第二节　我国政府预算行为及管理标准

预算行为是受激励与约束影响的“经济人”选择过程。不同的激励与约束条件就会造就不同的预算行为（见图2－3)。根据现有的研究，我国政府部门的预算行为大体上可以分为三种模式，即预算强控制下的预算遵从行为、“本位主义”的预算扩张行为和行政问责下的预算适度行为。

一　预算机构类型与运行成本的变动

尽管以上内容我们从预算理论视角对预算部门的运行成本进行了分析，并从我国的实际界定了我国预算部门运行成本核算所涉及的政府会计科目，然而在实际工作中，由于预算部门业务职能的不同，部门预算在增加的过程中其运行成本的变动情况也不相同，这就要求在控制预算部门的运行成本时应该对不同的职能部门区别对待。按照运行成本与预算规模增长之间的关系，我们大体上可以将预算部门划分为供给型与管制型机构和转让型与契约型机构两大类，共四种。

1.供给型与管制型机构的运行成本与部门预算同步增长

供给型机构（delivery agencies)，也叫产出型机构（output agencies)，该类部门的运行成本与部门预算是同步增长的。这类部门通常直接向公众或企业生产产出或提供服务，用本部门的人员来执行大多数政策。该部门的工作人员常常工作于复杂的子机构网络之中。但从高层机构的官员到底层人员都有着清晰的责任范围。供给性机构的职能通常是劳动密集型的，因而他们可能拥有大量与职能相关的预算。他们的核心预算在机构预算和项目预算中占很大比例，并且大多数都消耗在人事成本上。供给型与管制型机构可能与下属公共部门机构间有重要的关系，所以在项目预算之上就没有超级项目预算的增长（见图2－4)。举例来说，较为典型的是提供公共服务的部门，具体又可分为“坐堂服务”和“管制服务”两种。第一种，供给型机构。例如教育部管理的教育服务，教育部门供给教育的方式就是设立学校、招聘教师，还有卫生部门供给的医疗服务，也主要是设立医院、招聘医生，这类基本属于“坐堂服务”。第二种，管制型机构。中央机关各行使宏观管理职能的部门基本都可以归属为该类部门。例如公安部门提供的治安管理、卫生部门负责的全社会疾病控制、质检局提供质量监督等，都属于“管制服务”。

2.转让型与契约型机构的运行成本随部门预算增长占比减小

转让型机构（transfer agencies)主要处理政府向个人或公司提供某些形式的补贴和授权的支付业务。在该类型的机构中，随着部门预算的增加，转移支付性质的项目支出将增加，与此同时，管理这些转移支付性质资金的人员不会对等地增加，这就会出现运行成本随部门预算增长占比减少的情况。较为典型是民政部和人力与社会保障部，由于其主要职能就是保障人民群众最低生活和提供公共就业服务，因此，随着社会保障性支出、救灾性支出以及促进公共就业下拨资金的增长，其机关运行成本的比重会随转移支付资金的增加而降低。

契约型机构（contract agencies)，主要指管理政府招标的服务或项目，然后向私人部门公司（或者是商业化运作的公共部门组织)，提供政府购买合同的机构。契约性机构的人员致力于项目的研究和发展，编排设备或服务规格，与公司保持联络，从事合同管理或履行合同等。项目或服务的实际执行，设备和材料的定购，大多数必要人员的雇用以及物质产出的生产等，都由合同的承担者来实施。结果，尽管契约型机构的核心预算比转让性机构核心预算多很多，但它在主要的机构预算中只占适度的份额，同时该类型机构的运行成本也随部门预算增长占比减小。较为典型的是负责物资采购、服务采购的部门，例如政府采购中心、政府机关事务管理部门等。

二　我国政府预算行为分析

1.预算强控制下的预算遵从行为

计划经济时代的预算我们可以划归为遵从预算。从1949年新中国成立到1978年经济改革是中央计划占统治地位的时期。在这一时期，资源配置是由中央计划决定的，预算只不过是计划的反映，计划委员会才是真正的“核心预算机构”。在这种预算管理模式下，从预算理性的角度来分析，处于遵从预算模式下的预算官员其行为目标往往是“少花钱、别犯错”，也就是我们通过所说的“按部就班预算”。首先从预算部门的预算行为约束来分析，由于公有制经济条件下，整个社会的经济运转都处于政府的强控制下，政府的职能就是整个国家的职能，加之政府部门处于高度集权的行政控制之下，这就使得部门只是国家事业的一个“零件”，部门发展一切按计划进行，部门只需遵从领导的指示；其次，从预算官员的预算行为激励来分析，由于预算支出的主要目标在于“遵从”，所以，严格地对上负责，通过严格的财务管理实现预算支出的硬约束，实现对预算支出过程的有效控制和有效审计等这样程式化的管理模式就被贯彻，在这种情况下，对于预算官员来说，个人最佳的升迁方式便是“听话”、“少做事、别犯错”、“混年头”，因此最终就形成了“按部就班”的预算工作作风。

