第一节
工部局董事会的决策

工部局大楼的修建，经历了长时间的讨论和较为漫长的决策过程，并在征得上海公共租界纳税人会议同意后，才开始由工部局董事会主导实施。

一、工部局地皮的购买

1904年，工部局提出扩大办公规模的建议，拟将汉口路、江西中路、福州路、河南路所围合而成的街区全部买下，以建设能供工部局各机关部门集中工作的新办公楼。这是工部局大楼建设想法的雏形第一次正式提出，其中特别提到要购买167、171号册地。

工部局之所以选址于此建新大楼，除了因为办公场所过于狭促及不敷应用之外，还因为市政厅所在的地段地价昂贵，没有扩充可能，而且南京路上终日车水马龙，商业繁盛，不利于工部局董事会开会及各处室安静办公。而上述地块则有以下优点：

第一，地价较低。

第二，基本为办公商务区，较为安静。

第三，毗邻福州路，有众多出版机构，文化氛围浓厚。相隔的圣三一教堂，又为此处增添了崇敬、肃穆的氛围。

工部局在提出该议案以前，已经拥有该街区地块中的部分土地，建造了中央救火站、中央巡捕房等建筑。在1902年《上海通商内外舆图》中，汉口路、江西路口的建筑已标为“英工部局”“英捕房”（见图0-13）。

选择这一地块作为工部局新的行政中心，显然是经过精心挑选的。议案虽然已经提出，但要完成建设规划，就必须购买到相应地块的产权，否则就无从谈起。其中，购得167和171号册地是完成工部局计划的重要条件，所以，工部局董事会首先委托工部局总办进行购买167号册地的谈判。

1908年6月3日，工部局董事会讨论了购买167号册地事项。会上提交工务处工程师的一份报告，内称他已得到册地167号连同上面建筑物的报价，计11万两银子。据了解，该项计划内财产的净收入为6800两银子。为了今后扩大工部局办事处，该项购置实属必要，且无须动用或可以动用公共基金。会议决定首先还价到9万两银子，再由工程师酌情增加至9.5万两银子。后工部局提高到10万两银子。由于业主窦达尔不满意工部局的报价，工部局总办事处在向董事会的报告中称，“也承认这样一个事实，即这块地皮眼下至少要卖11万两”。

为了用更便宜的价格获得此块土地，工部局决定委托专业人士对该地产进行估价。1909年1月6日，安布罗斯对167号册地的估价报告提交会议，为9.05万两银子。工部局据此正式向业主出价白银10万两。1909年4月，工部局委托前去谈判的汉森·麦克尼尔和琼斯致信工部局，说：“册地167号的业主不愿以低于11.5万两银子出售”。在此情况下，工部局董事会重新决定把此事提交地产委员会，最终以此价格购买，并将其编入168号册地。

在购买167号册地后，便是171号册地的购买，同样也遇到了卖主卖价高过工部局出价的问题。1911年，业主马克拜致函工部局，“内称他已对第171号册地作了估价，表明其价值大大超出60万两白银”。由于价格大大超过工部局的出价，工部局称“在马克拜先生返回上海时，将向其出示董事会所收到的估价，并要求同意检查他本人所取得的估价数字”。工部局并请安布罗斯重新进行估价，但马克拜并不接受。工部局董事会则认为“工部局在为公共用途购买土地时，一贯的做法是从低估价，而不是从高”，并决定“向马克拜先生转达的正式开价为407826两白银。如对方仍不满意，则建议按照《土地章程》第6款甲项规定将此案提交地产委员会解决。并提出对此重要案例任命一特别仲裁委员会的建议”。

由于地产估价委员会估价一贯从低估价，在其作出估价以后，工部局有强制执行力。马克拜并不想就此事交由地产委员会解决，总董也表示“渴望不采取非常手段解决此问题”。但事情进展依然不顺利，1911年10月18日，总董从埃尔莫处非正式获知，在少于50万两的情况下，不可能与马克拜在任何基础上解决此问题。经过讨论后，董事会决定询问法律顾问，工部局欲达到此一目的需采取何种步骤。

1913年2月15日，工部局大楼委员会主席伯基尔（A. W. Burkill）致函马克拜（R. S. F. Mcbain），与他协商以总价45万两白银购买171号册地，并指出，工部局曾在1911年6月出价40.78万两白银，在近几年，这项地产的价格已经减少。马克拜于2月20日回信伯基尔说，171号册地托管人不愿以45万两白银出售，并准备在3月31日召开的纳税人会议上，建议以50万两白银价格购买。工部局大楼委员会同意此项出价目前看最为合理。

