第一节　公共预算视角下的政府运行成本的界定

一　政府预算

“预算”一词来源于古老的诺曼底语，在英文中用Budget表示，根据英国百科全书的解释，它的原意是皮包、袋子。据说英国财政大臣到议会提请审批财政法案时携带一个盛有财政收支账目的大皮包，后来则将这一词汇译为政府预算。从最广义的范畴上讲，预算并不是政府所独有的经济行为，作为前瞻性的财务收支计划，它几乎涉及所有的经济组织（包括家庭、企业和政府)，反映了这些组织未来一定时期所期望的收入、支出、行为及目的等信息[1][2][3]。

就政府预算而言，从经济上讲，政府是公共经济的主体，其经济职能往往通过财政政策来实现，而国家在资源配置、收入分配和稳定经济方面的财政政策都要通过政府预算来实现，政府预算是财政政策的综合表现形式，它最集中地体现了国家财政的政策意图，反映了政府活动的范围和方向；从政治上讲，政府是公共权力的主体，财政是以公共权力进行的资源配置，政府预算作为公共权力配置资源的规则，是公共财政运作的控制和组织系统。因此，政府预算是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制，是作为配置资源的公共权力在不同主体之间的分配，是一个制衡结构和民主政治程序[4]。

政府预算作为一种管理工具，是任何国家政府进行财政管理所必需的。国家的政府预算一般包括三方面的内容：第一，收入和支出的种类和数量，以及这些种类和数量所表现出来的收支的性质和作用；第二，各类国家机关和部门在处理这些收支问题上的相互关系，及其所处的地位和所承担的责任；第三，在收入和支出的实现上所必须经过的编制、批准、执行、管理和监督等预算过程[5]。

就公共财政而言，政府预算是指经法定程序审核批准的具有法律效力的政府年度财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金的重要工具。从其形式上看，政府预算是具有法律效力的财政计划，是按某种固定格式和预算收支科目列出的财政年度收支一览表，反映政府在财政年度内财政活动应达到的指标或收支额度之间的平衡关系。狭义的政府预算是指预算文件或预算报告书；广义的政府预算是指编制、批准、执行、决算、审计结果的公布与评估等所有环节，即为整个预算制度[6][7]。

美国政府在其《联邦政府预算的公民指南》文件中用通俗的语言解释了政府预算的一般概念：（1)预算是关于政府的开支计划。通过预算，政府确定用政府的钱资助哪些财政活动，即用于国防、国家公园、联邦调查局，或者用于国民医疗保险、食品卫生检疫等，以及在不同的财政活动上分别花费多少。（2)预算是关于政府的收入计划。通过预算，政府确定对哪些经济收入或经济行为课税，以及估算从各种法定税收（如收入税、消费税、社会保险税、财产税等)中能获得多少财政收入。（3)预算是关于政府借款或偿还借款的计划。通过预算，政府确定其开支超过收入的情况下，如何向国民或外国投资者借债以及借入规模。在政府收入超出其开支时，预算上就会出现财政盈余，该盈余通常用于减少国家债务——政府所欠国民和外国投资者的钱。（4)预算说明政府财政活动对国民经济生活的影响。通过预算，政府向公众说明所确定的各类开支项目和收入项目对他们未来经济生活的一般影响。例如，在国民教育上增加开支，或更多地资助基础科技开发活动，是期望在未来提高国民经济的生产力和增加国民个人收入。（5)预算说明预期国民经济活动对政府财政的影响。通过预算，政府向公众说明未来国民经济运行态势可能给宏观经济和政府财政活动带来的一般影响。例如，政府预测到未来经济运行良好时，人们的收入会有较快增长而失业率也会明显下降。在这种情况下，伴随国民收入的增加，政府财政盈余也会增长。（6)预算是关于政府财政活动的一种历史记录。一般情况下，政府的年度预算报告必须附带提供政府以往收入、开支、债务的统计数据[8][9]。

普雷姆詹德认为可以从三个方面考虑预算的目标和它所联系的特征——作为一个说明法律义务的工具，作为一个管理的工具，作为一个经济政策的手段。他认为如果不考虑立法机关的类型，根据最终结果分析，预算实际是一个政治权力的运行过程，从这种观点出发，人们期望预算能明确地表达支出的目的，并以一种有助于立法机构的方式来提供支出。此外，预算是说明职责的手段，政府机关有义务对各项资金和使用资金的项目进行恰当地安排，它也是一个管理的工具，因为预算作为政府实际运作，直接或间接表明了成本、时间和预期成果的性质。作为经济政策的手段，预算已具有更加不同的功能：第一，从政策角度讲，它指明了经济的趋势，并表达了有效利用社会资源的意向；第二，预算的一个重要职能是促进经济的宏观平衡；第三，预算是减少不公平的工具[10][11]。

