第三节　国内外产业进入规制的经济学研究综述

国家干预与自由放任是贯穿经济思想发展史的不朽话题，确切来说，也就是竞争与规制问题。世界经济就是在市场竞争与政府规制这两者此消彼长的循环中不断发展的。从1776年亚当·斯密的《国富论》出版开始，自由放任的市场经济统治了资本主义发展一百多年。而20世纪初的世界经济危机结束了经济自由主义，“市场失灵”（market failure）的困境使得理论和实践转向了凯恩斯的国家干预，市场经济经历了前所未有的增长。直到20世纪70年代经济滞胀的出现，使人们对政府干预思想产生了怀疑，“政府失灵”（government failure）导致政策上的“束手无策”迫使人们召唤自由市场制度的“复归”。这是西方国家经济发展在几百年的发展历程中，自由放任与国家干预两大对立经济思潮兴衰交替的大轮廓。对产业进入实施政府规制的理论和实践正是在这个大背景下产生并发展的。同时，产业进入规制理论的研究是在规制实践中“与时俱进”的。

一　产业进入规制的经济属性和逻辑[18]

产业进入规制作为政府经济性规制的主要形式之一，是行政机构依据法律对企业进入产业的行为进行监督、管理与规范的一种制度安排，它具有较为典型的公共品属性。但是，与一般的公共品不同，规制应该是一种特殊的公共品。第一，一般的公共产品都是有形的，而政府规制是无形的，只表现为法律制度、规则等，在其实施过程中还具有一定的灵活性，甚至具有相当的主观任意性，也就是实施过程中的自主裁量权问题。第二，一般公共产品的提供主体可能具有多元性，但政府规制的供应权具有垄断性，只能由政府独家供应。第三，政府规制在宏观层面上受价值观、意识形态和政治制度的影响，因此一个国家不能照搬别国的规制模式；而在微观层面上，一项规制对不同的利益集团会产生不同的影响。有的集团会寻求规制，有的集团会反对规制。

正因为政府规制是一种特殊公共产品，我们就可以运用经济学原理分析产业进入规制的需求与供给以及供需均衡问题，分析规制成本与规制收益，探求规制效率改进有效途径。

（一）进入规制的需求与供给

从需求上看，进入规制需求是政府提供进入规制政策的理论依据。在宏观上，产业进入规制的需求主要来源于自然垄断产业的特殊属性、外部性以及信息不对称等；在微观上，由于进入规制通常能够使在位企业从中获益，所以在位企业往往会对政府提出进入规制的需求。当然，在现实中进入规制也会对在位企业的“在位”（如在质量、环境、安全等方面的进入条件复审）或“退出”（普遍服务义务限制）形成种种约束，甚至会增加企业的遵循成本。在这种情况下，企业对进入规制的需求不仅决定于规制所带来的利益和各种损失的对比，而且，企业对进入规制的需求往往具有选择性，即在位企业总是倾向限制新竞争者进入产业的进入壁垒政策。

从供给上看，进入规制对不同的利益集团具有不同的（甚至相反的）使用价值和价值，因此，进入规制供给较一般产品的供给要复杂得多，其主要取决于政府对提供新的进入规制政策的认识和条件。首先，这种认识既可能是由某一重大的突发事件而引起（如三鹿奶粉事件），也可能来源于某类事件（如质量或安全）积累到一定程度后，政府就会认识到加强规制的需要。但更为一般的，进入规制供给的认识来自于对规制供给的理性认识和分析，如对自然垄断产业实行进入规制就能避免重复建设，防止破坏性竞争。其次，政府对进入规制供给的认识会经历一个由浅到深的过程，只有当政府对规制供给的认识达到一定的深度，才会产生提供规制供给的动机。最后，政府能否提供某种已被认知的进入规制供给，还决定于政府提供该种规制供给的条件。

（二）进入规制的供需均衡

在政府进入规制市场上，由于规制是一种特殊公共产品，它一般不具有价格标准，而表现为政府为提供规制产品所承担的成本。因此，进入规制供给会因规制成本的增加而减少；同时，由于进入规制需求具有客观性，或无须需求方承担多大的规制成本。因此，规制需求对成本的反应不敏感，甚至几乎没有什么反应。这就使政府规制需求在成本弱约束的情况下，出现递增的趋势。一般情况下，规制供给大于规制需求，意味着进入规制过剩，需要放松管制，甚至取消部分规制，以实现供需均衡；而规制需求大于供给，则要求政府对规制的短缺进行具体分析，决定如何创造条件提供相应的规制，从而使规制供需趋向均衡。可见，在进入规制市场上，由于规制成本对规制需求的调节作用较弱，规制供需均衡主要是通过政府单方面调节规制供给才能实现。这也说明了政府在实现规制供需均衡中的主动地位和核心作用。

（三）规制的成本收益与规制效率改进

进入规制一方面是有成本的，另一方面也会为社会带来收益。对进入规制进行成本与收益分析，有利于权衡规制的利弊得失，从而为政府决定对哪些领域实施进入规制，对哪些领域不应该规制提供了一种可行的评判标准。从动态上对进入规制的成本和收益进行分析是规制效率改进以及规制改革得以推动的重要政策依据。

