航线。三种航线存在交叉，增大了船舶碰撞的几率。

2．海峡主航道的交通特点：交通流宽度大；北上、南下对遇交通流冲突明显；航迹线交错繁杂；航运与渔业船舶大范围交错；等等。这种特点造成的潜在危险：交通流宽度大，在大范围内存在对遇碰撞的风险；大量的渔船与商船混杂，不仅影响航运而且威胁着渔业生产。

3．交通流量大。作为国内外南北交通要道，除了川流不息的普通商船外，几乎每5分钟就有一艘油轮从此经过。各型油轮，尤其是超大油轮频繁出现于海峡。更值得注意的是，日本九家电力公司发电后的高强度核辐射废料运往英、法重炼的来回航线，也都“可能”经过海峡。因其运送时，一贯采取秘密行动。此外，由于台湾海峡是我国的传统重要渔场，仅福建省沿岸渔船就达3.8万艘。渔区与航线交杂一起，为海峡埋下了事故的隐患。

（三）台湾海峡水域船源污染事件

2004年两艘巨型外籍油轮“骏马输送者”号与“海角”号于湄州湾发生碰撞，所幸未发生重大溢油事故，但也为我们敲响了环保的警钟。然而，我们并非总是如此幸运，由于台湾海峡风大浪高以及岛礁密布，自1973年至2007年间，海峡西岸共发生了8起重大溢油事故。几乎相同期间（1977—2008），台湾沿岸发生的溢油超过100吨的事故有5起，最大一例溢油量达15000吨。

三、《联合国海洋法公约》下我国为防止船源污染可采取的航行管理措施

船源污染与航行安全密切相关，绝大多数的船舶溢油事故都是船舶的碰撞、海上自然灾害、触礁或搁浅等原因造成的。因此，为防止船源污染，国际社会要求对船舶的航行加强管理。也正因如此，除船旗国外，国际法赋予沿海国、港口国对位于其管辖海域内的船舶管辖权。本文将结合《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）有关规定以及台湾海峡的实际情况，对我国为防止船源污染可采取的航行管理措施予以讨论。

（一）限制海峡内部分区域的通航以防止船源污染

依照国际法，我国有权在海峡内的特定水域采取限制外国船舶航行的措施，以防止来自船舶的污染。

1．外国船舶在海峡内不享有过境通行权

依据《公约》，沿海国的领海宽度不得超过12海里，海峡两岸的领海之和亦不应超过24海里。由于台湾海峡的宽度超过24海里，其超出部分应视为我国的专属经济区，在专属经济区内各国享有航行与飞越的自由。《公约》第三部分中“用于国际航行的海峡”概念实际上是为“领海峡”而创立的，即整个海峡属于沿海国的领海，而台湾海峡拥有专属经济区水道，各国船舶、飞机的通行应适用专属经济区航行制度，不应适用《公约》第三部分内容，各国船舶在台湾海峡内不享有过境通行权。在此情况下，外国船舶在海峡内航行时，如在我领海内，则仅可主张无害通过权，飞机仅可于专属经济区上空通过，而在污染防治方面我国可于领海内制定比“用于国际航行的海峡”更为严格的法律。

2．在澎湖水道内可禁止外国船舶的通行

澎湖水道是位于澎湖列岛与台湾岛间的狭窄水道，宽约24海里。水道西侧即为以风景优美著称的澎湖列岛，东侧是台湾南部的人口密集区，同时该水道又是繁忙的船舶通行水域，一旦发生海难污染事故，后果将不堪设想。

由于澎湖列岛与台湾岛距离较近，依据《公约》可采取直线基线法，将澎湖列岛与台湾岛连成一体，使澎湖水道成为内水，外国船舶不得通行。虽然《公约》第35（a）条规定，原非内水，因采直线基线才被划为内水的“供国际航行的海峡”，仍应开放给外国船舶、飞机过境通行，但依《公约》第36条的精神，因为澎湖列岛西侧，即海峡内的专属经济区水域，已经存在有“航行和水文”上同样方便的一条航道，所以不准外国船舶、飞机于水道内通行。

