第二节 中国关税政策演变历程

一、改革开放前的中国关税政策

1．中国现代进出口关税雏形

1931年，中华苏维埃共和国临时中央政府成立之后，根据《中华苏维埃共和国宪法大纲》制定了《关税条例》和《关税税率表》，并发布了《关税征收细则》和《关于建立关税制度》等文件。抗日战争爆发之后，陕甘宁、晋察冀、晋冀鲁豫等解放区建立了进出境管理制度，制定了关税政策，奖励必需品的输入和内部多余物资的输出。抗日战争胜利后，解放区开始实行中国人民独立自主的关税政策。1945年8月，山东解放区建立起人民海关，并公布了20多份有关进出境管理和征收处入口税及税率的文件，由海关负责管理进出口船只、贸易、稽征关税以及查禁走私。这便是中国现代进出口关税的雏形。

2．新中国关税政策的初建

1949年，在中国共产党的领导下，中国人民建立了中华人民共和国，收回了旁落他国一个世纪之多的海关管理权和关税自主权。中国共产党一向重视关税政策，1949年3月的中共中央七届二中全会上，毛泽东做出“立即统制对外贸易，改革海关制度”的指示。但在1951年之前，全国各地执行的关税税则并不相同。这使得新中国建立统一、独立自主、适合中国国情的关税政策十分必要。

3．中国第一部海关税则的诞生

1949年9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定“实行对外贸易管制并采用保护贸易政策”。根据这一规定，1950年1月，中央人民政府在召开第17次政务会议时研究了建立新中国海关的问题，并在当月27日公布了《关于关税政策和海关工作的决定》。该决定明确规定“海关税则，必须保护国家生产，必须保护国内生产品与外国商品的竞争，必须以保护国家工业化为主”，同时明确了制定海关税则的六项基本原则。这成为新中国制定海关税则的重要依据。1951年5月4日，中华人民共和国政务院第83次政务会议通过了《中华人民共和国海关进出口税则》(以下简称《进出口税则》)，并于当月16日颁布实施。同时公布《中华人民共和国海关进出口税则暂行实施条例》(以下简称《暂行条例》)，作为关税税则的一部分，与关税税则同时实施。这是新中国的第一部关税法则，它表明中国经济大门的钥匙已经安放在中国人民自己的口袋里。

4．新中国关税税率的确定和调整及关税优惠

新中国第一部关税税则同大多数国家一样，对进出口货物实行两种税率：普通税率和最低税率。《暂行条例》也对此做了规定：“凡自与中华人民共和国没有贸易互利条约或协定的国家购运的进口货物，应按普通税率纳税。凡自与中华人民共和国有贸易互利条约或协定的国家购运的进口货物，应按最低税率纳税。”第一部《进出口税则》将进口商品分为必需品、需用品、非必需品、奢侈品和保护品五大类。

新中国第一部《进出口税则》的算术平均关税水平为52.9%，这充分体现我国改革开放前关税的高税率特点。在改革开放前的27年间，中国曾对关税税率进行过19次调整，但始终未能降低中国关税的整体水平。这一时期中国关税的主要职能是保护本国经济。关税优惠政策也仅限于对进口教科用品和因国家重点建设项目引进的技术设备免征关税，其优惠面很窄，减免税在应税面中所占的比重也很小。

二、改革开放初期的关税政策

改革开放初期，关税对经济的调节作用和其组织财政收入的作用也重新被提到了重要的位置。为此从1980年起，我国开始酝酿改善关税政策的改革。

1．关税税率的适度调整

1982年年底的第五届全国人民代表大会第五次会议批准通过的《中国国民经济和社会发展的第六个五年计划》指出：“要适时调整关税税率，以鼓励和限制某些商品的出口和进口，做到既有利于扩大对外经济技术交流，又能保护和促进国内生产的发展。”这一时期关税税率的调整情况如下：

1980年将个人自用进口的电视机、收录音机和电子计算器的关税税率提高到60%、60%、40%，同年11月1日，又将这三种商品的关税税率统一提高到80%，这是中国对关税税率的第20次调整。

1982年共调整了149个税号的税率，占到当时海关税则939个税号的16%。这次调整的原则主要是降低国内不能生产或者生产不足的原材料以及机器、仪表等零部件的税率，同时提高某些耐用消费品和国内已具备生产条件的机器设备的税率。这是第21次税率调整，也是新中国成立之后范围最大的一次。

