三“以文书御天下”
文书和档案的运用，使行政过程变得精密、规范和可靠了。先秦法家学者韩非早已看到了这一点，而有“先王寄理于竹帛”之说——字面上是说“先王”，其实是说“今上”。战国变法使法典法规、文书图籍、档案簿记之类，变成了帝国行政的基石。秦始皇给自己定下了规矩，每天要阅读一定重量的文书，读不完宁可不睡觉。从云梦睡虎地秦律中可以看到，秦国的公文书制度是相当严密的，对公文如何传发，使用何种书写材料，文书如何封缄，都有细密规定。秦律中还有这样的条文：有事请示“必以书，毋口请，毋羁请”。就是说，请示必须写成文书，不能空口无凭，也不能托人转达（“羁请”）。由秦简我们还知道，官署存放文书的地方叫“书府”，安排有专人看守。
刘邦攻入咸阳后，将领们争着去抢金帛财物，唯萧何不同凡响，他先去把丞相府和御史府的律令图书给接收了。这可不是个爱财还是爱书的小事情。此后项羽西屠咸阳、烧秦宫室、“所过无不残灭”，秦朝中央政府的那批文书已入汉手、得到妥善保存了，没毁。汉代的史学家评论道：为什么刘邦对天下要塞、户口和民情了如指掌呢？就因为萧何弄到的那批文书。在“汉承秦制”上，那批文书有承前启后之功。东汉王充说：“萧何入秦，收拾文书，汉所以能制九州者，文书之力也！（汉）以文书御下。”这“以文书御天下”的说法，跟韩非的“先王寄理于竹帛”异曲同工。经战国而入秦汉，无文书则不足以御天下了。
图十 汉代石刻所见上计史
今犹可见的汉代简牍中，能看到形形色色的行政文书。尹湾汉简中，有西汉后期东海郡的《集簿》，即统计文书；还有《吏员簿》《名籍》《属吏设置簿》，是官吏的各种名册；还有《兵车器集簿》，是库房的物品账本。这些珍贵的第一手材料给学者的印象是，汉朝行政管理的水准，某些方面比过去估计的更高、更完备。
以皇帝名义发布的公文书，其体裁有“策”，是用来封授褒奖的；有“制”和“诏”，是用来发布政令的；还有“敕”，这种文书具有告诫、督责、敦促的性质。至于臣下的文书，向皇帝陈事谢恩的叫“章”，专门用于陈事的叫“奏”，用于陈情的叫“表”，用于议政的叫“议”，各有其名。公文书的制作、传发、保管各个环节，都形成了严密制度。皇帝的诏书由尚书郎起草，再经尚书令史缮写，经尚书令的审核，即上呈皇帝。皇帝若是认可了，就在诏书上画个朱钩，或写上“可”“闻”等字样，再缮写一遍，封以御玺和尚书令印，然后由尚书发往丞相、御史府（或三公府）。而丞相、御史（或三公），还要再加审核、签署；若发现不妥，可以封还诏书。在此之后，诏书才能正式下达。这么一来，一份诏书就经过了多次审核，提供了反复推敲以减少纰漏的机会。汉末“清议”风潮中，汉灵帝下诏逮捕“党人”李膺，诏书下达三公府，被太尉陈蕃毅然封还，不肯平署。这实际就是唐代门下省“封驳”之制的起源。公文书要用印玺封缄，即在缚系文书的绳结处填上封泥，由负责的官员把印盖在封泥上。秦汉的很多封泥流传到了后世。20世纪90年代后期，在西安又发现了两千多块秦封泥。封泥上的官名，成了后人了解当时官制的宝贵材料。重要的文书有两封、三封的，以加强保密性。重要文书要装在口袋里，诏书用的是青布口袋，军情文书则用红白口袋。公文书的传递称为“行书”，由邮、亭、驿等负责传送。根据重要程度和紧急程度的不同，不同公文书一昼夜的传送里程，有不同的规定，如昼夜160里、180里等等，还有日行千里以上的。有些公文书规定要由长官亲启，或必须在长官面前拆封。文书发往有关郡国、官署后，如有必要的话，各郡国、官署就继续缮写下发。
图十一 敦煌悬泉置发现的汉简，传车亶舆簿
西汉长安未央殿的北侧有个“石渠阁”，据说是萧何所建，从秦朝弄来的律令图书，后来就保存在这里。东汉洛阳南宫有个“东观”，据说高阁十二间，里面也藏有丰富的诏令章奏。御史大夫的官署在“兰台”，也保存了一批图籍秘书。王朝遇到棘手的事变，往往要去查阅“故事”。“故事”即指档案文书，或档案文书中所记载的法律法令和成规旧例。汉廷非常重视“故事”，君臣议政动辄引证“故事”。有一种官叫“掌故”，官称就取义于掌管“故事”。东汉顺帝打算封其奶妈宋娥为山阳君，而尚书左雄却说，经过查阅尚书省的“故事”，其中并没有给奶妈封爵授邑的制度。“故事”中没有，就是反对的理由。档案故事的制度，使政治经验和行政规则得以代代相传。
公文书的运行也就是各种指令、情报的流动，在这个信息流动的网络中占据了节点的位置，也就等于占有了一种权力，进而是一种政治地位。尚书最初不过是4名传发书奏的小吏，然而因其处理文书之责，在君主和朝臣间处于承上启下的位置，所以就由4名书吏，最终发展为政务之总汇、天下之枢机了。西汉昭帝、宣帝时的霍光，就是通过“领尚书事”的头衔把尚书机构抓在了手里，从而保证了大权在握。霍光还规定，臣民上书均须两份，其一为副本；领尚书事者先看副本，若认为不妥，则正本就不再上呈皇帝了。这办法便于权臣擅政却不利于君主独断，所以霍光死后，汉宣帝就下令“去副封以防壅蔽”。东汉多次出现太后摄政临朝，这时候群臣上书也得多抄一份，一呈太后，一呈皇帝。可见政治的变动，经常影响到文书制度的变动。反过来说，文书制度的变动竟关涉于政治变动，那么文书的政治意义，就灼然可见了。