（二）设立“特别敏感海域”以防止船源污染

依据《公约》第211（6）条的规定，沿海国在专属经济区内可以生态、环保或航运上的特殊性质设置特定的区域，在该区域内沿海国于征得主管国际组织同意后，可针对来自船只的污染制定并实施特殊的法律和规章，但《公约》并未明确该类区域建立的具体标准，而是将之授权国际主管机构予以确立和实施。

与此相应，为加强海洋环保，国际海事主管机构IMO确立了“特别敏感海域”（Particularly Sensitive Sea Areas:PSSA）的概念，并通过了《确认和指定特别敏感海域指导纲领》的决议案，规范成员政府在设立PSSA所需考虑因素及申请程序。依据该文件，建立PSSA应考虑以下因素：生态标准；社会文化和经济标准；科学和教育标准；船舶交通因素；以及水文、气象和海洋学因素。沿海国可依据《公约》第211（6）条的规定，按照IMO的标准及程序申请建立PSSA。

在特定海域经IMO批准为PSSA后，沿海国可采取相比《公约》更为严格的船舶管制措施。在已经批准建立的几个PSSA中，沿海国采取了诸如禁航区等船舶管制措施，如古巴、哥伦比亚、美国等在其PSSA内采取了全部禁止、部分区域禁止或特定类型船舶禁止航行的措施。

依据前述建立PSSA的标准，台湾海峡已经在生态、社会文化与经济以及航运方面满足了标准。如在航运领域，作为重要的国际通道，海峡担负着繁重的交通任务。一旦造成船舶污染，特别是溢油、放射性或其他有毒物质的污染，不仅会直接影响到海洋生态、渔业生产、观光旅游等，对于航运产生的影响也不可轻视。鉴于此，我国可考虑在台湾海峡建立PSSA。

参照前述各国的经验，我国在建立PSSA时，为规范交通以有效保护海峡环境，可采取特殊的船舶管制措施，如禁止或部分禁止航行等。

如可采取全面禁航措施当然可以最有效保护海峡环境，但无论从国内还是国际考虑，该措施成本太大。然而，对于海峡内部分海域，如在台湾浅滩或其他重要渔场周围一定水域禁航则是可行的。此外，还可禁止超过一定吨位的船舶、油轮、核动力或装载核物质或有毒危险物质的船舶通行，令其改行台湾东岸航线。台湾岛的东面是浩瀚的太平洋，其“航行与水文”特征足以替代海峡内的航道。其实，日本从中东、非洲和东南亚地区进口的石油和其他原料大都从台湾南部的巴士海峡，经太平洋航线运往国内。

（三）采取分道通航制以防止船源污染

依《公约》第22（1）条，我国可于海峡中的领海水域内采取分道通航制以规范海上交通，避免海难污染事故的发生。对于海峡内专属经济区水域亦可依据《公约》第211（5）条、第221条的精神采取分道通航制，即为保护海峡免受海难以致造成重大有害后果的污染或污染威胁，在领海外采取与实际或可能发生损害相称的措施。为此目的，我国可对专属经济区立法，以防止、减少和控制船源污染，但立法应符合主管国际组织制定的一般接受的国际规则和标准，而分道通航制正是主管海事国际机构IMO所力推的规则和标准。

分道通航制是指在船舶来往比较频繁的海区，用分隔线或分隔带等方法划定专门的区域，规定在这些区域中，船舶只能单向行驶，以避免船舶对遇碰撞的制度。在该规则下，沿海国可要求油轮、核动力船舶和载运核物质或材料或其他本质上危险或有毒物质或材料的船舶只在特定海道通行 [第22（2）条]。在制定海峡的分道通航制度时，应考虑如下因素：航线应尽可能遵循海峡原有交通流模式，尊重现有渔场；针对船舶密集区设置航道；分道通航的分段宜短，应能有效分隔反向交通流以减少对遇情况的发生；尽量减少航向改变，尤其是在接近汇聚区和航路连接处及可能有大量横越通航的区域；在习惯航线的交汇区设置警戒区；组织船舶有序通过渔场。