二　自然垄断产业进入规制的理论研究

规制政策的起源可追溯到19世纪末的美国。当时的美国已经十分接近于自由放任的市场经济社会。这一纯粹的自由放任制度曾被英国历史学家卡莱尔（Thomas carlyle）称为“无政府主义加警察”，它给予人民极大的自由去追求和实现其经济抱负，推动了一个世纪以来物质财富的迅速增长。19世纪90年代以及20世纪初，自由竞争下的兼并浪潮催生了许多以追求规模经济为目的的垄断经济体，其行为在利润最大化目标引导下，使价格高于成本成为常态。过高的价格和过低的产出成为了伴随不完全竞争而来的非效率性标志。为了解决“市场失灵”，政府（或规制机构）作为了“仁慈”、“公正”、具备“无界理性”的“神”，在“短期”范围内凌驾于市场成为资源配置的主体。为了促进竞争，美国政府以反垄断为目标通过了一系列法案[19]。与此同时，产业进入和退出的自由，又导致了已经形成规模后的铁路公司之间恶性竞争的混乱局面。美国国会为此通过法案[20]，授予联邦州际商业委员会（ICC，The Interstate Commerce Commission）规定最低运费率的权力和线路进出限制权。ICC的规制不仅针对铁路，还涉及了对以之竞争的卡车和驳船的定价和进出限制。[21]

这就是经济规制（也可视为产业进入规制）的开端。与旨在促进竞争的反垄断政策不同，经济规制的出发点是承认在某些具有特殊成本特性的产业，与多于一家企业的竞争性生产相比，独家生产能获得更高的生产效率，以及更低的成本供应市场。这类产业又往往是一国的基础设施产业。出于效率与公众利益考虑，政府开始对这类产业以进入限制的方式进行干预，形成地方性垄断的产业结构，以获取生产效率。同时，通过价格控制等手段，限制垄断企业的行为，减少垄断所带来的效率损失。

产业进入规制的起源就是围绕某些产业的特殊成本特性——自然垄断性（natural monopoly）这种“老式”的规制[22]展开的，并随着自然垄断产业研究的不断深入而发展。

（一）“规模经济”和“范围经济”与产业的“不可竞争性”

1.规模经济（economic of scale）

规模经济是从技术角度来衡量和描述企业的规模，说明企业的规模是否合理的一个经济学基本概念。自然垄断理论的出现是规模经济研究的一个“节外生枝”的结果（李怀，2003）。长期以来，自然垄断理论就是建立在对规模经济研究的基础上展开的，对产业进入规制的讨论也就从规模经济开始。

朱尔斯·迪普特（Jules Dupuit，1844）与约翰·斯图尔特·穆勒（John Stuart Mill，1848）在对公共设施的观察中发现，由一家垄断经营总是比多个企业竞争性经营更有效。亨利·卡特·亚当斯（Henry Carter Adams，1887）与托马斯·法勒（Thomas Farrer，1902）分别通过对规模经济和厂址在地域上具有的天然优势的分析，讨论了对产业自然垄断属性的辨认方式，并提出了对具有自然垄断属性的产业应该由政府实行进入规制，从而维持规模经济和降低社会总成本。马歇尔（Marshall，1927）在微观上分析了垄断产业和竞争产业与成本和生产状况之间的关系，指出了在平均成本不断下降的产业中，垄断较之竞争或许是一种更为理想的市场结构。理查德·T.伊利（Richard T.Ely，1937）则以公共设施为例，直接定义了自然垄断就是“不可竞争性”，而这种“不可竞争性”可能主要来源于生产的规模经济状况。

可以看出，以上的研究主要是通过在现实中观察到某些特殊行业（公共事业上）具有规模经济，从而导致产业的“不可竞争性”，并把这种产业解释为自然垄断产业，提出了政府进行产业进入规制的必要性。卡恩（Kahn，1970，1971）就把公共部门（public sector）和公用事业（public utility）视为两种竞争性市场模型明显不能描述或甚至无从描述的经济。卡恩指出了规制的实质就是在企图维护良好的经济绩效的前提下，对竞争机制的取代。他认为对公共事业的进入规制其实就是政府对该行业的产业结构及其经济绩效直接规定。值得注意的是，卡恩把作为竞争性市场内容而存在的政府制度（government institutions）只看做是游离于市场之“边缘”（periphery），因而未作讨论。他后来的研究致力于描述自然垄断产业最重要的根本特征，试图证明规模经济与自然垄断之间的关系。在这一方面，克拉克森和米勒（1982）通过对生产函数中规模报酬分析，进一步阐明了两者之间的关系。此后，格林沃尔德（Greenwald，1994）与斯蒂格利茨（Stiglitz，1997）分别从需求和供给以及生产技术的性质等方面对判断自然垄断的标准进行了分析，拓宽对于产业自然垄断属性的认识。

从以上综述可以看出，最初产业进入规制的对象局限于假定只提供一种产品或服务的自然垄断产业。在这种前提下，规模经济是自然垄断的充分条件，但不是必要条件，即只要规模经济存在，就具有自然垄断性。显然，单一产品的假定是不符合实践的，现实中一个企业生产多种产品往往是普遍存在的。

2.范围经济（economics of scope）

从单一产品到多产品的实践要求，导致了对自然垄断认识的转变。鲍莫尔、潘扎和威利格（Baumol，Panzar，Willig，1981）在《美国经济评论》上发表了《范围经济》一文，提出了多种产品的总成本不是简单地取决于各个产品的规模经济，而主要取决于各种产品成本的相互影响，这种相互影响可用范围经济描述。史普博（1999）则进一步认为自然垄断起因于规模经济或多样产品生产经济。提出了在某一多产品的产业中，只要一家企业生产所有产品的总成本小于多家企业分别生产这些产品的成本之和，该产业就是自然垄断产业。

从“规模经济”到“范围经济”的延伸，使得在多产品的自然垄断产业中，规模经济既不是自然垄断的充分条件，也不是必要条件，为自然垄断产业的“不可竞争性”提供了更为严格，也更符合实际的依据，从而拓展了产业进入规制的范围。

（二）“沉淀成本”与在位企业的“不可退出性”

