杭州扩大工业有效投资的难点分析与对策建议

杭州市社会科学院课题组

扩大工业有效投资是促进杭州产业转型升级、提升城市竞争力、实现“争先进位”目标的重要因素。近十几年来，杭州对工业经济的认识有所偏差，存在“工业投资不足”“投资效率不高”“工业项目投资在固定资产占比偏低”三大难题，严重影响“先进制造业基地”战略的实施。对此，市决策咨询办公室进行了专题研究，并召集发改委、国土局、经合办等相关部门负责人共同研讨，提出扩大工业投资的对策建议。现编辑上报，供领导决策参考。

2015年是“十三五”规划的启动之年，国家推出了“中国制造2025”战略。杭州作为“国家先进制造业基地”，同时也是区域经济版图中“走在前列”的城市之一，如何扩大工业有效投资、促进工业转型升级直接关系到杭州经济的发展潜能和后劲，是一个亟待破解的重大问题。

一、杭州工业投资的态势及与兄弟城市比较

作为旅游城市和生活品质之城，杭州是否要发展工业，这样的争论一直没有停止过。虽然从2003年开始杭州实施“工业兴市”战略，但是对于工业经济整体的认识以及资源禀赋的约束深刻影响着杭州工业的发展。近十几年来，在具体实践层面，杭州工业经济发展的政策力度和工作力度有所弱化，工业投资出现了增幅回落和强度趋弱的势头。

1．杭州工业投资的规模

2013年杭州工业投资910.46亿元，是2004年的2.12倍，年均增长11.13%，远低于固定资产投资年均16.44%的增幅。工业投资占固定资产投资的比重逐年下降，2004年为35.61%,2013年已降为21.35%。2014年1—11月，杭州完成工业投资818亿元，同比下降1.3%，较2013年同期增幅回落9.7个百分点，占全市固定资产投资19.01%。2008—2013年，杭州工业投资年均增速为9.60%，在全国15个副省级城市中，杭州仅超过深圳，是增速最快的武汉市的30%。2013年杭州工业增加值3246.67亿元，仅超出南京249.04亿元，只有苏州的一半。工业经济规模成为决定杭州城市位次和经济发展增长潜力的重要因素。

2．杭州工业投资的效率

工业投资是工业经济发展的重要途径和基本手段，一般而言，在投资规模、结构一定的条件下，要提高工业增加值就必须提高投资效率。杭州工业投资效果系数变动情况2009年前已处于较高水平。随着2009年的工业增加值增长缓慢，工业投资效果系数急剧下降，2011年则反弹到阶段性高点0.59，近两年又明显回落。2013年工业投资效果系数仅为0.06，同期，深圳、广州分别高达1.41和0.72。过去6年，杭州工业投资效果年均系数也仅位居第4，主要原因是杭州工业结构优化程度不高。同时，根据杭州统计信息网公布的数据，2013年杭州高新技术产业实现增加值785.37亿元，工业增加值3246.67亿元。根据此组统计数据可知，杭州高新技术产业实现增加值比重仅24.19%，而深圳达70%，苏州、成都接近50%。无论从工业经济规模的增长速度，还是工业经济的投资效率来讲，与兄弟城市相比，杭州均缺乏竞争优势，规模增长不如苏州、武汉，投资效率不如深圳、成都，处于“两难”和“双输”的境况，值得各级领导和相关部门深思。

二、扩大杭州工业有效投资的难点分析

在经济增速放缓、市场持续萎缩、工业产能过剩重叠交织的经济背景下，扩大工业有效投资成为各大城市的重点任务、难点任务。但对杭州来讲，一方面存在劳动力成本上升、终端产品价格下降、企业融资困难等各大城市工业有效投资面临的共性难题，另一方面也存在土地指标紧缺、环境容量有限等城市个性问题，扩大工业有效投资的难度更大。