四、《公约》下我国针对台湾海峡船源污染可采取的执行措施

依据《公约》的分类，对于船源污染的管理可分为船旗国、港口国及沿海国的管辖，因篇幅所限本文仅对港口国和沿海国的管辖予以论述。

（一）我国作为港口国针对台湾海峡船源污染可采取的执行措施

当外国船舶处于我国的港口或岸外设施时，对于该船在海峡内所发生的违反我国污染立法，或可适用的国际规则和标准的行为，我国可提起司法程序 [第220（1）条]。司法程序应包括对船舶的扣留以及提起民事和刑事诉讼，但除了在领海内故意和严重地造成污染的情形外，仅可处以罚款（第229、230条）。

为避免因船舶不适航而引起的污染，在已查明位于海峡内港口或岸外设施的船舶违反关于船舶适航条件的可适用的国际规则和标准，从而有损害海洋环境的威胁时，我国可采取行政措施以阻止该船航行，但可准许该船前往最近的适当修船厂（第219条）。

（二）我国作为沿海国针对台湾海峡船源污染可采取的执行措施

作为重要的国际航道，有大量的来往于东北亚、东南亚及印度洋国家的外国船舶穿越台湾海峡。对于这些船舶，为保护海峡环境目的，依据《公约》我国可采取如下执行措施：

1．针对位于领海内的外国船舶可采取的执行措施

当外国船舶在通过海峡内的领海时，如有明显证据认为该船违反了污染防治的立法，或可适用的船源污染国际规则和标准，则我国可对该船进行实际检查，并在充分证据下，对之提起包括拘留在内的司法程序，除了污染是“故意且严重”情形外，处罚仅限于罚款 [第220（2）条、第230（2）条]。“实际检查”包括查阅该船按照一般接受的国际规则和标准所须持有的证书、记录或其他文件或其所持有的任何类似文件 [第226（1）（a）条]。

2．针对位于专属经济区内的外国船舶可采取的执行措施

如有明显证据认为外国船舶在海峡内专属经济区水域，违反了污染防治立法，或可适用的船源污染国际规则和标准，我国可要求涉事船舶提供该船的识别标志、登记港口、上次和下次停泊的港口，以及其他必要的情报，以确定是否已有违法行为的发生[第220（3）条]。

如有明显证据认为前款船舶的违法行为，进行了大量排放，对海洋环境造成或威胁造成重大污染，且该船拒不提供情报，或提供情报显然不实，在依案件确有检查理由时，我国可就有关违反事项对之进行实际检查 [第220（5）条]。

如有明显客观证据证明前款船舶的违法行为导致的排放，对海峡的海岸或有关利益，或领海、专属经济区内的任何资源，造成或威胁造成重大损害时，在有充分证据下，我国可对之提起包括拘留在内的司法程序，但对之的处罚仅限于罚款 [第220（6）条、第230（1）条]。

五、结论

台湾海峡的船源污染防治与船舶的航行安全密切相关，防止船源污染的重点就是加强海峡内船舶的航行管制。首先，依据《公约》的规定，台湾海峡不属于“用于国际航行的海峡”，不应适用过境通行制，并且可将澎湖水道划为内水，限制外国船舶的通行，以更有效地防止船源的污染。其次，鉴于海峡内的自然及航运状况，我国还可向IMO申请建立PSSA，禁止在海峡内特定区域，或特定类型的船舶在海峡内航行。再次，通过实施分道通航制，规范海峡内的航行，尽量避免海难事故以保护海峡环境。最后，我国可依据船旗国、港口国以及沿海国的不同身份，分别对海峡中航行的船舶采取不同的执行措施，以有效防止、减少和控制海峡中的船源污染。