在新古典经济学完全竞争市场上，由于假设经济主体享有完全信息，收益递减和资产完全通用性等假设，使投资成本通过产品市场或者资产出售价值都可以得到回收，不会发生沉淀成本（sunk cost）。这样，“在竞争足够充分的条件下，市场交易会使商品价格趋于与该商品的边际生产成本相一致。进入这种价格状态时，一个经济即可以被认为是达到了其最佳产出水平，即达到其生产可能性边界。不幸的是，这一理论只有在投资可以不花成本地转移或进出不同行业时——也就是当工业的下陷成本（沉淀成本）几乎为零时才起作用”[23]。在新古典范式的分析中，仅仅关注了边际成本，而忽略了沉淀成本的影响。为了打破“沉淀成本决策无关性”（irrelevance of sunk cost）假设，贝恩（Bain，1956）和萨顿（Sutton，1991）把沉淀成本视为不完全竞争的来源。同时，沉淀成本已经成为企业进入（或退出）和战略投资的决定因素［鲍莫尔（Baumol），1988；迪克特（Dixit），1980；伊顿（Eaton），1980］。凯塞斯（Kessides，1990）和萨顿（1991）还进一步专门论述了沉淀成本对竞争的影响。

在自然垄断产业中，巨大的规模经济通常伴随着巨大的沉淀成本，自然垄断产业在设备和基础设施方面需要数额巨大的投入，一旦形成固定成本，就会沉淀在这个产业难以收回，形成较高的退出壁垒。同时，由于沉淀投资是企业或产业专用性的，当企业退出，其他产业部门也无法利用，因此它们是损失掉的资源。然而，只要滞留在市场上的在位企业能够获得沉淀资产所带来的租金，不论可补偿成本的市场收益率多大，他们都不会退出市场。沉淀投资决策的不可逆性导致产业结构滞后或刚性：虽然初始条件使企业进入产业，但是当这些初始条件消除，企业还会滞留在市场上，这样生产要素配置效率和福利水平都不会得到相应的提高。

这样，“沉淀成本”导致的产业“不可退出性”给产业进入规制提出了两个要求：一是当自然垄断产业不可竞争时，要对其进行进入规制，防止“重复投资”，减少巨大“沉淀成本”的浪费；二是在自然垄断产业放松规制的实践中，要对其进行退出规制，降低沉淀成本对在位企业决策的约束，以便促进产业自由进入与退出，创造公平竞争环境。

（三）“成本弱增性”划定了产业进入规制的范围

20世纪60年代，通过詹姆斯·邦布赖特（James Bonbright，1961）、卡恩（1971）与凯森和特纳（Kaysen，Turner，1959）的研究，对自然垄断理论的认识有了一个新的发展：简单的规模经济既不是自然垄断的必要条件，也不是充分条件。到了19世纪70年代后期，以鲍莫尔（1977，1982）、潘扎（1982）、威利格（1982）、夏基（Sharkey，1982）等为代表的学者提出了，成本函数的弱增性（subadditivity）才是自然垄断最显著的特征。这种对自然垄断的理解获得了广泛的认同。成本弱增性对于单一产品产业和多产品产业具有的自然垄断性都作出了解释：在一定的单一产品产业范围内，由一家企业提供产品比多家企业共同提供产品具有更高的效率；在多产品产业范围内，成本弱增性主要表现为范围经济性，即只要一家企业生产所有产品的总成本小于多家企业分别生产这些产品的成本之和，该产业就是自然垄断产业。

虽然在经济实践中要对成本弱增性进行实证分析几乎是不可能的事。但是，成本弱增性这一概念却能够在理论上为自然垄断产业提供了进入规制的“合理区间”，即当产业处于成本弱增性的产出范围内，就应该通过进入规制限定由一家企业垄断经营，从而获得较优的生产效率；反之，当产出越过成本弱增性的产出范围后，就应该打开进入规制的“闸门”，允许新企业进入。

（四）“可维持性”明确了产业进入规制的“可选菜单”

尽管成本弱增性为自然垄断产业提供了进入规制的“合理区间”，但是具体规制实践中，由于存在成本弱增范围难以准确界定的困境，规制者就有可能在产业处于“合理区间”内允许新企业进入，从而造成资源配置的低效率。为此，鲍莫尔（1997，1981，1982）、贝利（Bailey E.E.，1977，）、威利格（1977，1981，1982）和潘扎（1977，1982）等提出了“可维持性理论”（theory of sustainability），专门讨论新企业进入自然垄断产业而引起的“新竞争”[24]问题。指出了作为自然垄断产业中的在位企业往往在作出价格和产量决策时要受到一系列约束条件的制约[25]。而对于潜在企业来说，只要存在利润诱导他们就可以自由地进入这个市场。在产业处于成本弱增性范围且平均成本在上升，只要是在位企业的利润大于零，潜在企业就可以通过制定低于在位企业的价格，夺走在位企业的大部分市场份额，从而造成自然垄断产业中在位企业的不可维持性。所以，实施产业进入规制是为了保障自然垄断产业中在位企业的可维持性。而当产业处于平均成本下降的阶段，只要在位企业的定价不高于平均成本，潜在企业就无法采取降价策略来获益，这样在位企业就可以自动保证自然垄断的可维持性。此时，是不需要进行产业进入规制的。伯格（Berg）和车赫特（Tschirhart，1988）在此基础上，通过自然垄断强度的分析，提出了在强自然垄断和弱自然垄断区间，依据“进入有无障碍”与“可维持性”的不同组合条件，开出了多样化的产业进入规制菜单，大大丰富了各种情况下的规制策略[26]。可见，“可维持性”为自然垄断产业的进入规制提供了“可选菜单”。

