四 制定《循环经济促进法》的必要性和简要过程
（一）发展循环经济的当代价值
循环经济是转变增长方式的首要突破口，是调整经济结构的主要抓手，是完成节能减排任务的基本手段，是贯彻科学发展观、构建资源节约型和环境友好型社会的重要举措，同时也为社会的行为规范提出了新的要求。
近年来，在党中央、国务院的高度重视下，在国家宏观经济调控指导下，推行循环经济工作的力度明显加大，循环经济工作的开展取得了一定成效。2006年全年万元GDP能耗下降1.23％，是2003年以来的首次下降，节能3000万吨标准煤；2006年以来能源消耗强度持续下降，2013年能源消耗强度下降3.7%；主要污染物排放增幅减缓，2013年二氧化硫、化学需氧量排放量分别下降3.5%、2.9%。钢铁行业基本淘汰了100立方米以下的小高炉和15吨以下的小转炉，水泥行业淘汰落后产能近2000万吨，煤炭行业淘汰落后产能1.1亿吨，电解铝自焙槽已全部淘汰。同时组织实施重点行业循环经济工程，运用有利于循环经济的行政手段和经济手段，促进了循环经济的发展。
实践证明，发展循环经济具有以下重要作用：
一是为经济增长开辟新的资源。例如，一个年产800万—1000万吨的钢铁联合企业，如全部回收可燃气体，按热值计算可供一个120万千瓦发电厂所需的能源，如全部回收固体废弃物，可满足生产300万吨水泥所需的主要原料。
二是有效减少污染物排放。我国废水、废气、固体废物的大量产生，与目前的资源利用方式和水平有直接关系。据测算，如用矿石炼钢，能耗为1.11吨标准煤/吨钢，而用废钢炼钢，能耗仅为0.2吨标准煤/吨钢。利用废钢炼钢，可减轻空气污染88%，减轻水污染76%。
三是有利于提高经济效益。目前我国冶金、有色、电力、化工等八个高耗能行业的单位产品能耗比世界先进水平平均高40%以上；工业用水重复利用率比国外先进水平低15—25个百分点；矿产资源总回收率为30%，比国外先进水平低20个百分点。只要适当提高企业资源利用效率和循环利用水平，就能较大程度提高这些重要行业的经济效益。
以上情况表明，发展循环经济，在当代中国价值巨大，前景广阔。
（二）面临的问题
目前在循环经济发展实践中还存在不少问题。比如，尽管一些地区和企业资源消耗高、污染严重，但对“减量化”并没有引起重视；有利于循环经济发展的科技支撑体系尚未建立，科技创新能力与发展循环经济的要求还存在很大差距；缺乏推进循环经济发展的有效激励机制和约束机制，尤其是缺乏制订规划、总量调控、重点企业的监管等制度，企业和公众发展循环经济的积极性不足。
从法治的角度来看，当时的立法存在不少问题：一是法律法规对政府及相关部门推进循环经济发展的职责规定不够明确，有关企业和公众的权利义务也缺乏规范，致使循环经济的推广存在较大困难，难以持久深入下去。二是法律法规的规定比较原则，可操作性较差，缺乏推进循环经济发展的有效管理制度和激励机制，影响了企业和公众发展循环经济的积极性。三是循环经济发展的一些重要领域存在立法空白，特别是废物再利用、资源化等内容缺乏专门的法律规范。
（三）立法的优越性
为了从根本上解决发展循环经济面临的问题，提高资源利用效率，保护和改善环境，促进经济增长方式转变，实现可持续发展，迫切需要用法治的力量推动循环经济的发展，首先是加快制定《循环经济促进法》。
法治即法的统治，是指依据法律管理国家和社会事务的一种政治结构，强调法律作为一种社会治理工具在社会生活中的至上地位，并且关切民主、人权、自由等价值目标。法治包括法的制定、法的实施、法的遵守等环节。现代法治具有规范性、民主性、长期稳定性和权威性等特征。法治的上述特点，决定了它在推动循环经济中具有的重要地位和作用。
第一，法治具有规范性的特征，有助于解决推进循环经济进程中对文件精神“理解不一致”的问题。长期以来，我们推进工作主要依靠领导的讲话、文件、会议纪要、批示等，这种工作方式存在很大的弊端。在坊间广泛流传着“黑头（报上刊登的法律）不如红头（正式文件）、红头不如白头（非正式文件）、白头不如笔头（领导批示）、笔头不如口头（领导的口头指示）”的说法。多年来，推进循环经济发展的文件层出不穷，查找起来十分吃力，即使找到也理解不一。至于领导的讲话、文件、会议纪要、批示等，更是汗牛充栋，不知效力如何，给工作带来极大的麻烦。法治具有规范性的特征。重视法治的规范性作用，就会推动将实践证明的成功经验上升为规则和制度，直至成为法律，产生一体遵行的效力，从而事半功倍，从根本上解决问题。
第二，法治具有民主性的特征，有助于调动广大群众投身循环经济发展的积极性。在指导工作的实践中，有的领导同志希望早出政绩，希望早一些把文件发下去，由于求快，就忽略了征求公众的意见，忽略了民主协商。实践中常常发生这样的情景，有的文件发出了很长时间，广大公众却不知道。即使知道了，公众也不感兴趣，认为与己无关。还有，遇到专业问题不重视专家的意见，“拍脑袋决策”。这种不民主的做法，导致立法的科学性受到影响。这是立法质量不高的一个重要原因。法治具有民主性的特征，有助于集思广益，有助于体现立法的公平正义性，实现机会平等、规则平等。只有在立法中广开言路，真心听取各方面的意见和建议，才能保证立法质量。循环经济立法与人民的利益息息相关，更应当广泛征求社会各方面的意见，充分发扬立法民主。