1．成本上升与价格下降并存，投资效益不高

随着人口红利消失、土地资源日趋紧张，同时，非技能劳动力较高的生存工资将劳动力从制造业吸引到服务行业，在一定程度上加快了工业人工、土地等生产要素成本的上升速度。据监测，杭州2015年1—6月企业应付薪酬同比增长15.4%,68.2%的规下企业反映劳动力成本上升过快是最突出的问题。中小工业企业融资成本也在上升，企业通过信托贷款、债券融资所付出的代价已经超出全社会的资金使用成本，一些制造企业开始“脱实入虚”。另外，在产能过剩的影响下，工业面临产品供大于求、价格下行压力不断加大的问题，如杭州工业生产者出厂价格（PPI）自2012年1月以来连续33个月下降。在企业综合成本继续上升、工业产品价格不断下降两头夹攻下，企业效益持续下滑。工业企业过去依靠低成本衍生出来的高资本回报率优势逐步丧失，生产经营难度加大。

2．产能过剩与需求低迷并存，投资方向不明

据权威部门测算，2013年以来，所有工业行业产能利用率只有78.6%，这意味着21.4%的产能闲置。杭州造纸、化工、化纤等行业产能过剩严重，行业景气度处于低潮期，企业亏损、增产不增效现象比较普遍。随着国家前期刺激消费政策逐步退出，杭州家电、汽车类等传统消费热点近年处于低迷状态，大型贸易企业、百货商店等销售增长乏力。在收入分配改革、社会保障制度不健全的情况下，消费很难得到有效启动，而设备闲置、订单不足的现实，使得企业“不敢投”“不知投哪里”。

3．融资困难与风险规避并存，投资意愿不强

融资成本及融资方式是影响企业投资的重要因素。目前，国家金融改革政策实效不明显，大量中小民营企业融资依然困难。从信贷来看，中国人民银行杭州中心支行的调查问卷显示，目前制造业企业经营周转贷款需求指数下降至2004年以来的历史最低位。2015年1—9月，单位短期经营贷款减少134.3亿元，一方面反映出企业家信心不足，投资意愿不强的现状；另一方面，社会信用风险凸显，银行加强风险控制，使信贷通道受到阻塞，影响银行信贷投放。原辅料大宗商品不断跌价使得基础原材料类和生产工艺较长的企业产品库存加大，资产贬值、资金链紧张有所显现，其中化纤、工业专业设备等行业尤为明显。杭州统计局景气状况调查显示，20.3%的企业流动资金比较紧张。由于市场不景气、订单不足，以及用工难、融资难和环保减排压力等综合因素影响，企业家投资信心仍处在脆弱期，如临安近九成规下工业企业家对当前生产经营形势持谨慎态度。此外，杭州仅有3成左右企业表示有投资计划，且企业投资行为与工业发展存在结构性差异，实体（工业）投资意愿大大减弱。

4．土地紧缺与项目落地并存，投资空间不大

因国家、省不再下达奖励追加指标，以至于2015年杭州可用指标较2013年而言减少约1.4万亩，降幅38.6%。用地指标与项目需求的矛盾日趋突出，制约了大项目的引进和落地。萧山就是因为受到以上因素的制约，进而因为土地紧缺而导致了一些项目转移到外地投资。同时，由于受土地利用总体规划刚性约束，规划调整难度加大、周期变长。长安福特汽车后期发动机及变速箱项目预留用地、东风裕隆汽车有限公司二期扩建乘用车项目均涉及基本农田外移指标未落实影响项目推进就是一则典型。土地要素的支撑乏力直接抑制了杭州工业项目的投资空间。另外，杭州没有大型港口，江河等水路运输受潮汛影响较大，使得一批大型装备生产企业无法在杭投资。

5．要素制约与容量有限并存，投资后劲不足

2014年是杭州完成“十二五”期间单位GDP能耗下降19.5%目标任务的最后一年。按照浙江省政府下达的万元GDP能耗下降率与能源消耗总量控制目标以及“五年任务四年完成”的要求，节能减排压力较大。作为风景旅游城市，杭州“三江两岸”“三江两湖”区域内对环保要求特别严格，限制了一些企业来杭投资和项目落地。能耗容量限制影响了一些投资大但能耗高的产业新企业落地，制约了现有企业再投资。同时，杭州老城区受环境容量限制，工业企业纷纷搬迁，淳安、建德、富阳、临安等地也由于环保原因，工业投资增长缓慢。另外，随着五水共治、三改一拆、雾霾治理、淘汰落后产能等工作的推进，钢铁、水泥、造纸等高耗能、高污染行业受到更多制约。环境容量的受限，客观上造成杭州工业投资后劲不足。