在“可维持性”的分析中，有一个重要的前提：假定新企业不承担满足这个市场需求的义务，而垄断企业则要承担这种义务。如果放任新企业自由进入，那么，在“有利可图”的业务中，就会出现过多的新进入者“撇奶油”（cream skimming），而在亏损的业务中就不会有竞争者进入（维斯卡西，2000）。这一点常常被用来证明自然垄断产业需要禁止竞争性进入［阿姆斯壮（Mark Armstrong），2004］。因此，“可维持性”还暗含了相应的政策结论：只有对自然垄断产业实行交叉补贴（cross－subsidies）才能使厂商承担普遍服务义务（universal service obligation）。在邮电、通信、铁路等自然垄断产业中，规制机构会规定在位企业要在一些没有盈利价值的农村地区、偏远地区或贫困地区提供某方面的服务来满足社会公众生活必需的基本需要。为达到此目的，政府一般会把提供普遍服务作为产业进入的一项条件，并且在决定价格水平时将提供普遍服务所可能产生的亏损考虑在内。普遍服务义务是和授予企业的特许经营权相对应的。要是企业提供普遍服务，又能可维持，就需要依靠对多样化的产品进行交叉补贴，把一部分产品的价格定于平均成本之下，而另一部分产品的定价却高于平均成本，用后者的利润来弥补前者的亏损。梯若尔（Tirole，J.，1997）就指出了在位企业是有可能通过普遍服务和交叉补贴来维护其垄断的地位。同时，会给新进入者带来时滞和成本。美国电报电话公司（AT＆T）就是利用这个理由说服规制机构把微波通讯公司（MCI）进入电信市场的时间人为推后了7年。而微波通讯公司却为此支付了1000万美元的规制和法律成本才获得了微波系统建设的许可。更为戏剧性的是建设这个系统只花了7个月和200万美元。

（五）“网络经济性”为产业进入规制需求保留了“最后边界”

网络经济性的讨论是从自然垄断边界的认定开始的。乔治·严罗（George Yarrow，1989）认为对于电力产业来说，电力输送（包括高压输电与低压配电）是自然垄断性业务，而电力生产（发电）则是非垄断性业务。因此，主张把这两大类业务活动进行分割，电力输送业务由单个公共企业或被规制的私人企业承担，而电力生产业务则由多家私人企业竞争性经营。这样的讨论同样适用于电信、煤气、自来水和铁路运输等自然垄断产业。它们的共同特征都是具有输送网络业务。实际上，垄断产业的产品和服务的生产、传输和消费等环节都具有很强的垂直关系。生产者和消费者都必须借助于特定的传输网络才能够生产、传输和消费各种产品和服务，而且这种传输网络具有极强的专用性和全面性，并且这些业务领域需要大量固定资产投资，其中相当一部分是沉淀成本，因此，该类产品从生产到销售必须集网络化、数字化和信息化管理模式于一体，统一调配，才能节约成本（避免重复投资），提高生产效率。这样，对“网络经济性”的“自然垄断”产业实施进入规制就成为理性的选择。

也就是说，“网络经济性（网络结构效应）可以很好地解释为什么当代自然垄断产业在经过若干年的改革和发展后最终收缩到网络特征较强的传输性产业上去了，而没有出现在生产性产业中。以往从技术和市场需求（市场范围）角度的解释是难以令人信服的。我们可以把具有较强的网络经济效益的产业确定为自然垄断产业”（李怀，2003）[27]。因此，只有具备了“网络经济性”的产业才需要实施产业进入规制。

三　产业进入规制需求的理论延伸

（一）防止具有规模经济的产业出现“过度进入”

当从规模经济角度认识自然垄断性仅仅成为一个特例时，对规模经济“不可竞争性”的进入规制讨论就走出了自然垄断产业的“孤岛”，进入了一个更为宽泛的产业范围。

贝恩（1965）把规模经济视为进入壁垒[28]的因素之一，认为规模经济会阻止进入，导致产业结构过分集中。在此基础上，人们普遍认为通过鼓励进入可以提高社会福利。但是，这种观点往往与现实经济中的“过度进入”[29]（excessive entry）情况不太相符。斯宾塞（Spence，1976）和迪克特和斯蒂格利茨（Dixit，A.and Stiglitz，1977）就分析了垄断竞争条件下导致高于社会最优的进入；冯·维茨塞克（Von Weizsacker，1980）、派瑞（Perry，1984）、曼昆（Mankiw）和威斯顿（Whinston，1986）、Kotaro Suzumura和Kazuharu Kiyon（1987）、米尔斯（Mill，1991）分析了同质产品市场，发现当进入存在沉淀成本时，企业自由进入并假定进入后实行古诺竞争，那么均衡时进入企业的数量大于社会福利最大化的企业数量，规模经济行业倾向于保有过多的厂商，造成社会福利不能实现最大化，因此政府在此类产业实现进入规制具有合理性。迪克特和斯蒂格利茨（1977）分析了异质产品市场的规模经济行业，发现自由进入的结果要么是厂商过度进入，要么是进入不足。迪克特和夏皮罗（Shapiro，1986）分析了另外一种过度进入：在一个同质产品市场，企业同时非合作地做出进入决定，每一个企业都知道市场所能容纳的企业数量，但不知道其他企业的进入决定，只能根据对其他企业进入决定的一个概率，预期做出自己的进入决定，形成一个混合策略纳什（Nash）均衡，均衡时进入企业的数量超过市场所能容纳的企业数量。此外，Takao Ohkawa（1996）的研究发现，在产品存在高度差异性的情况下，产品之间差异程度的增大将强化产品多样化效应[30]、减弱“商业盗窃效应”（business stealing effect）[31]。在进入成本高的情况下，产品多样化效应会超过“商业盗窃效应”，造成进入不足；反之，造成过度进入。这就表明资源配置没有达到最优化，社会福利没有达到最大化，都有必要实行进入规制，防止产业中的企业数量超过最优企业数量[32]。