二　政府成本

成本是一个经济学概念，原指生产产品所花费的各种费用的综合。市场经济日趋完善，市场竞争日趋激烈，成本竞争领域日益拓宽到经济学之外的其他领域，逐渐成为衡量各种行为的重要指标。作为一个价值范畴，成本实际上维系着投入与产出的效率关系。从纯经济的角度看，收益大于成本的预期是人们行为的基本出发点，因而是人类社会的首要理性原则[12]。

作为公共权力执掌者的政府，其对国家与社会事务的管理也有成本，即政府成本，政府成本是客观存在的。市场经济必然存在公共物品、垄断、信息不对称等现象，因此就会带来市场失灵的问题，要实现经济健康发展，必须由政府对经济干预，于是就产生了政府成本。政府承担市场失灵的责任，需要解决和处理各项公共事务，向社会提供公共产品或者准公共产品，推进经济和社会持续健康稳定发展[13]。

“政府成本”产生于20世纪30年代。第二次世界大战后，全球经济危机和石油危机导致全球经济陷入低迷，尤其是欧美市场经济发达的国家，经济受到了严重影响，为加强政府的宏观调控，政府经济职能不断扩大，相应的成本也日益飙升，于是发达国家又开始审视政府的管理模式，提出了“新公共管理”的政府管理模式，开始重视研究政府成本[14][15]。

客观上讲，目前学界对政府成本的概念和划分尚没有统一的认识，从政府的运行费用角度、政府行为所产生的影响角度、政府行政预算与开支的角度，甚至是公共财政及公共财产使用效率角度都做出过不同的论述。美国学者Frederickson论述了发展中国家公共支出管理的财政总额控制以及资源配置和运作效率问题[16]；亚洲开发银行论述了政府支出管理中的信息技术和强化政府支出的绩效管理问题；K.Hart从理论上分析了公共部门增长过程；美国学者维托·坦齐和德国学者卢德格尔·舒克内希特多视角分析了政府扩展的历史视野、国家职能与政府改革等问题[17]。国内学者中，何翔舟界定了政府成本，分析了政府成本和政府机构职能及政府政绩关系[18]；许正中、王辉提出加强政府成本控制，可以促使政府高绩效行政，促进社会经济的持续、稳定、快速发展，是提升国家竞争力的关键一环。绩效预算是政府成本的控制阀，是推动政府职能转变的重要力量。以政府绩效评估为突破口，构建绩效预算反馈机制和专业化制衡架构有助于推进政府管理创新。同时应建立政府会计制度，构建国库集中支付平台和信息化平台，确保政府运行高效、透明[19][20]。

我国理论界对政府成本的定义有很多种，如“行政机关及其工作人员因行政权而获取的和在行政管理活动中消耗的行政资源”（黄安心，2003)[21]；“在行政管理工作中为完成一定的有效行政行为所消耗的人力、物力和财力的总和，是所作出的可以用货币度量的价值牺牲”（王庆仁，1999)[22]；“各级行政机关和实行预算管理的其他机关、政党组织为履行其职能而发生的资金耗费”（李志军，2000)。虽然上述定义具有一定的代表性，但是并没有从我国政府预算资金使用的角度来定义政府运行成本。政府成本作为政府预算的重要组成部分，是本书研究的基础，有鉴于此，将首先从财政预算的角度对政府成本进行划分，并对政府成本的范畴进行界定。

三　政府绩效

1.绩效内涵

绩效（performance)一词最早来源于人力资源管理、公共部门管理、工商管理和社会经济管理方面。在人力资源管理和公共部门管理中，“绩效是指一个组织、群体和个体在一定环境中表现出来的成绩和贡献”。绩效是一个多层次、多维度的复合系统，其内容包含了效率、效益、效能以及效果等几个概念的综合含义。绩效一般包含三个变量：行为、产出和成果（附加价值或影响)。绩效的内涵比效益、效率的内涵更加广泛，“绩效包含了效率、产品与服务质量及数量、机构所做的贡献与质量，也包含了节约、效益和效率”。就绩效的内涵，亚洲开发银行的Salvator Schiavocampo认为，绩效具有较强的相对性，可以用“努力”和“结果”来描述。主观性对绩效具有较强影响，主观是决定外部效果的重要因素。由此来说，绩效既与外部效果紧密相关，也与努力程度不可分割，可以利用投入、产出以及成果来衡量或者测算[23][24][25]。