6．规模偏小与资质偏低并存，投资实力不够

杭州投资额大、带动作用强的工业龙头企业不多，共有50家企业入选“2014中国民营企业500强”，排名靠后。2014年前三季度，杭州的计算机通信和其他电子设备制造业、医药制造业、烟草制品业等行业对增加值的贡献率达57%，而纺织、服装、电力、造纸、皮革等传统行业增速均低于全市平均水平。低资质企业比重高，三级及以下建筑业资质企业788家，占全市总数的53.6%。从劳动生产率而言，低资质企业人均16.96万元，明显低于特级和一级资质建筑企业（人均24.90万元）。企业资质水平偏低，在高素质人才引进和大项目承揽方面受限，且技术门槛低，业务单一，规模小以及企业的资本、人力、装备、投资实力差，难以适应日益激烈的竞争环境。

7．人才紧缺与流失加剧并存，成长环境不佳

人才服务于产业，产业集聚需要人才。由于缺少人才支撑，一些企业只能沿袭粗放式的、以扩大生产规模为主的发展模式。目前，杭州技术人才、高端人才仍处于紧缺状态，其原因如下：一是生活成本高，吸引人才难。杭州生活成本位于全国前列，薪资待遇相对其他一线城市来说缺乏竞争力，人才保有量较少。2014年余杭区408家企业固定资产投资意向调查报告表明，30.1%的企业希望政府支持企业人才引进，完善人才住房政策。二是地理位置差，留住人才难。富春江水电设备、钱江电气、恒逸集团等公司认为，人才流失主要因为工业企业偏僻、城市生活配套功能差、交通设施不够理想，如：大江东企业在招聘人才的过程中均得到“听起来是天堂，实际上不是城市”的反馈。三是研发周期长，人才薪资低。贝达药业、九源基因、易邦生物等企业反映，由于新药研制周期较长，持续的投入给企业造成的压力较大，薪资无法满足高层次人才的要求，从而导致人才流失。四是行业规模小，人才集聚少。赛诺索欧电池、士兰微等企业呼吁，行业规模较小，技术门槛较高，专业人才非常紧缺。五是后顾之忧多，人才流失多。同时，地域、企业文化的融合不易也是人才流失的主要原因。

三、扩大杭州市工业有效投资的对策建议

过去，杭州市凭借环境、文化、人才及“服务业优先发展”等政策构成的综合优势，实现了城市经济的快速发展，但是也存在“过早去工业化”的问题，从而致使部分工业企业外迁，大大影响了杭州市工业经济的发展规模和实力。工业经济和实体经济是城市发展之基，离开了工业实体经济，一个城市便缺乏相应实力，现代服务业失去了相应的支撑和依靠，成为无源之水、无本之木。所以，在西方发达国家实行“再工业化”和工业4.0战略的全球经济大背景下，我们应当对城市工业实体经济有一个正确的定位和认识，“先进制造业”和“现代服务业”应当继续作为驱动城市发展的“双引擎”。杭州应当实施“市区体现繁荣、郊区体现实力”的差异化发展战略。要健全产业协调推进机制，提高工业政策集聚效应；以信息、智慧引领工业发展的效率和能级，着力实现工业园区平台化、工业项目规模化、工业制造高端化、传统工业升级化和工业经济低碳化。

