五 重点企业监督管理制度

（一）对重点企业实施监督管理是抓住循环经济发展的重点单位、取得发展实效的一个重要行政管理手段

重点企业监督管理制度，是指国家对资源消耗高、污染物排放量大的重点行业中，年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业采取更为严格的监督管理措施的一种制度。重点企业监督管理制度是以我国特定的国情为背景提出来的。我国目前正处在工业化加速发展的阶段，钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油加工、化工、建材、建筑、造纸、印染等主要工业行业资源消耗高、资源利用效率低、污染物排放量大，其中大企业在资源消耗中又占很大比重。为了保证节能减排的各项规划目标得以实现，当前和今后一个时期对重点行业的高耗能、高耗水企业进行重点管理是十分必要的。抓住了这些重点企业，就等于抓住了资源节约和循环利用的关键。

《清洁生产促进法》中规定的对重点企业的清洁生产审核制度可以认为是重点企业监管制度的雏形。2006年国家发展和改革委员会启动了“千家企业节能行动”，涉及钢铁、有色、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、纺织、造纸九个重点耗能行业年综合能源消费量18万吨标准煤以上的企业，共998家。据统计，加入“千家企业节能行动”的企业主要产品单位能耗明显降低，电力、钢铁、水泥、石油化工、有色、化工、造纸等行业主要产品单位能耗下降了3%—10.5%，实现节能2000万吨标准煤。2007年，国家环境保护总局明确提出，要推进重点行业、重点企业、重点工程节能降耗。以火电行业为重点，大力削减石化、钢铁、有色、水泥行业的大气污染物排放；以造纸行业为主攻方向，重点抓好化工、酿造、印染行业的水污染物削减工作。在投资方面，严格限制高耗能、高耗水、高污染和浪费资源的产业及工业园区的盲目发展；继续发布铜冶炼、铝、煤炭、水泥、电石、焦化、钢铁、电力等11个行业结构调整的指导意见。这些都可以认为是重点企业监督管理制度的实践。为此，根据相关法律法规和产业政策的规定及我国产业发展的实际情况，《循环经济促进法》第十六条明确规定：“国家对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油加工、化工、建材、建筑、造纸、印染等行业年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业，实行能耗、水耗的重点监督管理制度。重点能源消费单位的节能监督管理，依照《中华人民共和国节约能源法》的规定执行。重点用水单位的监督管理办法，由国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院有关部门规定。”

（二）重点企业监督管理制度的对象是资源消耗高、污染物排放量大的重点行业中年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业

全国人大环境与资源保护委员会于2007年8月提请十届全国人大常委会第二十九次会议审议的草案中规定了以名录制和标准的方式对能耗高、水耗高的重点企业进行重点监督管理。具体规定是：有关部门制定重点企业名录，重点企业应当制定严于国家标准或者行业标准的单位产品能耗限额企业标准和取水定额企业标准，并报送综合经济管理部门和标准化主管部门备案。重点企业对标准的实施情况进行审核，综合经济管理部门可以对标准的实施情况进行检查，并定期公布标准的实施情况。在征求意见和审议的过程中，有关部门和一些常委会组成人员对这一规定提出了不同意见，认为《节约能源法》对企业产品能耗限额标准等问题已做出规定，《水法》对企业水耗管理也已规定了节约用水、取水许可、计划用水和定额用水制度，不必再重复规定。综合考虑各种因素后，为了更好地同《节约能源法》、《水法》等法律保持衔接，颁布后的法律仅对重点企业监督管理制度做出了原则规定，对重点能源消费单位的节能监督管理，依照《节约能源法》的规定执行；对重点用水单位的监督管理，由国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院有关部门规定具体办法。重点能源消费单位，即重点用能单位，是我国的耗能大户。统计显示，2006年，钢铁、有色、煤炭、电力、化工等行业的922家重点耗能企业的能源消耗占全国一次能源消费总量的31.5％。突出抓好重点用能单位的节能工作，对于缓解经济社会发展面临的能源和环境约束具有重要意义。2007年10月修订通过的《节约能源法》专设“重点用能单位节能”一节，规定了年综合能源消费总量1万吨标准煤以上的用能单位，国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府管理节能工作的部门指定的年综合能源消费总量5000吨以上不满1万吨标准煤的用能单位均为重点用能单位，并进一步明确了重点用能单位的节能义务，强化了监督和管理。为了避免重复，《循环经济促进法》对此不再作专门规定，而直接依照《节约能源法》的规定执行。

我国耗能的重点行业中部分行业也是耗水的重点行业。工业同农业相比，占全国用水比重虽然还比较低，但工业用水效率低，增长快，对水资源压力很大。对有关耗水大户，在现行取水定额标准基础上，提出更高的节水指标，并加强重点监管，既是必要的也是可行的。具体的监管办法由循环经济发展综合管理部门会同国务院有关部门规定。在国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》中规定，要加快制定高耗水工业和服务业用水定额标准。各省、自治区、直辖市人民政府要根据用水效率控制红线（万元工业增加值用水量2015年比2010年下降30%以上，2020年降低到65立方米以下，2030年降低到40立方米以下），及时组织修订本行政区域内各行业用水定额。对纳入取水许可管理的单位和其他用水大户实行计划用水管理，建立用水单位重点监控名录，强化用水监控管理。