绩效是政府绩效、财政绩效、预算绩效的核心。绩效是一个多维复合概念，主要具有三个方面的内容：一是经济绩效。主要表现为经济的持续稳定发展，既有经济规模的扩大，也有经济发展质量的改进和提升，好的经济绩效还要有发展的可持续性，以及推动经济、社会可持续发展的扶持政策等。二是社会绩效。社会绩效是指社会事业全面发展，主要体现在人民生活水平的提高和生活质量的改善，具体来说，能为社会及时提供必要的公共产品，社会和谐有序，人民安居乐业。三是政治绩效。在市场经济为主导的经济环境下，政治绩效主要表现为制度安排或者制度创新。政府制度安排能力与政治绩效具有较强的正相关性，政府制度安排能力越强，政治绩效就越突出[26][27]。

绩效具有较强的层次性，又具有整体性。经济绩效是绩效的基础，具有丰富的内涵和表现力。缺乏经济绩效，社会绩效和政治绩效就缺乏基本的物质支撑，如同无源之水，也就不会持续发展。社会绩效主要体现为绩效体系的价值，失去了社会绩效，经济绩效也就失去了存在的价值和意义，政治绩效也会丢失了社会基础。政治绩效是整个体系的核心和关键，经济和社会绩效的实现必须依靠政治绩效来保障。战略绩效主要体现了绩效的价值，主要反映政府决策制定以及实施方面的能力[28]。

从以上分析可以看出，绩效可以划分为经济、社会、政治、战略四个维度，实际上，绩效也可以从宏、微观视角划分为三个层次。从宏观方面来说，政府绩效以政府各部门为关注点，包括政府行政的效率和成果等，主要表现在政治层面的民主与法制、经济的可持续发展、人们生活水平和质量的不断改善、社会的公正与公平等方面。从微观层面来说，政府绩效涉及个人绩效和组织绩效。个人绩效涉及个人在工作方面的态度、知识经验以及取得的成绩等。组织绩效主要是体现政府机构或者公共部门的工作成绩或者效果，主要采用效率、效益、服务质量以及提供的公共产品等指标来测算。当前，为了提高政府绩效评估的科学性和客观性，主要是基于政府绩效微观层面来进行的，主要是因为微观层面评估指标体系容易测算，如对政府经济职能部门的工作绩效、经济发展的扶持政策、具体项目、具体行政人员的工作业绩评估等[29][30]。

2.政府绩效与政府预算绩效

政府绩效是政府对经济和社会事务进行管理的效率、效能和效益。绩效的具体内容没有一成不变的，而是具有很强的阶段性和历史性。当代公共管理的主要措施之一是推行公共预算改革，建立以绩效为基础的公共预算管理模式，提升政府工作绩效。

政府预算绩效与企业财务管理中的全面预算思想一脉相承，是在政府战略目标的指导下，为合理利用政府资源，提高政府经济效益，而对政府的经营、资本和财务等方面进行总体规划和统筹安排，强调结果导向。简单地讲，政府预算绩效就是在政府财政管理过程中引入对工作效果的评估，比对为其所支付的财政成本后做出综合评估，并将其作为拨款的依据。其目的是通过调整旧有资源配置的模式，提高政府财政资源的使用效率，当然，更根本的目的是为了更好地完成政府的各项工作，履行好社会赋予政府的职责[31][32]。

预算绩效是以部门预算为基础的系统的预算管理过程，以结果为导向、以项目成本为衡量标准、以业绩评估为核心。预算绩效将业绩指标、成本核算和预算执行结果都纳入预算体系，是一种新的预算管理理念。制定公共支出的绩效目标，以目标为导向，进行预算编制，建立预算绩效评估体系，建立预算绩效评估目标，提高绩效评估的质量和效果，重点加强财政资金支出效果的管理和评估，强调预算绩效的目标是“成果”，而不仅仅是政府机构或者公共部门的“产出”[33]。

预算绩效管理是政府绩效管理的核心内容和关键，是以支出结果为导向的预算管理模式。它强化政府预算要为民服务，强调预算支出的责任和效率，重点关注预算资金的产出和结果，要求政府部门增强为社会服务的能力，提高办事效率和质量，为社会提供高质量的公共产品和服务，打造廉洁、高效政府。

四　预算视角下政府运行成本

政府的行为受制于制度环境及各种内、外部因素。不同的制度环境下，政府的职能以及所履行的责任各不相同，只有把成本与政府的职能、目标、效率等结合加以分析才有价值，因此，从政府预算的角度出发界定政府成本的含义更具有概括性：在一定的制度背景下，在政府部门正确履行其公共职能前提下，政府行为所发生的各种费用以及由于各种原因非正确履行或履行了非正确的职能而导致的社会福利损失[34]。