（一）挖掘土地资源，引导工业轻资产化发展

随着城市走向土地即将售罄的“绝境”，新增可建设用地极为有限，杭州必须摆脱眼前的困境，充分挖掘土地资源潜力，通过空间资源的配置优化来增强工业经济发展保障。一是扩张生存空间和延伸经济腹地，积极推动四县（市）及周边区域“同城化”进程，进一步完善区县产业协作机制；二是加大土地清理和处置力度，实施闲置和低效利用土地二次开发，并以亩均GDP产出率、亩均固定资产投入率等作为土地利用目标管理考核指标，建立相应奖惩机制，为工业发展腾挪空间；三是推进工业项目用地“多规融合”，借鉴广州“三规合一”的经验，项目用地由牵头部门统一受理，同步审批，实现“报得进，审得快，批得出”，建立“1+3”（一个公共平台，规划、国土、发改三个业务子系统）信息联动平台，实现数据对接，资源共享；四是探索工业用地的流转机制，政府可统筹规划出较大型的集团总部用地区块，建立优秀企业总部集约基地群；五是鼓励保有富余产业用地的社区，以资金、土地、厂房入股等多种形式参与工业项目建设，提高土地资源利用水平和效益，搭建平台让“地主”和“资本家”对接，引导“地主”参与到工业经济发展之中。

（二）实施智慧化改造，加快信息工业融合力度

1．帮助企业进行智慧化改造

（1）把智慧经济发展和工业企业培育结合起来，如通过组建企业信息交流平台引导大型企业与小微企业经常性联系沟通，解决信息不畅，扩大信息资源共享，有效帮助企业化解“订单少”和“用工难”等问题，为企业发展营造良好环境。

（2）建设一批公共服务平台，搭建产业联盟和技术创新联盟，组建信息服务产业协会，推进资源共享。

（3）设立智慧产业创业投资基金，引导和带动信贷资金、各类投资基金投向优势企业。

2．提振企业家发展工业信心

加大“再工业化”“工业强市”“工业4.0”的宣传力度，开展“访企解难题”活动，帮助企业解决或缓解各类要素所造成的瓶颈制约困境。企业家精神是工业发展的根本驱动力，企业家对利润机会的追逐和捕捉，将推动企业技术水平、管理能力和产品质量的提升，一个企业进行创新以实现技术领先，与企业家的技术战略抱负及领导素质紧密相关。在强调单纯的财政资助或税收优惠之外，不应忽视企业创新文化和企业家精神的培养与激励。建议构建企业家人才选拔和继续教育机制，培养企业经营者自主创新、主动升级的长远目标。

（三）强化政策统筹，健全产业协调推进机制

政出多门、重复交叉、标准不一等碎片化现象依然存在，政策难以形成强有力的推动作用，政策统筹极为重要。

1．发挥财政资金“酵母”和“杠杆”作用，实现“三个转变”

（1）由“直接投入”向“间接引导”转变。突出“政府引导、市场主导”理念，扶持方式由具体项目向支持企业融资等服务体系建设转变，通过财政资金引导，吸引更多金融资本和社会资本支持企业，从而发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。

（2）由“无偿拨付”向“有偿使用”转变。引导金融资本和社会资本结合，给予企业有偿的资金扶持，促使企业对资金使用情况跟踪问效，并形成良性的退出机制，实现政策资金可持续使用，滚动支持更多的企业创新创业，切实提高财政资金使用效益。

（3）由“分散补贴”向“集中扶持”转变。整合分散政策，归并为“工业发展”一个政策体系，用有限的资金集中扶持杭州优势主导产业和战略性新兴产业，提高政策集聚效应。

2．要健全产业协调推进机制，简化行政审批程序

（1）健全产业协调推进机制。加强部门间的协调合作，建立月度协调例会制度，对工业发展中的重点难点问题进行收集、挖掘和梳理，积极协调解决工业企业的困难和问题，努力把问题解决在一线。

（2）鼓励和引导民间投资，破除不合理的进入壁垒，进一步清理与“民间投资36条”及其细则相冲突的法律法规、部门规章。设置激活企业投资意愿的激励政策，提高产业升级补贴的激励效应，完善升级退出机制，加强研发机能的配套政策，挖掘新产业的优惠政策。

（3）进一步减少行政审批事项，梳理相互矛盾的前置审批条件，清理不必要的评估环节，尽可能采用事后监督的备案制。探索建立全市固定资产投资项目审批基础数据共享库，扩大并联审批范围。实现行政审批标准一体化、环节整体化、进度同步化、过程透明化。