在对进口税率进行调整的同时，有关部门开始研究中国出口关税的调整问题。1982年6月，国家对34种商品开征出口关税。这些商品主要是：①出口量大而稳定且盈利高的商品；②容易在国外形成削价竞争的商品；③国内需求量大的商品；④国家控制出口的商品。这次重新开征的关税出口税率从10%到60%共六个税级，每级税差10%。这里1985年全面修改关税税则前的最后一次税率调整，也是新中国第23次关税税率调整。

2．新中国第二部海关税则的颁布

新的海关税则是以当时国际通用的《海关合作理事会商品分类目录(Customs Co-operation Council Nomenclature，简称CCCN)》为基础，结合中国经济发展水平和进出口商品的实际情况，制定的符合我国关税政策的进出口税则。与第一部关税相比，其重点变化在于大幅度地调整进口税率并解决了税级结构不合理的问题。

(1)大幅调整进口税率。第二部关税税则降低了1151个税目(约占总税目数55%)的进口关税税率。对我国资源有限、国内生产不能有效供应的原材料，较大幅度地降低了关税税率，如：钢铁盘条税率从35%降低到15%；对新型材料、新技术产品和信息传输设施从低制定税率，如：程控电话设备税率从12.5%下降到9%；对发展旅游事业和改善人民生活水平需要的用品适当降低了税率；对从发展中国家进口的产品也降低了税率，如：香蕉等热带水果从25%降低到12%；同时降低了起点税率，除免税之外，最低税率从5%降低到3%。按1982年进口商品额为权重进行折算，其加权平均税率下降了10%。

(2)调整税级制度。修改后的税则，税级从免税到150%共18级。除免税外，3%到150%可分为四组：3%~15%5个税级，级差3%;20%~40%5个税级，级差5%;50%~80%4个税级，级差10%;100%~150%3个税级，分别为100%、120%、150%。普通税率也设18级，最低为免税，最高为180%。这样设置贯彻了税率结构平衡的同时，保持了税级之间的纵向平衡(原料、半成品、产成品的平衡)和横向平衡(类似或同类原料之间的平衡)。

1985年之后，我国根据国内外情况的变化，不断地调整关税税率，从1986年到1991年，累计调低83种进口商品的税率，调高140种进口商品的税率。但是调整幅度仍然较小，到1992年自主降低关税前，我国关税的算术平均税率仍然高达47.2%。

3．改革开放初期的关税优惠政策

我国主要的关税优惠政策是在改革开放初期形成的，据统计，从1979年到1992年，我国共制定了40项关税优惠措施，涉及优惠规定157项，平均每年出台的优惠规定达11项之多。这些优惠规定主要表现在鼓励利用外资、支持经济特区发展、促进企业技术进步等几个方面。

这一时期，我国关税工作的核心是，努力推进改革开放，充分利用关税手段，适应治理整顿、调整产业结构、发展国民经济的需要，充分发挥关税对国民经济的宏观调控作用，为国民经济的稳定发展做贡献。

三、改革开放新时期至加入WTO前的关税政策

进入90年代以后，随着改革开放的不断深入，科技水平不断进步，生产水平日益提高，对外经济贸易规模进一步扩大，进出口商品的结构也有了较大的变化，而1985年制定的海关税则已不能适应这些变化的要求。于是中国开始酝酿新一轮的关税政策改革。

1．第三部海关税则的制定

为恢复中国在关贸总协定的席位，将税则与国际标准接轨，从1992年1月起，我国开始实行以《商品名称及编码协调制度》为基础的新中国第三部海关关税税则。

新税则根据我国进出口商品的实际结果和关税政策的需要，在基本税目的基础上增加了部分子目，使税则税目总数增加到6250个；在税率方面的主旋律是先后进行的四次自主降税，总体税率水平从47.2%降至42.5%，但也有少数商品的税率有所提高。

2．新时期的关税优惠政策

(1)关税优惠政策的清理阶段(1992—1996年)。因名目繁多的减免造成了地区和企业之间的不公平竞争，所以我国在进行关税政策改革的同时，对关税的优惠政策进行了清理。

1993年年底废止的文件共27个，并对9个减免税规定进行了调整。之后又分别在1995年1月1日和1996年4月1日开始关税优惠政策的第二次和第三次清理。经过三次政策清理后，关税优惠政策仅余外国政府、国际组织无偿捐赠物资免税，与小轿车和摄录一体机国产化率挂钩的进口差别税率，特定地域石油、天然气勘探进口设备材料免税，民航进口飞机减征进口环节增值税，驻外人员以及留学人员进口个人物品免税，出境口岸免税店及《进出口关税条例》中规定的进口减免税等7项。

