二 立法特点

（一）重点领域持续发力

2012年至2017年，中国在国家安全、财政金融、民生、生态环境等重点领域的立法持续发力，为健全中国特色社会主义法律体系做出贡献，为完善中国特色社会主义法治体系奠定基础。

在国家安全方面，2014年，全国人大常委会制定了《反间谍法》，2015年出台了《国家安全法》《反恐怖主义法》《刑法修正案（九）》，2016年出台了《网络安全法》《国防交通法》《境外非政府组织境内活动管理法》。至此，中国逐步建立起以《国家安全法》为核心，以《网络安全法》《反恐怖主义法》等法律为支撑的整体国家安全观。今后，中国在国家安全方面立法将会围绕整体国家安全观，在政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、生态安全、资源安全以及核安全等方面完善相关立法。

在生态环境方面，全国人大及其常委会、国务院通过立法、修法、释法以及执法检查加强了环境保护的力度。2014年全国人大常委会修订的《环境保护法》确立了“经济社会发展与环境保护相协调”的环境优先理念，明确了政府对环境保护的监督管理职责，改变了以往“重视经济、忽视环境”的观念，改变了以往“先污染、后治理”的思路。此外，该法的出台将各级环保部门武装到牙齿，从制度上加大了环境违法行为的法律制裁力度，强化了企业污染防治责任。除了修订《环境保护法》之外，全国人大常委会还修改了《大气污染防治法》《固体废弃物污染环境防治法》《动物防疫法》等法律，国务院制定了《畜禽规模养殖污染防治条例》，修改了《防治船舶污染海洋环境管理条例》。通过上述法律法规的出台和修改，中国对环境污染的治理逐步走向法治化道路。

在民生保障方面，2014年全国人大常委会修改了《消费者权益保护法》，增加了欺诈的惩罚性赔偿，明确了个人信息保护，并规定消费者协会可以提供公益诉讼，最大限度地保护了消费者的权益。2014年国务院制定了《社会救助暂行办法》，将救急难、疾病应急救助、临时救助等方针政策纳入法制安排，这对于构建中国社会救助体系具有深远的意义。2015年修订《食品安全法》，建立了食品全程追溯机制、危险食品召回机制、网上卖食品实名制等体制机制，为进一步保障食品安全提供了可靠的法律支撑。2016年，全国人大常委会制定了《慈善法》，标志着中国的慈善活动走向了法治轨道。同时，民政及相关部门也出台了如《慈善组织认定办法》《关于慈善组织登记等有关问题的通知》等一系列规章、规范性文件作为配套。

在财政金融方面，2014年全国人大修订了《预算法》，完善了全国预算管理、地方政府举借债务、预算公开等方面的内容，并强化了人大对预算的监督审查，以最严密的制度笼子，管好国家的钱袋子。2014年，国务院修订《外资银行管理条例》，对在中国运营的外商独资银行、中外合资银行和外国银行在华分行的设立与登记以及业务范围做出了明确规定，允许在华外资法人银行为中国客户提供全面的金融服务。

（二）立法适应社会发展

作为上层建筑的法律制度应当与经济社会发展相匹配，否则法律制度便会失去生命力。随着中国特色社会主义法律体系的建立，中国的立法重心已经由创制新法转向了修改旧法，由填补空白转向了解释法律。2012—2017年，全国人大常委会共计修改、修订145部法律，国务院共计修改、修订、废止243部行政法规。法律法规的修改主要是为了适应经济社会的发展，确定经济社会发展成果，引导经济社会发展方向。

首先，在经济发展方面，全国人大常委会及国务院通过立法、修法，创制了市场规则，净化了市场环境，促进了经济有序发展。2013年，全国人大常委会修正《商标法》，国务院修改了《计算机软件保护条例》《著作权法实施条例》《信息网络传播权保护条例》和《植物新品种保护条例》，上述法律行政法规修改的主要特点是增加了惩罚性赔偿的规定，提高了侵权赔偿额，保障了知识产权市场的正常运转，强化了对知识产权的保护。2015年，全国人大常委会修改《广告法》《商业银行法》《证券投资基金法》等与经济发展息息相关的法律，上述法律的修改，一方面规范了业内的乱象，如《广告法》增加了对代言人的规制；另一方面扫清了制度障碍，刺激了经济发展，如《商业银行法》删除了贷款余额与存款余额比例不得超过75%的规定，大大提升了银行的信贷投放能力，增强了对小微企业等实体经济的贷款投放。