（四）探索工业投资风险分散机制，推进投融资改革

1．引导资金进入前端企业

企业反映，信息、生物、物联网等产业以新技术开发应用为主，具有前期投入大、项目周期长、技术水平高、市场风险不确定等特点，是公认的资金、技术、智力密集型产业，投融资对产业的发展至关重要。尽管风险投资日渐活跃，但资金主要进入后端，对前端企业来说，迫切希望政府建立投资风险分散机制，即由企业、政府、多家金融机构共同承担投入，共同分担投资风险。

2．引导资本回归实业

建议出台小额贷款公司审批事项工作制度及分类监管办法，逐步规范并扩大小额贷款公司试点业务。加强信息融合和共享，为企业提供与风险投资机构或银行进行投融资对接的服务平台。加快推进杭州与平安集团共建新型金融资本交易市场，发挥浙江股权交易中心、杭州产权交易所的作用，利用差异化优势与其他金融机构合作创新金融产品或市场。推进财富管理中心建设，以钱江新城为主平台对接上海自贸区，加强招引知名投资基金，推进多元集聚。探索建立市中小企业信用贷款风险基金，促进企业抱团融资。

（五）完善供给端管理，促进企业淘汰落后产能

1．加强对过剩行业的供给管理

针对新增、在建违规、建成违规的过剩产能项目制定更为严格的分类管理措施。对过剩产能从实行“强制性退出”向“援助性退出”转变，通过强化失业救济、提供再就业培训、实行特别税收优惠等方式，确保过剩产能平稳顺利退出。判别落后产能由“规模标准”向“环境标准”“安全标准”转变。以“规模标准”判断落后产能，容易导致企业为避免被淘汰而继续投资大规模设备，反而加重产能过剩。依靠市场机制淘汰落后生产能力，加快落后企业整体退出步伐，推动工业结构优化升级。

2．引导新供给创造新需求

鼓励有实力的大型企业集团以资产、资源、品牌和市场为纽带促进跨地区、跨行业的兼并重组，提升工业的产业集中度。积极培育新能源、新材料、生物医药、新一代电子信息等战略性新兴产业，为市场释放新供给创造条件，最终通过供给结构的调整，让工业经济回到“供给自动创造需求”的理想运行轨道。

（六）推进首台套应用，增加产品进入市场机会

对发展中大国来说，市场重于技术，用户的广泛应用才是关键核心技术自主创新的“最后一公里”。首先，市场机会是核心技术突破的首要前提。建议杭州试行招投标制度改革，加快本地创新产品首台套应用，加大对自主创新产品首台套和示范应用的政策支持。适度拉动需求，在优化投资结构的基础上，加大基础设施建设，增加市场机会，缓解企业产能过剩的负担。由实施“厂商补贴”向“消费者补贴”转变，破除新能源大规模应用瓶颈，着力缓解光伏、风电设备行业的产能过剩。其次，加快智慧应用和信息服务。推进电子政务平台、城市管理指挥平台、电子商务质量检测协作平台、智慧健康平台等一批智慧应用项目，以点带面催生出一批工业新业态、新经济。坚持智慧产业化、产业智慧化方向，引领工业经济提质增效转型发展。加快梳理完善智慧经济项目库，制定智慧应用三年行动计划，建立健全智慧经济统计考核体系，加快民生领域的智慧应用。

（七）优选创新型人才，构建技工人才引进培养机制

1．加大创新型人才引进与培养力度

构建以企业家群体为核心、以企业管理团队和科技研发团队为支撑、以技术工人为基础的企业人才供应链。注重培养和尊重现有创新型人才，完善人才政策体系，加快人才发展平台建设，优化人才发展环境，切实发挥创新型人才在提高杭州产业发展质量和效益中的支撑作用；增加普通技能劳动力的工资水平，激发一线工人技改的积极性，全方位促进生产率提高。

2．健全职业技术人才培养机制

职业技术人才是经济腾飞的翅膀，也是工业经济的柱石。首先，借鉴苏州职业教育“专业对接产业、专业链对接产业链、学校办学对接区域经济”的经验，提升职业教育服务城市经济发展的针对性、有效性。学习宁波政府当“指路灯”，企业做“试验田”的做法，实施“双链互动”“双园融合”“双师轮动”“中外交融”的职业人才培养模式。其次，鼓励企业委托职业院校兴办“订单专业”。