此外，工部局大楼委员会提到，除了50万两白银的价款之外，还有一部分银两要付给目前租约未到期的中国租户；将有一笔不低于6万两的花费用于福州路和江西路的拓宽，这笔费用将在未来几年内发生。1913年3月19日举行的上海公共租界纳税人年会通过了工部局大楼委员会的报告，其第五项决议称：“工部局大楼委员会的报告被接收和采纳，工部局被授权按照其中所载的建议开展工作。”

1913年3月26日，按照马克拜以现款进行交易的商定，董事会立即与其办理过户手续。在购买土地的问题解决后，紧接着是171号册地的租约问题。之前171号册地业主已将地产租赁给程谨轩遗孀程吴氏，且租期未满。3月26日的董事会会议决定工部局与租户就中止租期进行商议，并请莱斯特尽力斡旋并拟订撤销条件。据工部局年报中的记录显示：

根据1896年12月13日以J. D．沃森（J. D. Watson）、T. G．沃森、A. V．沃森、S. D．沃森为一方，程谨轩为另一方签订的租约规定，从1896年7月1日起以年租八千两，租期廿年将该地转让给程谨轩。由于逝世之后，现在这块租地已由程吴氏继承。

1913年5月28日，根据工程师和捐务监督的汇报，工部局董事会得知：“估计租费总额达4万元，承租人可得纯利达1.85万两银子。如果工部局在7月1日起取得所有权，则租约还将经过实足3年才满期，于是目前租金定为48780两。关于在该地产上的房屋，工程师估价为1.1万两，会议决定招标将他们拆移。工部局愿意在这一基础上与秦俊杰夫人进行关于取消租约的谈判。工部局准备或者以上述估价买下这些房屋，从7月1日起直到土地出售为止征收租费，或者由她拆移房屋。”

至10月29日，工部局工程师经与程谨轩夫人长时间会晤，已取得她的同意：工部局付给她一笔钱数，取消租约的正式裁决，她由戴维斯先生作为代表，工部局则由工程师作为代表，安布罗斯先生作为争论事件中的仲裁人。工部局董事会接受该建议。但由于工部局董事会只授权工程师可以同意索赔钱数不超过5万两银子，如果秦俊杰夫人不能在这个数目或低于这个数目时接受协议，则将此事交给仲裁人安布罗斯先生。他们于12月29日作出了如下裁定：

裁决书

我，J．安布罗斯，对所有参加各方致以问候：

就工部局支付给程吴氏补偿金，程吴氏转让江西路、福州路遗产——地籍171号地块之事，代表上海外国公众的工部局为一方，程谨轩遗孀为另一方，于1913年11月28日签订协议。该协议将于1916年6月30日终止。根据双方协议，工部局正式指定C. H．戈达弗雷为其估价人，程吴氏指定C. G．戴维斯为其估价人。戈达弗雷和戴维斯于1913年12月1日就委托给他们的事务亲自见面并提名指定我：J．安布罗斯，仲裁他们分歧之事。在上述二位仲裁人对委托之事不能统一意见时，我已承担此事，听取并考虑了有关各方的证据和文件，就分歧裁决如下：

1．工部局要求程吴氏决定上述地块自1914年1月31日起工部局作为其补偿金的租金利息。

2．工部局作为补偿金支付给程吴氏地产利息为53836两。

3．地契呈交费用由工部局支付。

4．委托费由有关各方支付。

5．一千两仲裁费由工部局支付。

上海，1913年12月29日

J．安布罗斯签字

双方同意：

1．程吴氏将于1914年1月31日将所提租地转让给工部局。

2．工部局将允许程吴氏及其代理人、雇工和其他人员从1914年2月1日至1914年3月10日进入上述土地拆除建筑结构及建筑物。在上述期限内，程吴氏必须拆除所有建筑结构及建筑物。

