三 立法评析

（一）坚持开门立法，提升立法质量水平

立法的实质是整合、平衡以及协调不同利益。平衡各种不同利益要求的最佳途径，便是充分发挥民主，广泛听取各方面的意见。十八届四中全会指出要“深入推进科学立法、民主立法”。而开门立法是推进科学立法、民主立法的前提，公众在充分了解立法背景、立法草案、立法说明等内容的基础上，才能提供立法意见。全国人民代表大会及其常委会在制定法律的过程中，通过召开听证会、专家论证会的方式征求专家学者的意见，提高立法的科学性。全国人民代表大会及其常委会在制定法律的过程中，通过官方网站征求公众意见，提高立法的民主性。根据全国人民代表大会常务委员会官方网站的统计，2012—2017年，平均参与立法征求意见的人数约为6.6万人，每年共收到32.6万条意见。

（二）坚持法规清理，保障法制和谐统一

2012年至2017年，全国人大常委会修改、修订法律的数量是创制新法数量的5—6倍，国务院修改、修订或废止的行政法规数量是制定新法数量的5—6倍，可见，自中国特色社会主义法律体系形成之后，立法活动的重点便由法律法规的创制转向法律法规的修改。开展法律法规清理，具有非常重要的意义。

首先，保障重大改革于法有据。凡是重大改革，必然涉及多部法律和行政法规，有的甚至牵涉到部分部门规章。此时，需要详细梳理与改革举措不相符的规定，通过法律法规清理，修改或者废止不合适的法律或行政法规。2012年至2017年这五年来，为了进一步推进简政放权、放管结合、优化服务改革，国务院陆续取消、下放、调整了大批行政审批事项。对此，全国人大常委会、国务院分别对涉及的法律、行政法规进行了认真的清理，分批次对上述内容进行了打包修改。

其次，保障法律体系和谐统一。法规清理是保证法律体系和谐统一的重要手段，法律法规冲突主要源于新法修改之后与旧法内容存在冲突，此时则应当及时修改旧法，消除法律之间的冲突。例如，2015年修改《立法法》之后，较大的市立法权被设区的市立法权所取代，设区的市立法权限和范围与其他法律中的规定存在冲突。为此，2015年8月，全国人大常委会对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》进行了修改，使旧法与新法保持一致，维护了法律体系的和谐统一。

（三）坚持以人为本，切实推进权利保障

近六年来中国通过法律法规的制定、修改和废止，充分体现了尊重和保障人权的决心、立法为民的信心、立法以人为本的雄心。首先，废除劳教制度，尊重保障人权。2013年全国人大常委会废止劳动教养制度，转而实施社区矫正。这标志着创立于20世纪50年代的劳动教养制度退出了历史舞台，这既是依法治国方略贯彻落实的必然要求，也是国家尊重和保障人权的重要体现。其次，修改法律法规，关怀弱势群体。妇女、儿童、老人是社会中的相对弱势群体，这些群体容易受到来自家庭、社会、学校的忽视，因此需要专门对他们给予特殊保护。为此，全国人大常委会于2012年、2015年两次修改《老年人权益保障法》，2012年修改《未成年人保护法》，2016年出台《反家庭暴力法》。上述法律的制定和修改详细列举了老人、未成年人等弱势群体的各种权利，为完善弱势群体利益保护提供了制度依据。最后，多项举措并举，关注环境保护。为公民提供清新的空气、安全的饮水是保障公民健康发展的前提，因此对于环境的保护也是重要的权利。2014年全国人大常委会修订《环境保护法》引入了生态文明建设和可持续发展的理念，规定了公民的环境权利和环保义务。随后，全国人大常委会制定《环境保护税法》，修改《固体废物污染环境防治法》《大气污染防治法》等与环保相关的法律。通过上述法律的制定和修改，环境保护有了利器和武装，公民的环境权益得到了一定程度的保障。

（四）扩大立法主体，促进地方法治发展

2015年《立法法》修改赋予设区的市立法权，截至2016年年底，已经有269个设区的市、自治州、不设区的地级市确定可以开始制定地方性法规，占所有所有设区的市、自治州、不设区的地级市98.5%。随着设区的市地方立法主体的扩张，地方立法数量的急剧增长，地方立法可能存在以下问题：首先，破坏法制统一。立法主体扩张导致法律制度抵触的概率大大增加，尤其是新法修改，地方立法未能察觉到法律与地方性法规的差异，导致新修改的法律与已经制定的地方性法规相抵触。其次，立法质量难以保障。地方立法并非简单模仿重复，而是需要深入了解上位法的规定，结合本地实践需求，制定具有地方特色的立法。但大部分设区的市并不曾拥有立法经验，也没有立法学专家，基本都是零基础起步，因此，地方立法质量很难保障。最后，省级人大常委会工作负担加重，可能会降低工作质量。设区的市创制的地方性法规需要省级人大常委会批准之后方才有效，才能够实施。原有一省之内拥有立法权的城市基本都是1—2个（辽宁有5个），每年创制1—3部地方性法规交由省级人大常委会审议批准。2015年之后，省级人大常委会工作量可能会徒增6—10倍（一个省平均有12个设区的市），除了审批城市立法之外，省级人大常委会还有自己的立法任务，以及其他事务性工作，如监督省级人民政府、组织召开省级人大会议等。在如此大强度的工作量下，很难期望人大常委会能够对城市的立法者做出实质性的指导，更不可能使人大常委会还保持原有的工作质量。可见，随着设区的市立法逐步开展，其面临的问题也将会浮出水面，这无疑会成为今后地方立法发展的难点。

（五）关注民生环保，促进社会生态和谐

近三十年来，中国经济高速发展，但随之带来的是环境污染的阴影。环境污染不仅影响到土地中农作物的生长，更影响到每一个公民的饮水和呼吸。尤其是近些年来的雾霾，致使每一个公民都逐步开始关注环境污染问题。为此，从中央到地方不断强调，“既要金山银山，也要绿水青山”。从中央层面，2012年至2017年，全国人大及其常委会、国务院制定或修改了多部与环境保护相关的法律、行政法规。这些法律法规的修改给环保部门武装了牙齿，增加了环境保护部门的权力，提高了地方政府环境保护的义务。例如，2015年修改《大气污染防治法》强化了处罚力度，对于造成大气污染的企事业单位处罚上不封顶。除了中央重视，地方在环境保护力度上也在不断加码，不仅加大了新上马项目的环评力度，而且对于领导人评价推行环境保护一票否决制度。而且从地方立法情况来看，地方对于环境保护方面的立法极为重视，不仅在上位法的基础上做出详细规定，而且将环保作为优先立法事项。例如，乐山市在获得立法权之后，马上组织人力资源制定水源保护条例。除了立法和修法之外，全国人大还重视通过执法检查加强环境保护力度。2013年到2017年，全国人大常委会平均针对1—2部环境保护立法进行执法检查。一方面监督了地方法律的落实情况，另一方面督促地方加大环境保护力度。

除环境保护之外，民生保障亦是立法工作的重点内容。在食品安全领域，修改后的《食品安全法》强化了地方政府的主体责任，加强了对违法加工生产销售食品的惩戒力度；在慈善领域，新制定的《慈善法》加强了慈善制度的顶层设计，让求助者有章可循、有法可依；在社会救助方面，《社会救助暂行办法》为特困人员供养、受灾人员救助等提供了基本框架，为教育救助、住房救助提供了基本思路，为社会力量参与提供了基本依据。