如果把规模经济看做是进入壁垒，把沉淀成本理解为退出壁垒，那么在现实经济生活中，进入壁垒低和退出壁垒高的产业往往更容易出现因企业过度进入带来的过度竞争问题。这种说法常常用于解释中国的情况（陈明森，2001；王俊豪，2001；关涛，2002；李靖华，李海波，2002；金永生，2002）。在低进入壁垒和高退出壁垒产业中，企业容易进入但难以退出。企业很容易受经济景气的上升或者其他短期的暴利诱惑，进入没有障碍；当经济不景气时，生产能力无法撤离，结果生产能力继续聚集在该产业，使利润水平长期低下。这种状况最需要政府实行产业进入规制。在高进入壁垒和高退出壁垒的产业[33]中，尽管企业进入遇到天然障碍，但产业内不成功的企业不能顺利退出。同时，由于这些产业往往关系到国民经济命脉和社会公众的日常生活，所以政策性退出壁垒较高。政府往往以防止过度进入带来的投资浪费、低效竞争和保证国家经济安全、维护人民生活基本稳定为由，对这些行业实行产业进入规制。

由此可见，无障碍的过度进入，以及在过度供给和过剩生产能力出现时企业从产业退出太慢，是实行进入规制的必要条件。进入壁垒低、退出壁垒高的产业和进入壁垒高、退出壁垒也高的产业都需要进入规制。也就是说，规制的对象既可能是进入壁垒较低的竞争性产业，也可能是进入壁垒较高的自然垄断产业，但这些产业的退出壁垒都高。[34]

（二）保护基础产业、幼稚产业免受“竞争”的影响

根据“斯密定理”，社会分工受市场范围限制。交通、通信等行业对于扩展市场范围具有重要的基础性作用，似乎为这些产业限制进入提供了依据。一些学者认为，对进入实行规制是产业组织合理化和产业结构调整的基本思路。这些产业的发展需要巨额初始投资，限制企业进入这些产业与规模经济的要求是相吻合的，可以避免厂商的过度进入，防止过度和低效的竞争。金滢基和马骏（1996，世界银行）讨论了日本通产省实行的“延缓市场进入”计划。通产省每次仅允许一家或少数几家企业进入石化行业的特定市场，以控制“过度竞争”，为现有企业进行大型投资和开发技术创造有利的环境。[35]

（三）避免信息不对称产业导致的消费者福利损失

信息不对称是经济生活中普遍存在的问题。在市场交易中生产者、销售商和消费者之间的信息是不对称的，生产者一般对其生产的产品能够充分掌握其质量、性能和成本等方面的信息，因此，生产者较消费者来说处于信息优势地位；对于销售商来说，凭借其多年的销售活动，对所经营产品的品牌、质量、可操作性等方面的信息也十分了解，在同类产品的市场需求方面，销售商甚至比生产者还掌握更多的信息，因此，销售商较消费者来说处于信息优势地位。其中，只有消费者在交易中对产品的信息了解最少，处于信息劣势地位，他们常常会沦为被欺骗的对象。这种现象可以推广到现实中生产者与消费者之间、保险公司与投保人之间、金融机构与投资者之间、雇主与雇员之间、医生与病人之间等的经济生活中。在这种情况下，政府应对此类信息严重不对称的产业（食品、药品、金融、保险、证券等）的进入实行规制，通过许可、审批等手段对进入者的自身条件进行必要审查，防止条件不合格企业利用信息的不对称进行欺诈行为，损害消费者的正当权益，或者倒闭破产，造成社会动荡。[36]

肖林（2007）引入信息经济学对间接进入规制（进入条件规制）[37]的效用进行了研究。他认为：进入条件规制要求企业或个人达到一定的质量标准或者披露信息，并以此作为允许其进入市场的条件。它实际上替代并且缩短了新进入者进入市场早期投入资金用于建立商誉或者品牌的过程。没有进入条件规制，市场信息的传播将更加缓慢和扭曲，消费者福利更难以保障。

（四）消除在位企业阻碍进入行为对产业竞争性的影响

从国内外的改革实践看，自然垄断产业规制体制改革的总趋势是打破垄断，引进并不断强化竞争机制。这要求在自然垄断产业实行放松进入规制政策，允许一些新企业进入，将自然垄断产业的垄断性市场结构转变为竞争性市场结构。但是在现实经济中，产业内的“理性”的在位企业并不会轻易地让其进入。为了继续维持相应的垄断地位，他们会“故意”的设置一系列战略性进入障碍。弗德伯格和梯若尔（1984）；布诺（Bulow），基纳科普洛斯和克伦佩勒（Geanakopolos and Klemperer，1985）指出了潜在企业选择产业进入的动机来自于利润。所以，在位企业往往就会围绕动摇潜在企业能够获得利润的信心，选择多种形式的阻止进入战略（比如掠夺性定价、过度生产能力、进入前的资本承诺、学习效应等）来打消潜在企业的进入意图。这样，潜在企业进入行为的发生就取决于对在位企业阻止进入行为的可信程度。在后来研究中芝加哥学派提出了在位企业通过掠夺性定价战略来阻止进入的行为是不可取的，一方面它可能导致在位企业与潜在企业的两败俱伤，另一方面来自于对掠夺性定价威胁的可信程度在现实中是不足惧的。吉尔伯特（Gilbert）和纽伯瑞（Newbery，1982）进一步研究了在位企业可能采取的非价格战略。他对在位企业购买专利后束之高阁的现象进行了分析。指出在位企业可以通过技术垄断来阻止潜在企业的进入。所以，在位企业获得专利的刺激往往超过竞争企业获得专利的刺激，尽管某种专利的技术含量低于在位企业已经拥有的技术水平，在位企业也会收买这种专利。此外，史马兰奇（Schmalensee，R.，1983）还分析了在位企业也可以通过广告、产品差异和产品品牌等方面的战略来阻碍潜在企业的进入行为。

