三 制定《循环经济促进法》的背景
（一）我国资源环境与经济发展的矛盾日趋尖锐
循环经济作为一种新的发展模式，是在我国传统的高消耗、高排放、低利用的经济增长模式所带来的资源约束和环境压力背景下被高度重视并提出来的。20世纪80年代以来，我国经济快速增长，各项建设成就显著，但同时经济发展与资源环境的矛盾也日趋尖锐。这些矛盾突出表现为：
第一，环境污染加重趋势尚未得到根本遏制。多年来，我国环境保护工作虽然取得积极进展，但环境形势依然严峻。《2013年中国环境状况公报》显示，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河、浙闽片河流、西北诸河和西南诸河十大流域的国控断面中，Ⅰ—Ⅲ类、Ⅳ—Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面比例分别为71.7%、19.3%和9.0%。京津冀、长三角、珠三角等重点区域及直辖市、省会城市和计划单列市共74个城市按照新标准开展监测，依据《环境空气质量标准》（GB3095-2012）对SO2、NO2、PM10、PM 2.5年均值、CO日均值和O3日最大8小时均值进行评价，74个城市中仅海口、舟山和拉萨3个城市空气质量达标，占4.1%；超标城市比例为95.9%。农村环境形势依然严峻，面源污染加重，工矿污染凸显，饮用水存在安全隐患，生态退化尚未得到有效遏制。党的十八大报告要求实现国内生产总值和城乡居民人均收入到2020年比2000年翻两番，那么在这一过程中资源、能源消耗势必会持续增长，环境保护面临的压力会越来越大。
第二，生态破坏问题日趋严重。《2013年中国环境状况公报》的数据显示，耕地质量问题凸显，区域性退化问题较为严重，中国现有土壤侵蚀总面积294.91万平方公里，占国土面积的30.72%。其中，水力侵蚀129.32万平方公里，风力侵蚀165.59万平方公里。全国森林面积2.08亿公顷，森林覆盖率21.63%，相当于世界森林平均覆盖率（27%）的80.1%。许多河流的水生态功能严重失调，生物多样性减少，外来物种入侵造成的经济损失严重，目前中国有约500种外来入侵物种。近十年，新入侵中国的恶性外来物种有二十多种，常年大面积发生危害的物种有一百多种。互花米草沿中国大陆海岸线分布面积为35995.2公顷。
第三，资源能源形势更加严峻。我国资源能源问题主要是过度消耗。《2013年中国环境状况公报》的数据显示，全国因建设占用、灾毁、生态退耕等原因减少耕地面积40.20万公顷，通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积32.18万公顷，年内净减少耕地面积8.02万公顷。据《2013年国民经济和社会发展统计公报》的数据显示，2013年，我国GDP增长率是7.7%，而同期全国发电装机容量124738万千瓦，比上年末增长9.3%。这种状况如不尽快转变，势必产生资源能源难以为继的后果。
（二）我国资源能源利用效率与发达国家存在较大差距
与国外一些国家和地区的能源利用效率和生产效率相比，我国在推行循环经济方面还存在着较大差距，主要表现在以下几个方面：
第一，在单位产值能耗的国际比较上，据研究，按现行汇率计算的每百万美元国内生产总值能耗，我国为1274吨标准煤，比世界平均水平高2.4倍，比美国、欧盟、日本、印度分别高2.5倍、4.9倍、8.7倍和0.43倍。
第二，在单位产品能耗的国际比较上，据统计，我国电力、钢铁、有色、石化、建材、化工、轻工、纺织等行业主要产品单位能耗平均比国际先进水平高39%，如铜冶炼综合能耗高65%，大型合成氨综合能耗高30%，纸和纸板综合能耗高115%。
第三，在主要耗能设备能源效率的国际比较上，据测算，我国燃煤工业锅炉平均运行效率为60%左右，比国际先进水平低15—20个百分点；中小电动机平均效率为87%，风机、水泵平均设计效率为75%，均比国际先进水平低5个百分点，系统运行效率低近15—20个百分点；机动车燃油经济性水平比欧洲低25%，比日本低20%，比美国整体水平低10%；载货汽车百吨公里油耗7.6升，比国外先进水平高1倍以上；内河运输船舶油耗比国外先进水平高10%—20%。
第四，在单位建筑面积能耗的国际比较上，目前我国单位建筑面积采暖能耗相当于气候条件相近发达国家的2—3倍。据专家对北京、哈尔滨与加拿大多伦多高层公寓热损失的实际测算，北京建筑外墙热损失是多伦多的4.4倍、窗户热损失是多伦多的2.2倍、屋顶热损失是多伦多的4.2倍；哈尔滨建筑外墙热损失是多伦多的3.6倍、窗户热损失是多伦多的1.1倍、屋顶热损失是多伦多的2.6倍。专家分析，我国公共建筑和居住建筑全面执行节能50%的标准是现实可行的；与发达国家相比，即使达到了节能50%的目标后仍有约50%的节能潜力。
第五，在整体能源效率的国际比较上，我国能源效率比国际先进水平低10个百分点。如火电机组平均效率为33.8%，比国际先进水平低6—7个百分点。能源利用中间环节（加工、转换和贮运）损失量大，浪费严重，因此导致在同等物质消耗水平下，我国的整体生产效率和经济效益比国际先进水平低12—15个百分点。
通过以上国际比较可以看出，我国推行循环经济十分必要。一些研究曾经指出，如果中国利用能源的效率达到目前发达国家的水平，在不增加能量投入的情况下，可以达到2020年在2000年GDP的基础上翻一番的目标，由此可大大减缓中国资源消耗和生态环境的压力。根据理论分析，按单位产品能耗和终端用能设备能耗同国际先进水平比较，目前我国的节能潜力约为6亿吨标准煤，而循环经济的推广和完善可以达到4亿吨标准煤的节约能力，发展循环经济意义重大。
（三）国际环境压力日益加大
以气候变化为例，根据国际能源机构的估算，我国已经是二氧化硫的第一排放大国。2000年中国化石燃料燃烧所产生的二氧化碳排放总量排在美国之后，居世界第二位，目前中国二氧化碳排放总量已经超过美国，居世界之首。今后中国的经济发展仍将保持较快的增长速度，能源需求将有一个显著的增长。如果不对温室气体排放采取更加有效的减排措施，中国在国际上将处于十分被动的地位。