其次，在社会管理方面，全国人大常委会及国务院制定维护社会和谐的新法，修改与社会需求不一致的旧法。法律行政法规在社会管理方面的作用体现在以下几点：第一，规范行业规则。通过法律法规的引导，可以提高行业准入资格，加强行业自律。例如，2015年全国人大常委会修订的《食品安全法》被称为“史上最严”，规定了诸如网络销售实名制、产销者首负责任制等严格的制度，为进一步规制食品行业，保障食品安全奠定坚实的制度基础。第二，加强社会和谐。法律法规对于维护社会和谐、保护社会弱势群体利益起到了不可磨灭的作用。例如，2016年，全国人大常委会制定《反家庭暴力法》，对家庭暴力的预防、处置、人生安全保护令和法律责任做出了规定，同时对于未成年人、老年人、残疾人等特殊群体予以特殊保护。第三，降低社会风险。面对纷繁复杂的社会现实，政府需要有效的法律法规作为行政决策和执法依据，以便实现精细化管理。例如，截至2015年年末，基金资产总额已达19138.21亿元，保障基金安全的任务越来越重。对此，2016年3月国务院颁布《全国社会保障基金条例》，从行政法规的层面明确了全国社会保障基金的性质、用途和来源，降低社会保障基金的风险，为全国社会保障基金的安全保驾护航。

最后，在文化教育方面，法律法规一方面加大了对文化、文物领域的监管力度。例如，全国人大常委会制定《公共文化服务保障法》，为进一步加强公共文化服务管理和保障提供了法律依据。全国人大常委会通过修改《文物保护法》，将原属于国务院文物行政部门的部分权限下放给省级人民政府文物主管部门，加大了对文物的保护和监督。另一方面，引领科技创新，推动教育体制改革。例如，全国人大常委会和国务院分别修改了《民办教育促进法》《国家科学技术奖励条例》《中外合作办学条例》等法律法规的部分条款，对于促进教育资源的有效供给，鼓励科技进步起到了积极的作用。

（三）重大改革于法有据

改革是对现有体制机制的变更，不仅会打破已有的利益平衡，而且还会影响体制机制背后的法律法规。在以往处理改革与制度的关系时，往往是改革优先，制度滞后。这样不仅会影响到法律法规的权威性，而且还容易导致改革误入歧途。为此，在改革之前，应当首先保障改革的合法性和合规性，保证重大改革于法有据。自党的十八大以来，特别是十八届三中、四中全会以来，中国自上而下在各个领域推进了多项改革，极大地影响了中国的政治结构、经济运行和社会运转。这些变革既是利益重新洗牌分配的过程，同时也是制定、修改或修订法律法规的过程。

首先，为贯彻落实改革意见制定法律。对于有些已经写进法律中的改革方案，为了保证法律体系的和谐统一，必须将改革方案中的主要内容和精神体现在其他法律文本之中。例如，2015年税收法定原则写入了《贯彻落实税收法定原则的实施意见》之中，随后在修改《立法法》的过程中，将税收法定原则作为税收立法的重要内容。2016年，全国人大常委会审议通过了《环境保护税法》，更是成为落实税收法定原则的试金石。

其次，为贯彻落实改革意见制定法规。近年来，中国形成了文件指导、试点优先、立法确认的改革模式。首先出台针对某一领域的改革意见，并在特定领域先行先试，总结试点的经验之后制定或修改相关的行政法规。例如，对于户籍改革，首先由国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，然后总结各地居住证制度中的经验，最后出台了《居住证暂行条例》，该条例突出居住证的赋权功能和服务职能，在明确居住证的性质和申领条件的基础上，一方面确立了为居住证持有人提供的基本公共服务和便利；另一方面鼓励各地不断创造条件提供包括义务教育、基本公共就业、基本公共卫生在内的服务。