2.“本位主义”的预算扩张行为

改革开放后，随着“分灶吃饭”财政改革的推行，关注部门利益的“本位主义”思想开始蔓延。“部门本位”是指预算部门在争取本部门预算时，出于部门利益的考虑，往往夸大本部门的职能，争取预算资金的最大化。主要体现为，部门领导或多或少地存在当家人思维，认为在本人任期之内必须保持无论是部门职能还是人事编制上的扩张，只有这样才能体现出政绩。而一旦出现本部门人员缩编或者职能被其他部门挤占的情况，对该部门领导往往就会产生领导无方或者领导有误等负面感觉。因此，在这样本位主义思想的引导下，预算部门在编制部门预算时就会体现出“设机构、拉队伍、争资金”等的预算行为。

在这种情况下，从预算理性的角度来分析，受“本位主义”影响的政府部门开始放弃遵从预算行为，逐步转向预算扩张行为，其行为目标也变成“多花钱、多办事”。首先，从预算官员的预算行为约束来分析，由于政府的执政纲领是全面的政府干预经济，政府通过大量的预算支出解决私人领域的有效需求不足问题进而拉动经济的增长，在这种情况下，扩大预算支出显然成了利国利民的好事，因此中央政府对扩大部门预算是持支持态度的；其次，从预算官员的预算行为激励来分析，由于我国的政绩考核是产出考核与“对上负责”，这就要求各部门的预算支出的主要目标在于“产出”，而产出最好的表现就是公共项目，并且政府官员的升迁是与自身完成项目数量的多寡为衡量标准的，所以，对预算资助公共的项目偏好便成了各级预算官员一致的行为目标，也正是因为多花钱好办事使得预算官员有了通过扩大支出去展示自身绩效的行为偏好，因此，对于部门发展和个人升迁最佳的行为选择便是“多争预算、多争项目”。并且在现有的预算拨款模式下，既然“基数+增量”是多个预算部门博弈后的结果，那么面对无法实现预算分配帕累托改进时所选择的次优方法，所有预算部门将强化对该种预算拨款模式的认可，并在此框架下继续强化本位主义的预算行为。

3.行政问责下的预算适度行为

而随着改革的逐步深入，特别是绩效政府、服务型政府等改革目标的提出，一旦把部门预算的公共支出结果与部门领导的责任挂钩，那将会产生新的预算行为，即行政问责下的预算适度行为。从预算理性的角度来分析，处于责任预算模式下的预算官员其行为目标往往是“适度花钱、适度办事”。首先，从预算行为约束来分析，由于政府的执政纲领是提升政府自身的工作效率，以较为低廉的政府运行成本和公共产品、服务提供成本为全社会提供优质和全覆盖的公共服务，再加之政府预算支出的公开和透明，这就使得预算支出在有效控制的前提下，处于随时接受监督的状态，在这种情况下，预算违约行为的成本将大大增加；其次，从预算行为激励来分析，由于预算支出的主要目标在于“结果”，即花一笔钱就要见到一笔钱的实效，这也就意味着责任与预算是同时下达的，“花钱会产生风险”，所以部门在申请预算资金时就会转为谨慎，他们既要衡量预算资金的申请和不申请哪个对自身的升迁较为有利，又要合计一旦资金申请成功，如何才能保质保量地完成既定的目标，因此在这样的合计中，预算官员个人最佳的行为方式也就演变成既不是一味地“省钱”，也不是盲目地“大手大脚”，而是在既定的工作目标基础上，尽可能地节约公共资金，从而最终形成了“适度花钱、适度办事”的预算工作作风。

从以上的预算行为模式分析可以看出，由于现阶段我国政府部门的预算行为属于“本位主义”的预算扩张模式，预算扩张仍将是未来一段时间部门预算行为的主流，加强对部门预算特别是部门运行成本预算的控制仍十分必要。

三　政府运行成本管理可以遵循的标准

按照上面的论述，由于各个预算部门所履行的公共职能不同，因此从理论上讲，在设计控制其运行成本的方案时，需要采取不同的标准。对于无实际产出，即无须向政府、企业和公众供给具体公共服务，只履行管理职能的预算部门，应采取成本有效性的经费控制标准，在管理业务既定的条件下，追求成本最小化；对于有实际产出，即需要向政府、企业和公众供给具体公共服务的预算部门，其维持机构运行的经费支出应按照成本最小化标准进行管理，而对于公共服务项目应采用效率有效性标准或产出有效性标准，即要么关注项目成本与项目支出的比例关系，要么关注在既定项目成本下的追求产出最大化。