在位企业可能采取的各种阻碍新企业进入的战略行为说明，政府规制者应该采取适当的政策措施，消除产业中在位企业设置的各种进入壁垒，以帮助新企业进入产业参与竞争。这说明仅有市场可竞争性是不够的，还需要政府制定促进竞争的规制政策。[38]

四　对“过度进入”规制的再认识

“过度进入”的分析是建立在完全竞争条件下的研究，把进入和退出看做是产业长期均衡产业水平扩张和收缩的反映，如果产业偏离了零利润的均衡状态，产业内的企业获得了超额利润，就会有新企业进入，这种进入基本上表现为模仿进入，进入企业是对在位企业的一种复制，进入将增加供给，降低价格，消除超额利润，使价格等于长期平均成本的最低点，产业回到零利润的均衡状态。在这种意义上，“进入是一种市场限制力，是一种使产业形成竞争性市场结果的纠错机制”［杰罗斯基（Geroski，1991）］。如果进入主要是一种纠错机制，过度进入的含义是：超过长期均衡企业数量的进入就是过度进入，因为在这个意义上进入的目的就是使产业回到长期均衡状态，进入不足与进入过度都是由长期均衡状态的企业数量决定的，而且在这种意义上过度进入一定导致产业效率水平的下降。西方学者的许多分析中，特别是寡头垄断市场的研究中分析了这种过度进入，如在古诺寡头市场，自由进入导致过度进入，自由进入的企业数量将超过总剩余最大化的企业数量。中国许多对转型过程中的“过度进入”、“过度竞争”、“重复建设”等的分析也是在这样的思路上展开的（张军，1998；曹建海，2000；张东辉，2001；盛文军，2001；卢福财，2003；罗云辉，2004；黄健柏，2006；于立，2007），他们认为改革开放以来随着众多产业放开进入限制，导致大量的企业进入，进入的企业数量超过市场容量，出现所谓的“逆集中化趋势”，改变了市场结构，进而降低了产业绩效水平，导致企业亏损，生产能力闲置，因此应当适度限制进入。他们把产业进入看成是我国企业亏损和生产能力闲置的主要原因。因此，建立在“进入纠错”机制上产业进入规制的取向就应该是：过度进入应该通过产业中企业进入数量的适度限制来进行纠正。

20世纪80年代以在新经验研究基础上形成了对“进入纠错”的反思。邓恩（Dunne）、罗伯特（Robert）和萨缪尔森（Samuelson，1988）运用1972年到1987年的数据，研究了美国制造业的进入问题；鲍德温和戈雷茨基（Gorecki，1991）运用1970年到1981年的数据，研究了加拿大制造业的进入问题；凯布尔和施瓦尔巴赫（Cable and Schwalbach，1991）比较了八个国家的进入退出问题；杰罗斯基（1995）对关于进入问题的经验研究结果作了一个较为全面的综述。这些关于进入问题的经验研究发现：进入不是对现有企业的复制，而是一种创新进入，这种创新进入不是表现为供给的扩张，对产业利润也只具有有限的影响。进入的直接结果是导致一些企业的退出。在这种情况下，从总体看产业的市场结构特征也许没有大的变化，但是产业内部构成发生了变化，产业内部的企业类型发生了变化，所以产业绩效也发生了变化，这是在产业市场结构特征相对稳定下的绩效变化。因此，进入是一种替代机制，是市场选择过程，是市场对异质企业的一个选择过程。进入成为一种非均衡力，使产业偏离现有的均衡状态，从而以形成效率更高的新均衡状态。这样，如果以“进入替代”为基础，对“过度进入”的规制取向就应该是促进进入，加快替代，而不是限制进入。李伟（2006，2009）在此基础上，对中国转型过程中的“过度进入”、“过度竞争”、“重复建设”问题，提出了较以往学者不同的看法：“进入是一种进入替代，这种进入替代不但提高了产业效率，而且是转型过程中重要的企业制度变革过程。在这种过程中较多的进入是必然的，也是有效的，只有在大量进入的情况下才能完成制度变革过程。所以从产业政策的角度讲，进入导致的企业亏损和生产能力闲置不应该是限制进入的理由，合理的产业政策应该是如何促进进入而不是限制进入。”[39]

五　产业进入规制功能的理论反思

（一）产业进入规制中的“规制俘获”

前面所讨论的规制机构对产业进入规制的起源与延伸，是围绕着政府对“市场失灵”的回应展开的。这些分析的前提是“自由进入能够保证社会福利的最大化”，它假定政府规制的目的，是提高资源配置效率，增进社会福利，并且假定规制者始终专一地追求这一目标。政府规制是对社会公正和效率需求所作的无代价、有效和仁慈的反应。在这一过程中，政府可以代表公众对市场做出理性的调整，使这一规制过程符合帕累托最优原则。如此，政府规制不仅在经济上富有成效，而且能促进整个社会的完善与进步。这种分析是属于“政府规制公共利益理论”（public interest theory of regulation），它在一个很长的时期内一直以正统的理论而在政府规制经济学中具有统治地位。[40]

到了20世纪70年代初，经济规制的实践背离了规制的初衷，经济规制带来的成本已经远远超过了集中的利益。受保护的垄断企业（尤其是国有企业）效率低下、资源浪费、价格过高。美国航空产业就提供了最好的实例。[41]这一切使人们认识到美国运输业的进入规制不是保护其宣称的消费者利益，而是使被规制企业的股东、总裁和雇员们受益。政府的产业进入规制挡住了新的竞争者，为被规制的产业撑起了一把高价格的保护伞。对此，研究者开始把注意力放在规制者与被规制者之间的关系上。政治学家马尔韦·伯恩斯坦（Bernstein）早在1955年就发现了规制过程中的“政府俘获”现象，提出了由于规制者与被规制者之间的长期稳定联系，被规制者最终会使规制者适应他们的需要。斯蒂格勒（George Stigler，1971）进一步发展，提出了规制俘获理论（capture theory of regulation），认为规制者本身也是个人利益最大化者，利益集团（interest group）能够通过影响规制者而影响规制决策。控制新的竞争对手进入本行业是某一产业可能从国家手中谋求的一种主要政策，进入规制沦为了产业或者政府官员谋取私利的工具。佩尔兹曼（Peltzmann，1976）拓展了规制俘获的研究，提出虽然存在俘获问题，但是政府规制在经济上还是有效的。这些分析属于“政府规制经济理论”（economic theory of regulation），也有学者称为规制的特殊利益理论（special interest theory of regulation），或规制的私人利益理论。