最后，为推进改革而大规模修改法律法规。十八届三中全会要求进一步简政放权、深化行政审批制度改革。全国人大常委会及国务院根据党中央的要求，进一步梳理了与改革内容相关的法律法规，分批次进行修改。例如，全国人大修改《烟草专卖法》取消了烟草专卖许可，修改《固体废物污染环境防治法》取消了固体废物进口许可，修改《防洪法》取消了护堤护岸林木采伐许可等。国务院更是多次打包修改行政法规，2013年国务院一次性打包修改了16部行政法规，2014年分两次修改29部行政法规，2015年一次性打包修改66部行政法规。多数行政法规的修改均涉及简政放权和深化行政审批改革。

（四）扩大立法主体范围

2015年之前，拥有立法权的城市数量仅49个，主要集中在各省的省会城市、国务院批准的较大的市以及经济特区所在地的城市。随着经济社会的发展，城市管理的复杂程度有增无减，城市环境卫生、市容市貌、城市规划建设、文物保护等问题无法直接适用法律或者行政法规，此时没有立法权的城市不得不通过规范性文件管理城市。以2015年之前的唐山和保定为例，唐山属于较大的市，拥有立法权，而保定则没有立法权。但是2015年之前，保定会以政府文件的形式出台与唐山相似的地方性法规。例如，唐山市有《唐山市城市绿化管理条例》，保定市有《保定市城市园林绿化管理办法》；唐山市有《唐山市促进企业科技进步条例》，保定市有《保定市科学技术奖励办法》；唐山市有《唐山市供水管理条例》，保定市有《保定市用热供热管理办法》。在相当长的时间内，政府出台规范性文件充当了立法的角色，但规范性文件出台程序简单，缺少严密的论证，影响法治建设。

2015年《立法法》修改赋予所有设区的市以立法权，同时规定“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”。至此，设区的市立法除了不得与上位法相抵触之外，还需要充分考虑公民法人的权利和义务的相关内容，中国城市治理由此逐步走上了法治化的道路。

（五）评估法律法规绩效

立法质量的提升一方面依赖于科学立法和民主立法的贯彻执行；另一方面依赖于法律法规的评估和执法检查。在法律评估方面，全国人大常委会在法律即将出台之前，都会进行一定程度的预评估。例如，在旅游法草案提请审议表决之前，全国人大常委会法工委邀请部分全国人大代表、旅游者、旅游经营者、专家学者等召开座谈会，对法律草案内容的可行性、法律出台的及时性以及实施后可能出现的社会效果等内容进行了综合评估。通过评估，一方面可以及时发现法律的漏洞，避免出现重大硬伤，提高立法科学性；另一方面可以广泛地吸收公众意见，增加立法民主性。

除了立法评估之外，评价法律实施效果还可以通过执法检查。全国人大常委会针对立法实施情况，陆续开展了执法检查活动。近六年来，全国人大常委会分批次、分内容对法律进行了执法检查，从执法检查的内容来看，全国人大常委会执法检查的重点集中在经济社会类立法（《促进科技成果转化法》《老年人权益保障法》等11部）、环保类立法（《水污染防治法》《大气污染防治法》等5部）、教育类立法（《义务教育法》《职业教育法》等）、行政管理类立法（《行政复议法》《安全生产法》等4部）以及文化文物类立法（《文物保护法》）。对法律进行执法检查具有重大意义：第一，可以了解法律的实施情况。法律的生命力在于实施，只有在实践中才能发现法律的问题，实施的困难和障碍。例如，通过对《道路交通安全法》的执法检查，形成了《道路交通安全法》实施情况的报告。报告认为，部分道路安全设施管理落后、机动车驾驶人等违法行为多发高发是目前法律实施中面对的主要问题，建议坚持综合施策，解决当前突出问题。第二，可以为修法打下基础。执法检查过程中，全国人大常委会走访全国各地，充分听取各方利益代表的意见，搜集各类关于法律修改的建议，为下一步修改立法提供扎实的一手材料。例如，2012年全国人大常委会对《文物保护法》进行了执法检查，搜集了大量关于文物保护法实施过程中的问题、建议，并最终将这些建议体现在2014年修改的《文物保护法》之中。