至此工部局将167、168和171号全部合入168号册地，江西路、汉口路、福州路、

河南路所围成的整片地产，成为工部局随时可处置的独立资产，工部局大楼建造所需地皮的购买工作完成。

二、大楼设计的决策过程

为了更好地进行工部局大楼的建设计划，1910年，工部局董事会决定“任命一个特别委员会，由克莱格、朱满和德格雷先生组成，以充分考虑重建的问题，对万国商团司令部和操练厅提出意见，制订附有费用概算的明确计划，以便有助于董事会对整个问题作出结论性决定”。同年，纳税人会议同意建造新的指挥部和训练厅。同时香港总督建议，位于市中心的新的中央建筑实际上应该是综合办公中心，并将171号册地与168号册地一起规划。

建筑的设计要求满足中央巡捕房、中央救火站、卫生处、万国商团司令部和训练厅使用。大楼建设的资金来源是通过发行50年期限的市政贷款，这种安排将确保赎回费用将在大约相当于建筑寿命期限内流转。

1911年8月30日，工部局董事会讨论工部局大楼的设计方案，决定称：“首先，董事们认为，在东方对建筑师之间的竞争进行限制并不能产生良好效果。总董指出，上海总会的建筑乃此类限制的不幸事例之一。于是会议决定今后竞争将属公开性质。据此决定，建筑设计以在伦敦接受为宜，奖金也应改换为英国货币。其次，董事会决定将各办公室的位置尽量留给建筑师做决定，还有某些表明保留的部分，例如现有的三幢永久性建筑物；火政处今后有可能隶属于捕房这一情况，以及在工务处绘图室内有开北窗的必要等等”。

而根据工部局大楼建设委员会记录显示：工部局大楼建设委员会建议，设计方案应该在上海、香港、马尼拉、新加坡和其他在远东的外国建筑设计团体中征集，并由技术专家组成的委员会选出最佳的三项设计，分别奖励1万两白银、3000两白银和1000两白银，这项工作将在工务处的监督下主导进行。

在最终选出的四个样本图中，工部局董事会认为可以选择其中的优秀设计进行分组，分别进行比较。委员会表示更看好第三项设计。

委员会建议将设计的方案送到英国伦敦，由工部局利用曾任工部局工程师（1889-1909）的查尔斯·梅恩（Charles Mayne）的优势，在他的协助下，获得英国皇家建筑师协会主席的意见和评论。

下表为截至1913年工部局各处室所要求的面积数据，为套内面积，不包括楼梯、走廊等公共部分的分摊面积。

在上海市档案馆档案U1-1-169中，有四份经过挑选后入围的工部局大楼设计图，在方案1中，有特纳的签名（R. C. T.）及其日期（12.12.12）（见图1-12），特纳分别介绍了下面四个方案：

方案1中，保留了原有地块中的巡捕房、救火站和卫生处三幢建筑，不需要购买171号册地，在东部建造训练厅（200×100平方英尺）和操练厅，工部局的主要部门位于汉口路沿街五组连续建筑中，在临街界面上沿道路有向内的凹进，以打破470英尺长的立面。建筑整体高五层，局部六层。

A区一层为工务处的工作场所和仓库，以及万国商团的储藏室、马克西姆重机枪仓库。上面四层为万国商团的办公室、宿舍、健身房和俱乐部等。B区属于卫生处，一层为储藏室，二层为办公室，并依靠天桥与已存在的卫生处建筑的连接，拓展办公区域；三、四、五层为卫生处所需要的职员公寓。C区为此幢建筑的核心，是立面上的重点突出部位，所以设计高六层；一层为主入口和大厅，楼梯用于通向二层的工部局董事会及各委员会办公室，并留出门卫室、寄存室。三层为总办处，四、五、六层分别为总办、总司令和常驻警员公寓。D区和E区为工务处和财务处的需求提供场所，预算处一层为买办办公室，二层为警务处的行政办公室，三、四、五层为工务处的办公室和会计室。由江西路进入的操练厅，西侧墙外至保留卫生处的建筑之间为马厩，马厩上层空间供万国商团中的华籍职员使用。

这个设计方案无法满足总巡捕房在需求标准中所提出的额外建筑需求，除非将现存的总巡捕房建筑全部拆除，在原址重建一个7层建筑，并且不能进行复杂的结构设计，否则便会丢失面积。

