四 立法展望

（一）提高立法效率，增强立法质效

从过去六年来看，全国人大常委会每年制定新法4—5部，修改或废止旧法20余部，国务院平均每年制定行政法规6部，修改行政法规35部。从立法的工作量来看，中国立法效率并不低，但与中国正在推进的各项改革相比，立法速度仍然滞后于改革的速度。当前，一项重大改革的推进并不是通过制定或者修改法律，而是通过文件精神的传达，这说明立法或修法的速度远远低于改革的速度。针对改革过程中涉及的法律问题，有时会提请全国人大常委会，由其决定暂停在特殊地区适用，但绝大多数改革都是游走于合法与非法之间，打法律的擦边球。例如，司法员额制改革并不能在《法官法》《检察官法》中找到依据，也不符合《人民法院组织法》《人民检察院组织法》中的具体规定，却已经在全国全面铺开。可见，在实践中推进法治国家建设的手段并完全不贴合法治的要求，立法速度常常滞后于改革实践，立法质效常常无法满足改革要求。对此，在未来立法过程中，要进一步提高立法效率，增强立法质效，使立法与改革协同并进。

（二）加强立法公开，扩大民主立法

当前无论是中央还是地方，都非常重视民主立法，将公众参与作为立法工作中的重要内容。为了保障公众参与，立法机关公开立法草案以便公众了解草案内容，提供意见建议。但在实践中，征求意见较多，反馈意见较少；公开草案较多，公开草案说明较少。公开反馈意见，一方面可以倒逼立法机关对意见建议进行分类整理，提高意见征求的有效性；另一方面可以提高公众参与立法的积极性。公开立法草案说明，则是考虑到立法内容的专业性、枯燥性，很多内容无法短时间内被一般人所理解，因此需要公开草案说明解释草案内容、意义、原则等。在今后的立法过程中，建议立法机关重视公开立法草案的反馈意见和公开立法草案说明。

（三）完善立法规划，完成立法计划

全国人大常委会列出五年立法规划，将其作为未来立法的重点，此外还会根据每年的立法任务制订立法计划。立法计划的制订有利于立法机关明确工作重心，提高工作效率。从全国来看，部分地方立法机关并不重视立法规划与立法计划的制定与落实，有的立法机关多年没有立法计划，而有的立法机关长期完不成当年的立法计划。这是由于在立法规划和立法计划制定之初，缺少合理的论证和科学的判断，一方面缺少对立法对象的准确认知，将不成熟的对象列入立法计划之中，导致立法项目一拖再拖；另一方面则是立法机关缺乏自我认知，无法准确知晓自身的人力物力，在制定立法计划和立法规划之初，并没有认识到自身的局限性，导致立法能力不足，立法时间仓促，并最终使立法计划流产。对此，建议中央及地方立法机关重视立法规划和立法计划的制定，通过反复论证，提高规划和计划的科学性，通过责任划分，提高规划和计划的完成度。