第二章 《循环经济促进法》的立法目的、指导思想和定位

一 《循环经济促进法》的立法目的

立法目的，也称为立法宗旨，是指制定的法律所要达到的目标，也就是制定的法律要着手解决哪些问题。立法目的与法律的其他条文之间是目的与手段的关系，一部法律中的每一具体条文都应当是直接或间接地为实现该立法目的而服务的。立法目的统领着一部法律全部法律规范的价值取向，因此一般均作为法律的第一条予以规定，以开宗明义，总揽全局。^[1]按照《循环经济促进法》第一条的规定，《循环经济促进法》的立法目的主要有如下四个方面：

（一）促进循环经济发展

环境资源问题已经对我国经济社会的可持续发展构成了严重制约，解决这些问题的根本途径在于改变过去高投入、高排放的经济增长模式，实现可持续发展。而大力发展循环经济，为解决这些问题提供了一条重要途径。九届全国人大期间，已有全国人大代表提出关于制定《循环经济促进法》的议案，目的就是促进循环经济在我国得到更大发展、健康发展。十一届全国人大常委会第四次会议表决通过的《循环经济促进法》肯定了代表们的建议。因此制定《循环经济促进法》的直接目的必然是“促进循环经济发展”。

（二）提高资源利用效率

资源利用效率是衡量循环经济发展水平的基本指标，提高资源利用效率可以通过两种方式来实现。一是通过产业链、消费链的耦合和社会的合作，实现对自然资源的合理利用；二是通过废物的循环利用，把已经产生的废物通过各种技术和措施，进行再利用和资源化，减少自然资源的用量。我国在改革开放以来30多年的经济发展中，已经取得了辉煌的成就，但是我们的发展是以巨大的资源耗费甚至浪费为代价的，如果在以后的发展中依然不注重提高资源利用效率的话，我国将面临巨大的资源瓶颈，经济发展将难以为继。因此，“提高资源利用效率”，用尽可能少的资源去创造尽可能大的经济效益，满足最大的需求，便无可置疑地成为《循环经济促进法》的直接立法目的之一。

（三）保护和改善环境

日本和德国发展循环经济的主要动机是解决堆积如山的废弃物问题，以缓解环境压力。我国也同样面临经济发展的环境代价过高、继续发展环境难以支撑的现实问题，因此，发展循环经济也是我国应对现实环境压力的必然选择。不过，我们采取的措施应该比德国和日本更为先进和科学，注重从全过程保护和改善环境。保护环境，是我国的一项基本国策，可以通过三种方式来实现：一是源头削减，通过实施循环经济的“减量化”规定，尽可能地减少废物和污染的产生，从源头削减污染，既节约资源，又保护环境；二是过程控制，通过实施清洁生产措施，采取改进设计使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备等措施提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人体健康和环境的危害；三是末端治理，通过污染治理和废物的循环利用，回收可循环利用的废弃物，减少环境中已有废弃物的数量，降低污染程度，变废为宝，化害为利，提高环境质量。发展循环经济的重要目的是实现经济效益与环境效益的统一，制定《循环经济促进法》，可以引导和鼓励各相关主体在生产、建设、流通、消费等领域发展循环经济，更好地保护和改善我们的生活环境和生态环境。因此，“保护和改善环境”是《循环经济促进法》立法目的的应有之义。

（四）实现可持续发展

可持续发展，是指既满足当代人需求又不危及后代人满足其需求的能力的发展，强调的是经济、社会和环境全面协调发展，追求的是人与自然的和谐。可持续发展的实质就是建立在生态可持续能力基础之上的发展。可持续发展与循环经济之间是一种长远目标与具体实施手段的逻辑关系，循环经济作为对新型经济发展模式的探索，体现了可持续发展的本质要求。可持续发展的根本出发点和落脚点就是坚持以人为本，既发展经济又不牺牲环境，不断提高人民群众的生活水平，其基本保障是自然资源需求的恒久满足和良好环境质量的持续享有。传统工业经济通过把资源持续不断地变为废物来实现经济增长，忽视了经济结构内部各产业之间的有机联系和共生关系，忽视了社会经济系统与自然生态系统间的物质、能量和信息的传递、迁移、循环等规律，形成高开采、高消耗、高排放、低利用的线性经济发展模式，导致许多自然资源短缺和枯竭，产生严重的环境污染，造成对经济社会、公众健康的重大损害。循环经济以协调人与自然关系为准则，模拟自然生态系统的运行方式和基本规律，有利于形成节约资源、保护环境的生产方式和消费模式，有利于提高经济增长的质量和效益，有利于建设资源节约型社会，有利于促进人与自然的和谐，充分体现了可持续发展观的精神，为工业化以来的传统经济向可持续发展经济的转变提供了战略性的理论规范和运作途径，有助于实现资源的可持续利用，使社会生产从数量型的物质型增长转变为质量型的服务型增长。同时循环经济还拉长了产业链，推动环保产业和其他新型产业的发展，增加了就业机会。因此我们认为，发展循环经济能够促进经济社会的可持续发展。^[2]而《循环经济促进法》可以在全社会倡导一种资源节约和环境友好的理念，逐渐让政府、企业事业单位、公民、行业协会等主体形成一种资源节约和环境友好的行为方式，从而保障和促进可持续发展战略的实施。因此，“实现可持续发展”是制定《循环经济促进法》的根本目的。