1.预算理论视角下的预算部门运行成本与项目支出

核心预算（Running-Costs）（养人的钱）：人员经费、办公经费、公用经费。

机构预算（Bureau Budget）（设机构的钱）：资产维护性支出、专项支出、债务利息支出。

项目预算（Program Budget）（做事的钱）：以项目形式划拨出本机构以完成部门职能的钱，包括政府购买、政府投资和政府转移支付。

超项目预算（Super Budget）（参与做事的钱）：政府机构在部门预算外掌握的资源、预算资金能够调动的社会资金。

2.我国预算部门运行成本的界定

与理论上界定的预算部门运行成本有所不同的是：第一，我国的“机构预算”中还包括资产的购置性支出。从预算理论上界定政府运行成本实际上强调是“运转”二字，即在既定的办公地点、办公仪器和办公设备的假设前提下，研究预算资金的动态配置与现金的具体流向。而在我国的现行的部门预算中，除了预算资金的“运转”之义以外，事实上还包括资产的购置支出，例如办公场地的购置、办公家具的购买、办公设备的购买、办公用车的购买等，这在编制部门预算时是予以确认的。第二，我国的部门预算中没有体现债务性支出。由于在预算法中明确规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，所以在财政部门的总预算会计和行政单位会计中均没有出现反映部门自身债务的科目。第三，现有的收付实现制政府会计无法体现资产实际价值与经营性收益。虽然在资产的购置上，行政单位会计利用固定资产科目进行归结，但是在现有的收付实现制政府会计条件下，资产的实际价值和资产的经营性收入部分并没有使用单独的账户加以体现，而是和“运转”支出混在一起加以综合核算。这种做法会产生三个问题：一是资产折旧费用并不能反映在运行成本之中。实际上在企业财务会计中，一次性的大额资产性支出是按照一定的折旧标准将成本分担到企业成本当中的，而在收付实现制政府会计下，在使用过程中不计提折旧的做法使得资产支出无法在运行成本中加以体现，这相当于在运行成本没有体现资产更新的费用，因此，资产性的一次性大额支出只能是通过申请新预算加以解决，这无形中加大了政府的运行成本。二是在资产的更新问题上，财政部门与预算部门很容易出现分歧。财政部门往往参考企业财务会计的折旧标准对单位的资产价值进行评估，而实际上由于公有资产在使用上往往会出现“公共地的悲剧”，预算单位的资产往往不到使用年限就会出现无法正常使用的情况，这就导致在编制该类预算时往往出现讨价还价。三是预算部门的资产性收入往往缺乏监管。由于在行政单位会计的科目设计上，并没有明确的单列科目反映资产的收益，这就为该类收入的违规行为开了方便之门。在每年的各级政府的审计过程中，该类收入的不入账或者被挪用现象屡有发生。甚至很多犯错的部门领导仍然认为没有挪用或者私吞单位账面上的国有资产，只是将资产的收益自由支配并不算财务违规行为，这就为该部分资金带来了监管隐患。

因此，根据财政部所制定的政府收支分类科目，政府部门运行经费所涉及的五个科目：行政运行、事业运行、机关服务、一般行政管理事务、住房改革支出都可以统一理解为本节所界定的机构预算范畴。我国预算部门的机构预算实际上是由上述五个总预算会计科目加以汇总的（见图2－2)。

从预算角度界定预算部门的运行成本，将可以更为明确地理解财政部门常说的“人吃、马喂和专项”的内在含义。“人吃”支出大致等于核心预算，“人吃”、“马喂”支出和“专项”支出中用于政府部门发展的部分大致可以理解为机构预算。同时，如果按照政府部门目前的职能处室与业务处室的划分办法，职能处室为维持本部门运转所花费的资金可以理解为机构预算，业务处室为完成本部门的事权，即社会经济职能运转所花费的资金大致可以理解为项目预算。这种分类方式结合了政府部门的职能和组织架构，是对传统政府运行成本按人力成本、设备成本、隐性成本分类的一种补充和完善。

3.政府成本与政府运行成本

预算视角下的我国的预算部门运行成本是包含在政府成本之中的一个子范畴。政府成本除了预算部门运行成本外，还应包括预算部门为完成自身事权所花费的项目支出成本。因此，狭义的政府运行成本指核心预算，即“人吃”的部分，广义的政府运行成本指机构预算，即“人吃”、“马喂”支出和“专项”支出中用于部门发展的部分，本章所界定的政府运行成本采用机构预算范畴。通过对政府成本、政府运行成本、狭义政府运行成本的口径对比，我们便可以较为清晰地界定政府运行成本的概念边界。