四 以生产者为主的责任延伸制度

（一）以生产者为主的责任延伸制度的核心是生产者应依法承担产品废弃后的回收、利用、处置等法律责任

在民法、产品责任法等传统的法律领域，产品的生产者通常只对产品本身的质量承担责任，如果产品在使用中因产品质量可能或者实际造成使用者的人身或者财产损害，生产者要承担相应的民事法律责任，如回收产品、包修包换、赔偿损失等。汽车召回制度是生产者承担产品质量责任的典型例子。随着环境保护运动和环境保护法律的发展以及循环经济理念的推广，传统的生产者责任制度面临着重大变革，在新的环境形势和法律规定下，生产者不仅要为产品的质量负责，同时还应依法承担产品废弃后的回收、利用、处置等责任。也就是说，生产者的责任已经从单纯的生产阶段、产品使用阶段逐步延伸到产品废弃后的回收、利用和处置阶段，这就是生产者责任延伸制度的基本内涵。这一发展相应地对产品的设计也提出了更新、更高的要求。生产者责任延伸的最初目的在于鼓励生产者在产品设计中更多地考虑环境影响，后来又被赋予了更广泛的含义，被看成是“污染者负担原则”的深化和延伸。经济合作与发展组织（OECD）1997年将生产者责任延伸界定为，产品的制造商和进口商应承担其产品在整个生命周期中环境影响责任的主要部分，包括材料选择、生产工艺以及使用和弃置过程造成的影响。生产者责任延伸体现的是产品生命周期原则，即生产者必须在产品完整的生命周期内对该产品造成的环境影响负责，特别是要承担产品的回收、循环利用及最终处置责任。因此，生产者责任延伸不但包括通常所理解的末端延伸责任，也包括源头延伸责任，如要求生产者采用有利于产品废物回收、再生利用和无害化处置的原材料。

生产者责任延伸制度在一些欧美发达国家的立法中得到了确认，并经实践证明对减少产品废物产生和废物循环利用具有积极意义。实际上，生产者责任延伸制度涉及的不仅仅是生产者的责任，还有销售者、消费者等的共同责任。在我国法律法规中，严格意义上的生产者责任延伸规定比较少。《固体废物污染环境防治法》第十八条规定：“生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须按照国家有关规定对该产品和包装进行回收。”这些强制回收的规定，基本体现了生产者责任延伸的思想。但是这些规定，只限于强制回收一种方式，而没有考虑回收过程中销售者和消费者的相应责任，规定并不全面，而且过于原则，缺乏可操作性。为此，《循环经济促进法》对生产者、消费者等对消费后废弃的产品的回收和利用责任做出全面细致的规定，以推进资源的回收和利用。《循环经济促进法》第十五条明确规定：“生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收；对其中可以利用的，由各该生产企业负责利用；对因不具备技术经济条件而不适合利用的，由各该生产企业负责无害化处置。对前款规定的废弃产品或者包装物，生产者委托销售者或者其他组织进行回收的，或者委托废物利用或者处置企业进行利用或者处置的，受托方应当依照有关法律、行政法规的规定和合同的约定负责回收或者利用、处置。对列入强制回收名录的产品和包装物，消费者应当将废弃的产品或者包装物交给生产者或者其委托回收的销售者或者其他组织。强制回收的产品和包装物的名录及管理办法，由国务院循环经济发展综合管理部门规定。”

（二）生产者、销售者和消费者承担相应的回收和利用责任

综合考虑我国发展循环经济的实际需要和现实可能性，《循环经济促进法》对以生产者为主的责任延伸制度中生产者、销售者和消费者的责任作出了以下几点规定：

第一，生产者的回收和利用责任。生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收，对其中可以利用的负责利用，对因不具备技术经济条件而不适合利用的负责无害化处置。由于生产者不仅要对产品的性能负责，而且必须承担回收和利用废弃的产品或者包装物的责任，这就使得生产者必须考虑包括原材料、生产工艺、产品使用过程以及废弃等各个环节对环境的影响，提高资源利用效率。

第二，销售者、其他组织或废物利用处置企业的回收和利用责任。由于企业产品、生产情况的不同，可采取的回收利用方式也不同。生产者可以建立自己独立的专用产品回收利用体系，也可以由行业协会组织建立本行业的废弃产品及其包装物回收、利用和处置的服务体系。如果废弃产品或者包装物的回收处置或者利用过程通用性强，生产者可以选择销售者、其他组织或废物利用处置企业进行回收利用和处置，这样可以避免中小产品制造企业因难以独立完成产品回收利用而退出市场，从而保持市场的竞争性。但是委托回收利用和处置废弃产品或者包装物，并不能随意进行，而是应当依照法律的规定或合同的约定进行。

第三，消费者的回收和利用责任。按照“谁污染谁治理”的原则，虽然生产者应承担产品包装物回收、利用或处置的主要责任，但由于消费者是使用者和受益者，也应当承担一定的责任。依照《循环经济促进法》，消费者应当将列入国家强制回收名录的废弃产品或者包装物交给生产者或者其委托回收的销售者或者其他组织，不能擅自丢弃。

（三）以生产者为主的责任延伸制度的具体范围由强制回收目录规定

建立和完善以生产者为主的责任延伸制度，由“污染者负责”发展为“生产者责任延伸”，给企业增加了新的义务，会增加企业的生产经营成本。因此，在确定企业的责任时，要考虑生产者的责任具体延伸到何种程度才能既发挥有效的激励作用，又不挫伤生产者的积极性，并保证有效的经济增长。当前，在国外的法律和政策实践中，以生产者为主的责任延伸制度还主要限于电子和电器产品领域内，如电视机、空调、冰箱、洗衣机等。《循环经济促进法》总体上对以生产者为主的责任延伸制度规定得比较原则，实际上是授权国务院循环经济发展综合管理部门制定强制回收的产品和包装物的名录及管理办法，根据产品对环境的危害情况和企业的承受能力，有区别、有步骤地实施以生产者为主的责任延伸制度。

目前国务院发布的《废弃电器电子产品回收处理管理条例》规定了有关废弃电器电子产品处理目录制度，列入目录的废弃电器电子产品的回收处理及相关活动才适用条例，并规定国务院资源综合利用主管部门会同国务院环境保护、工业信息产业等主管部门制定和调整目录，报国务院批准后实施。近来经国务院同意，国家发展和改革委员会、环境保护部、工业和信息化部联合发布了《废弃电器电子产品处理目录（第一批）》，目录的选择主要考虑社会保有量大、废弃量大，污染环境严重、危害人体健康，回收成本高、处理难度大等因素，确定将电视机、电冰箱、洗衣机、房间空调器、微型计算机五种产品作为首批目录产品。对目录中的废弃电器电子产品的处理需遵照《废弃电器电子产品回收处理管理条例》的相关规定，取得资质许可，适用多渠道回收和集中处理制度、生产者标识制度、资产核销制度、信息报送制度等。该目录制度为相关产品的生产者为主责任延伸制度实施创造了一定条件。此外，国家发展和改革委员会还组织起草了《强制回收的产品和包装物的名录及管理办法》。