第三，法治具有长期稳定性的特征，有助于解决循环经济发展中政策易变的问题。在循环经济发展工作中，政策是否稳定是公众十分关注的一个重要问题。有人形容，政府的“政策像月亮，初一、十五不一样”。在一些地方，政府公布的招商优惠政策，公众还没有熟悉，还没有受到政策的恩泽，却悄悄地变了。有些招商的优惠政策，外商被它吸引而来，但项目一落地，政府便矢口否认，使其信誉受到极大的损害。法律具有长期稳定性的特点。制定法律要经过严格的程序，修改法律也要经过严格的程序。坚持法治，才能使政策不因领导人的改变而改变，不因领导人的意志和注意力的改变而改变，从而使发展循环经济的政策长期稳定地发挥作用。
第四，法治具有权威性的特征，有助于克服有令不行、有禁不止的问题，实现循环经济的持续推进。我们要清醒地认识到，越是从粗放发展阶段转向科学发展阶段，反对科学发展的力量可能会越大。因为转变原有的发展方式，可能会大大触动原有的利益结构，会触动一些人的“奶酪”，会引发一些人和一些利益集团的不满，从而千方百计抵制科学发展的方针政策。法治具有权威性，以国家强制力作为后盾和保障。一旦有人实施了破坏循环经济发展的违法行为，将会受到法治的严厉制裁。
因此，为了推进循环经济发展，我们应当重视运用法治的力量。
（四）立法的简要过程
要解决上述问题，破解制约我国经济社会发展的结构性矛盾，就必须大力发展循环经济，在保护环境、节约资源的同时保持经济平稳较快发展。而推进循环经济的发展，必须在统一的社会规范和法律体系下，把资源节约、环境建设同经济发展、社会进步有机地结合起来。这样既保证资源环境对经济发展的支持，又保证经济发展对资源节约和环境改善的促进，实现符合科学发展要求的良性循环。为此，中央领导同志对发展循环经济及其立法工作高度重视，多次作出重要批示。2005年，胡锦涛同志在中央人口、资源、环境工作会议上指出，要“大力宣传循环经济理念，加快制定《循环经济促进法》”。2005年12月，全国人大常委会委员长吴邦国先后主持全国人大常委会党组会议和十届全国人大常委会第四十次委员长会议，会议决定将制定循环经济法补充列入人大常委会的立法规划，并明确由全国人大环境与资源保护委员会提出法律草案。
从2005年起，全国人大环境与资源保护委员会正式启动循环经济专项法草案的起草工作，并先后组织举办了发展循环经济的苏州论坛和武汉论坛，全国人大常委会副委员长盛华仁到会并发表重要讲话，大大推动了全国循环经济的发展。2005年全国人大常委会经研究，同意将循环经济立法纳入十届全国人大常委会立法计划，并批示由全国人大环境与资源保护委员会组织起草。据此，全国人大环境与资源保护委员会成立了以副主任委员冯之浚为组长，以王茂润、倪岳峰、姜悦楷、姜云宝等为成员的立法起草领导小组。在全国人大环境与资源保护委员会主任委员毛如柏和冯之浚组长的领导下，委员会工作人员抓紧工作，积极做好立法的各项准备。立法起草领导小组成立后，全国人大环境与资源保护委员会从2005年下半年起，先后委托国家发展和改革委员会与国家环境保护总局提出立法建议，同时请清华大学、北京大学、中国政法大学、中国人民大学、重庆大学、中国科学院、国务院发展研究中心、上海大学、同济大学、武汉大学、华东政法大学等单位的法学、经济学专家对循环经济立法涉及的主要问题进行专题研究论证。世界银行也专门设立项目，资助我国进行循环经济立法的技术研究。循环经济法立项之后，全国人大环境与资源保护委员会会同国家发展和改革委员会等有关单位，多次进行立法调研，先后赴北京、上海、山西、四川、重庆、山东、福建等省市的循环经济试点企业调研循环经济的发展情况，并与当地人大、政府、企业座谈。在认真调研和征求意见的基础上，起草领导小组对法律草案反复推敲修改，反复研究论证，反复进行民主协商，终于就循环经济法律的有关问题达成了一致意见。2007年7月18日，全国人大常委会副委员长王兆国、盛华仁听取了毛如柏代表循环经济法起草领导小组作的工作汇报，充分肯定了循环经济法起草领导小组的前期工作，认为草案基本成熟，并对下一步工作提出了意见和要求。这次会议决定，由全国人大常委会办公厅向国务院办公厅发文，征求国务院对循环经济法草案的意见。2007年8月16日和17日，全国人大常委会委员长吴邦国先后主持全国人大常委会党组会议和十届全国人大常委会第六十四次委员长会议，听取了毛如柏所作的关于循环经济法草案起草工作的汇报。会议原则通过了循环经济法草案，决定将该草案提请十届全国人大常委会第二十九次会议一审。
经过三审，2008年8月29日，十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《循环经济促进法》。自此，我国的循环经济发展进入了运用法治力量发展的新阶段。
[1] 牛文元：《关于循环经济及其立法的若干问题》，中国人大网（www.npc.gov.cn）。
[2] 孙佑海、李丹、杨朝霞：《循环经济法律保障机制研究》，中国法制出版社2013年版，第35页。