究竟是“谁”在产业进入规制中受益的争论，使得规制的坚冰开始融化，放松经济规制在20世纪70年代后期成为美国产业进入规制的实践主流。1975年，美国州际商业委员会逐步放宽并最终取消了对卡车运输的进出限制；1978年，美国通过了《航空业解除规制法案》，结束了民用航空委员会规制产业进入和价格的权利。

然而，“由于规制俘获理论存在相当大的局限性，它必然受到许多来自理论和实践的挑战。因此，一种更容易接受的观点是：存在自然垄断的地方，人们就不能完全依靠市场竞争力量，就需要有效的政府规制以刺激企业提高效率，保护消费者利益。但无论如何，规制俘获理论的一个不可抹杀的贡献是：它为政府科学地制定与实施规制政策敲了警钟”[42]。

（二）对产业进入规制负面效应的认识

现有产业进入规制的绝大多数专门文献属于实证分析。这些文献主要研究了产业进入规制供给与产业组织结构、就业、投资、地下经济、政府官员设租和抽租之间的关系，揭示了产业进入规制对经济的扭曲作用。

第一，进入规制扭曲产业组织和部门结构。雷蒙德·菲斯曼（Raymond Fisman）和维吉尼亚·沙利亚－阿连德（Virginia Sarria－Allende）发现，在自然进入壁垒高的行业，进入规制对行业内厂商数量和平均规模影响很小；在厂商层面上，在进入规制严的国家，自然进入壁垒较低的行业经营毛利相对较高。朱利安·梅西拿（Julian Messina，2003）通过实证研究得出了进入规制与服务业发展呈负相关的结论。

第二，进入规制阻碍了就业。朱利安·梅西拿（2003）的研究为产品市场规制和就业率之间的负相关提供了有说服力的解释，并有助于说明OECD国家之间劳动力的部门分配差异。尼可雷提（Giuseppe Nicoletti，2001）在国际比较的层次上，进一步证明了进入规制的严格程度与OECD国家就业率呈负相关。冯塞丰·拉克尔（Fonseca Raquel）等人（2001）通过对OECD国家企业开办成本的研究，提出了较高的开办成本影响了人们新办企业的积极性，进而直接减少了可以创造的就业数量。

第三，进入规制对生产效率和投资的影响。亚瑟·德·万尼（Arthur S.De Vany，1975）研究了价格和进入规制对美国航空运输业生产效率的影响。指出了与垄断均衡相比，在敞开进入导致的竞争均衡下运输商将在较高的平均成本、较低的座位利用率（装载系数）的条件下提供较多的航班和产量。史马兰奇（1977）的研究表明：正常情况下进入会提高竞争强度，增加市场提供的航班数量，最终导致航班总量超出垄断均衡水平，并降低总利润和每个厂商的利润，使航运商的收益率和运载量下降。在一定条件下，寡头航运商之间的非合作行为会导致“毁灭性竞争”或者“破坏性竞争”，造成整个市场回报率。阿尔贝托·阿莱西纳（Alberto Alesina），西尔维亚·阿德格纳（Silvia Ardagna），尼可雷提，斯基安塔雷利（Fabio Schiantarelli，2003）发现了产品市场的各种规制措施（尤其是进入规制）对投资有很大的负面影响，并指出从长期来看，放松规制会吸引更多投资，他们认为规制改革中最重要的是进入自由化。

第四，进入规制催生地下经济和政府腐败。德·索托（De Soto，1990）对秘鲁的进入规制进行实证研究，说明严格的进入规制促使经济地下化，并且滋生腐败。西米恩·贾科夫（Simeon Djankov），拉斐尔·拉伯塔（Rafael La Porta），洛佩兹·德·西拉内斯（Florencio Lopez－De－Silanes），安德烈·施莱费尔（Andrei Shleifer，2002）在对85个国家新开办企业进入规制的资料研究中，发现了大多数国家在进入时与官方打交道耗费的成本极高。进入规制越多的国家，腐败程度越高，非国有比重越高，但公共物品或私人物品的质量却不是越好。卡贝尔科娃（Inna Cabelkova，1999）提出了即使是发生在转型初始阶段的临时性进入规制，也会导致长期的勒索行为，从而减缓了经济增长的速度。

六　产业进入规制改革的研究

（一）“可竞争市场”为放松产业进入规制提供了理论上的依据

对自然垄断产业的进入规制具有两重性：一方面，由自然垄断产业的技术经济特征（规模经济）所决定，需要对新企业的进入实行严格控制，以避免重复建设，过度竞争，导致产业内企业的不可维持性等问题；另一方面，进入规制并不等于不容许新企业进入，政府规制者需要适度开启新企业进入的“闸门”，通过直接或间接的途径，以发挥竞争机制的积极作用。那么，如何在两重性之间，把握一个均衡的“度”，协调规模经济与竞争活力，解决现实中存在的“马歇尔困境”成为关键。