这个方案所具有的经济节约性，使得任何试图牺牲基地面积来拓宽道路的做法皆不可行，即工部局大楼周边道路只能维持目前宽度。

方案2与方案1相似，工部局大楼沿40英尺宽的汉口路形成一个五层高的连续建筑。万国商团的办公室、住宿处、卫生处等与方案1的设计相似。剩下的标为C、D、E的区块中，一层分别为万国商团枪炮库、捐务处和买办办公室；二层的东北角为董事会和各委员会用房，一旁是总办处，由总办处可直接通向总办的公寓；三层是财务处和万国商团总司令的公寓；四层为工务处办公室；五层是警务处办公室和常驻警员寓所。三、四、五层的功能格局相近，使用者之间调换比较方便。

操练厅设计的面积是125×75平方英尺，主入口在江西路，在工部局大楼处还有一个专用入口。操练厅西侧与现存卫生办公楼之间设一独院的马厩，正对面是车库，高两层，一部分供万国商团华籍职员使用。

方案3显示，由多个建筑所组成的四边形区域占据了汉口路、江西路、福州路和河南路，需要购买171号册地。这一设计允许建筑沿道路向内推进，周边道路可适当拓宽。

已存在的卫生处、救火站和巡捕房的建筑仍然保留，但是后两幢最终将被拆除，河南路可以适当地拓展，而整个街区的建筑将以统一的方式按照计划完成。

汉口路江西路的转角处是工部局大楼的主入口，由此可通向二层的工部局董事会和总办处。总办和常驻警员的寓所在董事会的上方，总办处上方的三、四两层为工务处，沿汉口路设有单独出入口。卫生处的办公室及职员宿舍位于汉口路的西端，和方案1、方案2一样，在二层用天桥与保留建筑相连。面向江西路的部分，一层为财务处、税务处和买办办公室，二层是会计室。万国商团的办公室和宿舍则占据了工部局大楼的东南角，一层设枪炮库和贮藏室，二层是办公室，三、四层一直延伸至面向江西路的财务处上方，分别为宿舍区和俱乐部，总司令公寓也在这里。操练厅的规模与方案1一样，为200×100平方英尺，入口在福州路上，从东南角的院内也可以进入。

方案4是方案3的变体，两者的功能布局完全相同，所不同的是，操练厅北段墙体与册地171号北面边界重合，因而进深有所减少，面宽也比方案3缩进了约六分之一，成为图中所示的165×85平方英尺，可以使操练厅在不拆除基地内任何建筑的情况下保留下来。

三、几种方案的花费及其资金来源

1913年2月17日，工程师对四种方案的花费做了预算，分别是70万两，67.5万两，75万两，75万两。且第1、第2种方案不需要购买171号册地，第3、第4种方案需要购买171号册地，工部局财务处测算的花费为：

财务处认为纳税人同意年度预算的重要因素，一是由利率决定的贷款利息，二是偿还方式。财务处在预算过程中采取了6%和5.5%两种年利率标准进行计算。在过去的12年中，为电力等公用事业发放的公债普遍执行的是6%的年利率，偿还期为20年或30年。工部局大楼委员会曾提到将偿还期延长至50年，这样可以减轻工部局每年的还款压力。但就总还款额来说，偿还期的延长会导致还款总额的增加，所以这些贷款对普通投资者的吸引力远远超过前几年的债券。因此，出于平衡收支考虑，贷款的年利率下调至5.5%，甚至是5%。

财务处在计算年度偿还金时，认为最佳方式是“分期付款（Instalment System）”，这是迄今为止最公平的方法，被越来越多地用在诸如上海这样不断增长、发展的城市。在规定的期限内，这个政策的债务费用负担最重的是头几年，此后逐渐减少。未来的纳税人有他们自己的债务要承担，此外，他们前辈所创造的“分期付款”债务也要承担。

下面表格显示的是由工部局财务主管E. F．古德尔（E. F. Goodale）制作的未来50年里每年需偿还的预算额度，由于方案1和方案2接近，方案2便不在表中记载。“A”是基于年利率6%计算，“B”是基于年利率5.5%计算。每种情况都是基于分期付款机制计算的偿还额。

工部局整体上选择了第三种方案。1913年6月，特纳按照工部局各处室提出的要求，重新设计了办公楼草图，并于9月份交工部局。当时决定由助理建筑师携带图纸到伦敦交英国皇家建筑学院请院长审阅，征求意见，1914年1月7日，英国皇家建筑师协会会长布洛姆菲尔德（Blomfield）将报告分发给各位董事。至此，工部局大楼的设计宣告结束，进入施工阶段。