(2)关税优惠政策的调整阶段(1997—1999年)。1997年亚洲金融危机爆发后，为进一步扩大外资规模，引进国外先进技术和设备，促进产业结构调整和技术进步，中国对关税优惠政策进行了两次调整。第一次是1998年1月1日起，对国家鼓励发展的国内投资项目和外商投资项目进口设备在规定范围内，免征进口关税；第二次是1999年8月起，对已设立的鼓励类和限制类外商投资企业、先进技术型和产品出口型外商投资企业和外商投资设立的研究开发中心进口设备在规定的范围内免征进口关税，同时，鼓励外商向中国中西部投资。

(3)关税优惠政策的规范阶段(2000—2001年)。2000年，通过提高进口商品的技术指标、技术规格和增加不予免税的商品数量，缩小了国内投资项目进口设备的免税范围。同时为规范加工贸易的管理，设立出口加工区并对从境外进入加工区的货物制定了一些税收优惠政策。

四、加入WTO至今的关税政策

1．履行降税义务期的关税税率

我国从2002年开始履行为加入WTO而承诺的关税降税义务，到2011年将关税总水平降至9.8%，与2001年的关税总水平相比降幅为35.9%。2002年大幅度地下调了5332种商品的进口关税税率，使关税总水平下降至12%。2003年1月1日起进一步下调进口关税税率，关税总水平从12%降到11%。2004年，对2400多个税目的税率进行不同程度的下调后，关税总水平降低至10.4%。2005年1月1日起，进一步降低进口关税税率，关税总水平由10.4%降低到9.9%,2005年是中国履行WTO减税承诺时较大幅度降税的最后一年。在2006年，降低植物油、化工原料、汽车及汽车零部件等143个税目的正常贸易税率后，关税总水平仍为9.9%。从2007年1月1日起，我国按照加入WTO的关税减让承诺，进一步降低鲜草莓、染料、美容品或化妆品及护肤品等44个税目的进口关税税率，关税总水平由9.9%降到9.8%。之后几年，中国继续履行加入WTO时的关税减让承诺，不断降低进口关税税率，但是经过调整，关税总水平始终保持在9.8%，直到2010年降税承诺全部履行完毕。2011年，我国的正常贸易税率维持不变，只是适当地调整了少量商品的从量税税额。

2．加入WTO后的关税优惠政策

(1)关税优惠政策的调整。2002年10月1日起，针对入世后的形势，我国对部分进口税收优惠政策进行了调整。主要调整内容包括：自1996年3月31日前批准的技术改造项目、重大建设项目、外商投资企业项目进口设备或原材料，不再沿用之前的关税优惠，统一执行现行的关税政策；“产品全部直接出口的允许类外商投资项目”中的进口设备，一律先按照法定关税税率征收进口关税和进口环节增值税，经核查“产品全部出口”情况属实的，5年内每年返还纳税额的20%；明确规定不再办理和审批个案减免进口税项目，确需减免的，由财政部会同有关部门研究提出意见后报国务院审批。

(2)针对自由贸易区的关税优惠政策。中国正与28个国家和地区建设15个自贸区。截至2010年12月底我国已与相关国家或地区正式签署了11项自由贸易协定或区域贸易优惠安排，分别是中国与东盟、智利、巴基斯坦、新西兰、新加坡、秘鲁、哥斯达黎加自贸协定，以及亚太经贸协定；中国内地与香港特区、澳门特区的更紧密经贸关系安排；中国大陆与中国台湾地区的海峡两岸经济合作框架协议。其中具有代表性的是中国—东盟自贸区建设：中国—东盟自贸区的建设从2002年11月4日开始启动，2004年11月双方签订自贸区货物贸易协议，并在2005年、2007年、2009年和2010年四次相互实施全面降税。2010年1月1日，中国—东盟自贸区如期建成，双方超过90%的产品实施零税率。2011年，我国对东盟各国的平均协定关税税率为0.1%。

此外，正在商建的自贸区有5个，分别是中国与海湾合作委员会、澳大利亚、挪威、瑞士、冰岛自贸区。同时，中国已经完成了与印度的区域贸易安排联合研究，与韩国结束了自贸区联合研究，正在开展中日韩自贸区官产学联合研究。