克拉克（Clark，1940）发表了《有效竞争的概念》（Toward a Concept of Workable Competition），提出了将规模经济与竞争活力两者有效的协调，从而形成一种有利于长期均衡的竞争格局。但是克拉克没有论述实现有效竞争的客观条件和标准。梅森（Mason，1957）提出了衡量有效竞争的市场结构标准和市场效果标准；史蒂芬·索斯尼（Stephen H.Sosnick，1958）在此基础上，以“结构—行为—绩效”三分法进行概括，提出了15个方面的有效竞争标准。这些标准在实际操作中存在难以把握的情况。后来，鲍莫尔（1982）在吸纳前人成果的基础上，首次把可竞争市场作为一个理论（theory of contestable markets）提了出来，并和潘扎、威利格合著创办了《可竞争市场与产业结构理论》（Contestable Markets and the Theory of Industry Structure，1982）一书，从而使该理论上升到了系统化层面。他们在严格的可竞争市场理论的假设条件下[43]，得出了在可竞争市场上不存在超额利润和不存在任何形式的生产低效率和管理上X非效率（X－inefficient）的结论，强调了潜在竞争对促进产业效率的积极作用，进一步延伸出：“良好的生产效率和技术效率等市场绩效，在传统哈佛学派理想的市场结构以外仍然是可以实现的，而无需众多竞争企业的存在。它可以是寡头市场，甚至是独家垄断市场，但只要保持市场进入的完全自由，只要不存在特别的进出市场成本，潜在竞争的压力就会迫使任何市场结构条件下的企业采取竞争行为。在这种环境条件下，包括自然垄断在内的高集中度的市场结构是可以和效率并存的。”[44]因此，只要政府放松进入规制，新企业进入市场的潜在竞争威胁自然会迫使产业内原有垄断企业提高效率，这无疑为探索产业进入规制问题提供了一种有力的分析工具。

可竞争市场理论提出后，也受到了许多批评，认为真正符合可竞争市场理论的假设条件的产业并不多，因此，就限制了该理论的应用范围。但是，正如国内外学者所指出的那样：“在制定和实施产业组织政策时，又不得不把它作为一个出发点”[45]，“它可以作为政府规制的指导，而不是作为取消规制的理由。”[46]

（二）“成本收益”为产业进入规制改革提供了主要衡量标准

20世纪80年代以来，“放松规制”（deregulation）[47]的概念已经逐渐让位于一个意义更深远的概念——“规制改革”（regulatory reform）。规制改革的一个重要发展就是对规制给企业、消费者和政府带来的成本认识。瓜施和哈恩（J.Luis Guasch and Robert W.Hahn，1997）测算了美国1977年、1988年和1991年的规制成本，发现政府行政成本所占比例最大，如果要提高政府效率，那么降低行政成本（过程规制）[48]是必要的。同时，哈恩还对1990年以来美国社会性规制的成本和收益进行了分析，认为尽管社会性规制带来很高的成本，规制的净收益（总收益减总成本）仍然是正的。但是，问题的关键在于付出这样高昂的代价是否是必需的。哈恩对具体规制政策的进一步分析表明，50%以上的规制政策的成本超过了收益。如果这些经济上不可行的规制政策不予实施的话，则规制的净收益现值可以增加1150亿美元（以1994年美元计）。这说明提高政府规制的效率可以降低规制的成本，增加社会净福利。美国通过规制改革已经逐步建立了市场化的成本—收益分析规制体制：监管机构以成本—收益分析作为制定和执行规章的基本原则、决策程序、分析方法和绩效标准，以提高规制质量，提高规制效率（席涛，2004）。就进入规制而言，科学的、可量化的成本收益分析是建立现代进入规制体制的基础和核心，对其研究是非常有必要的（于良春、丁启军，2007）。

对于政府规制的成本，一般认为由立法成本、司法成本、权利成本，以及消除旧制度的费用等构成。对于规制的收益，一般分为私人收益和社会收益。[49]在规制成本—收益估算方面，瓜施和哈恩（1999）认为：在评估规制的影响时，首先要弄清楚反事实的结果——如果没有政府规制或规制制度没有发生变化，结果会怎样。通过比较规制制度改变与不变的影响，可以估计出两种情况下成本与收益的差异，并计算出其对生产者和消费者的影响。一旦反事实结果弄清楚了，则可以利用五种方法[50]进行规制成本的评估。衡量收益则有两种基本方法：一是通过询问了解人们愿意为规制制度付出的金额；二是通过观察人们的行为来判断人们实际上为这种规制政策所付出的数额。这样，通过估算出来的成本和收益之间的比较，从而判断政府规制的效率。

在此分析方式上，杨利（2003）对自然垄断产业进入规制的成本与收益进行了理论上的分析，认为：我国对于自然垄断产业的进入规制是必要的，在经济需要大发展的时候，可以忽略一些社会成本和机会成本，对于自然垄断产业进入规制，以达到经济收益最大化。相反，在经济已经有了长足发展，人民生活水平已经有了很大提高，就应该放松进入规制，以避免进入规制所带来的社会成本和机会成本。[51]于良春（2005，2007）在对政府进入规制的成本和收益进行了一般理论分析的基础上，对中国电信业进行了相关的实证研究，建立了具有一般性的分析方法，提出了对于自然垄断性业务应当保持进入规制还是引入竞争，不能简单地根据传统的自然垄断理论进行推论，而是要对规制的成本与收益进行实证研究。[52]

从以上综述来看，在现有文献中，由于专项性的产业进入规制讨论较少，所以系统性的理论研究相对薄弱一些，尤其是对产业进入规制理论的动态演化没有进行比较贴近现实的、全面与综合的研究，缺乏有效且合理的分析框架对理论进行透视和统领。就其中的规范分析来看，主要是建立在新古典经济学的假设前提下，偏重于充分信息和理性条件下的结构性静态分析；而实证分析则更多侧重于进入规制对宏观的影响，其观点与结论无法与规范分析相互印证。