1.成本有效性：在既定职能下关注成本最小化

投入有效性标准即所谓的经济性标准（Economy)，也叫成本最小化标准，其考察的目标就是要以花最低费用取得一定质量的资源为基本理念，力求达到“节约”，这样可以确保以尽可能最低的成本购买特定的数量和质量的服务以及获得和维护组织的设备或其他资产。事实上，成本核算问题在政府运行成本的控制中非常重要，因为绩效评价必须建立在合理的成本之上，并且依赖于可信成本数据的存在。在政府运行成本管理中遵循投入有效性标准，主要目的是解决预算资金投入活动中的资金浪费现象和资金分配的苦乐不均等问题，以便在各层级政府部门及财政投入中形成更为有效的投入决策机制和投入优先排序机制。在上述的预算机构类型中，管制型机构宜采取该类标准。

2.效率有效性：关注政府运行成本与项目支出的比例关系

效率有效性标准也叫效率性（Efficiency)标准，是对“以最小的资源投入获得预期产出水平或以既定投入水平获得最大产出效果”的概括，反映的是所获得的经济成果与经济过程中的资源消耗之间的对比关系。经济效率是由与资源配置及再配置相关的净收益流量的变化决定的，资源的有效配置就是达到帕累托最优状态，即没有任何资源再配置会在不使其他人状况恶化的情况下促进某些人或某个群体的福利改善。在我们研究政府运行成本问题时，效率有效性标准要求不能仅仅强调政府运行成本绝对值的最小化，而是应该考察部门职能履行和运行成本之间的配比关系，关注部门预算中政府运行成本与项目支出的合理比例关系，即维持运行与做事之间的资金分配情况。在上述的预算机构类型中，供给型机构宜采取该类标准。

3.产出有效性：在既定成本下的追求产出最大化

产出有效性标准也可以称为效益标准（Effectiveness)，通常用来描述政府部门所进行的工作或提供的服务在多大程度上达到了政府所预先设定的社会管理和服务目标，并在多大程度上满足了公众的需求。在这里，产出“有效性”主要考量的是与预期目标相比较的投入项目或计划结果的实现程度，重点强调管理的责任性，包括目标的创立、产出和报告以及产出结果的可视性等方面。产出有效性评估一般在一轮财政支出周期的晚期或结束后进行，如此才能透彻地说明结果的实现程度。而一旦我们用产出有效性标准来看待问题，则成本有效或者效率有效的政府运行成本控制，往往也会出现问题。例如，政府成立一个部门负责修路，该部门花钱修一条路，然后马上再花钱把路破开再重新修一次，假设该部门的运行成本是受到严格控制的，施工成本或者施工质量是严格按照要求进行的，不存在任何问题，那么在这种情况下如果按照成本有效或者效率有效标准来衡量该部门的运行经费必然是合格的，但是按照有效性标准则是无效的，因为后一笔资金使用的效果是零。在上述的预算机构类型中，转让型与契约型机构宜采取该类标准。

四　相关文献的梳理及其结论

经过对相关文献的梳理发现，目前完善政府部门运行成本管理的政策建议大致上可以分为四类：第一类政策建议采取的是成本有效性标准，即重点关注部门运行成本的控制，通过加强领导政绩考核与行政问责控制成本。这类改革的核心是继续强调政府的社会责任，通过加强政府的行政控制来提升公共机构的组织绩效，其解决思路遵循的是委托—代理理论，其中定指标和行政问责是两个主要的解决方案；第二类政策建议采取的是效率有效性标准，即从投入—产出的视角关注政府组织的经济绩效。按照成本—收益的标准来确定提升机关运行成本的供给效率，力图实现以最小成本获得满意的机关运行服务，较为典型的是绩效预算理论；第三类政策建议采取的是产出有效性标准，即市场导向的改革。通过引入竞争机制，向企业、事业和社会其他类型的组织购买机关运行所需的各类服务，较为典型的是新公共管理理论；第四类政策建议采取的是社会互动的视角。通过公开政府运行成本，利用政府机构与市民社会的互动，实现控制政府运行成本膨胀的问题，较为典型的是新公共服务理论。该思路主要关注公共服务的民众参与。鼓励政府通过资助公益性民间组织以及各类社区组织的发展，补充公共服务的边界，使公共服务更加满足民众的需求。

鉴于上述三类标准和四类政策建议，要想有效地控制政府运行成本，必须将上述政策建议整合起来加以综合运用，才能起到实质性效果。例如，对于机关人员扩编、工资增长和福利费控制问题，宜从成本最小化的视角出台政策，加强政府的行政控制提升公共机构的组织绩效，加强领导政绩考核与行政问责；对于办公经费、会议、招待等费用支出宜从效率的角度出台政策，例如衡量开会次数与部门职能履行结果之间的关系，定点住宿、定点招待等；对于公车的使用和维修费用，宜采取产出有效性标准，运用市场化的手段解决问题。