第三节　我国预算改革历程

一个国家的预算改革，首先要考虑预算发展阶段。不同发展阶段，预算所需解决的问题不同。1978年，著名公共预算专家凯顿基于预算模式[35]理论，将预算史划分为前预算时代、预算时代和超预算时代。表2－1概括了这三种预算模式的特征。

从表2－1中三种预算模式的划分我们可以看出，我国政府预算改革正处于预算时代。税收的连年超收、政府公共责任的日益加强，以及近几年来政府在预算支出控制方面所做出的努力，使得我国政府预算无论是从收入汲取、公共责任还是行政控制，都处于表中的高位运行状态。而在这三项改革中，涉及收入汲取的税收改革是先行者，我国在预算管理体制上先后实行了“分灶吃饭”和“分税制”改革，在收入方面基本理顺了中央和地方财政的关系，建立了财政收入稳定增长机制、加强了对部门财政拨款收入的管理，形成了以收入管理为重心的预算管理体制，对这一时期加强财政管理、促进经济发展具有一定的积极意义。与收入管理方面的改革相比，支出管理改革相对滞后，支出预算不完整、不统一、不规范；支出管理不透明、效益不高等问题比较突出。为改变财政预算支出方面的管理成效，以公共服务均等化为目标，围绕着财政资金分配和使用的规范性、安全性和有效性这一主线，近年来，财政部门积极推进了部门预算改革，初步建立了与公共财政框架相适应，预算编制、执行相制衡的预算管理体系。不可否认，部门预算改革在增强预算编制的合理性、提高预算资金分配的规范性等方面成效显著。但是，我们也看到，尽管我国涉及财政体制改革的各项活动从未停止过，自20世纪末开始推行公共财政体制改革至今也逾十年的时间，但是，当前体制中存在的一些深层次问题还尚未解决，在政府预算活动的各个环节依然存在着各式各样的管理漏洞现象，致使长期以来无法有效地解决财政资源使用浪费和财政资金使用效率低下的问题，公共支出的效率和有效性也没有得到根本性提高。究其原因，我们在财政管理上“重投入、轻产出”“重分配、轻管理”的做法还未根本转变，在支出管理中缺乏比较合理的问责机制。为解决这一问题，随着部门预算改革的逐步深入，预算管理将更加强调公共支出的效率和有效性，加强预算支出的成本控制也将成为下一步深化改革的重点。因此，可以预判，在超预算时代没有来临之前，我国预算改革仍将按照现有格局进行演变，在明细预算的过程中政府运行成本的核算将更为明确，对运行成本的控制也将日益完善。

一　加强政府运行管理的预算改革

20世纪90年代以后，预算改革主要包括了部门预算改革、国库集中收付体制改革和政府采购，其根本目的就是控制支出取向。首先。在政府内部建立行政控制，财政部门成为“核心预算机构”，集中配置资源，并对每个支出行为，特别是运行经费的支出施加“外部控制”；同时，人大对政府成本施加外部的政治控制，因为政府提交给人大审议的政府预算报告包括了比原来更加详细的预算信息（各个部门的信息)，提升人大对政府预算的外部政治控制权，促使政府预算履行公共责任。目前预算改革的重点主要是加强行政控制而不是人大的政治控制，预算民主仍未真正进入中国预算改革的日程表。表2－2描绘了目前正在进行的预算改革的重点。

进入21世纪以来，为适应我国预算管理从传统模式向公共财政模式的转变，实现政府职能的顺利转变，实现公共服务的均等化目标，围绕着预算资金分配和使用的规范性、安全性和有效性，财政部门积极推行以部门预算为首的一系列预算改革，初步确立了与公共财政框架相适应的预算管理体系。特别是1999年，全国人大和审计署先后提出了改进和规范中央预算编制工作的要求，财政部以此为契机，以预算编制方法为切入点，开始了以部门预算为核心的预算管理改革，从此拉开了我国21世纪预算改革的序幕。从2000年中央部门预算编制开始，我国近些年的主要改革措施包括：

1.在预算编制环节，实行了“一个部门一本预算”的部门预算改革，明确了部门预算编制主体。通过实行部门预算，将一个部门所有收入和支出都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映，统一编报时间，统一编报程序，统筹安排资金，明确职责范围，改变了传统模式下经费管理渠道分散、资金分配混乱的局面。同时，部门预算开始从基层预算单位编起，明确了各级预算单位在预算编制中的主体地位，使部门预算真正成为部门自己的预算。

2.在预算分配环节，建立完善公共支出标准体系，推进了综合预算编制。将部门所有支出划分为基本支出和项目支出，基本支出实行定员定额管理，通过细化定额项目、完善定额测定方法、扩大试点范围、推进定员定额与实物资产占用的有机结合，初步建立了以定员为核心的基本标准体系；对项目支出实行项目库管理的方式，通过细化项目预算编制、加强项目预算滚动管理、对已批复预算的项目进行清理，逐步建立了以项目库为核心的项目支出预算管理体系；扩大了预算编制的内容，推行综合预算管理，通过推进“收支两条线”管理改革，逐步将预算外资金、政府性基金等纳入预算管理或实行收支脱钩管理。

3.在预算执行环节，财政部门主要推行了国库集中收付制度改革和政府采购支付改革。2001年3月16日，财政部出台《财政国库管理制度改革试点方案》，建立国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。在全国进行试点；2002年6月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《中华人民共和国政府采购法》，标志着我国政府采购制度的建立，并极大地完善了我国政府采购法律体系，规范了政府采购行为，提高政府采购透明度。

4.完善了各项配套制度，提高了预算透明度。2000年8月启动的“政府财政管理信息系统”（Government Fiscal Management Information System，GFMIS)的建设工作，极大地推进了我国财政管理的信息化水平。从2004年起，财政部出台《财政国库管理制度改革试点方案》，积极推进以建立完整、规范的政府收支分类体系为主要目标的政府收支分类改革，从2007年起财政部门开始按新的政府收支分类科目编制预算，为进一步深化财政改革、强化财政监督，理顺行政事业单位国有资产管理体制，积极探索预算管理与公共资产占用的有机结合的新途径创造了条件（见表2－3)。

因此，从以上论述可以看出，经过多年的努力，部门预算改革成效显著，部门预算管理制度从初步确立到逐步完善，已经形成了一套系统的管理体系：实现了“一个部门一本预算”的改革目标，建立了较为完整的部门预算管理制度体系；预算支出的形式和内容更加规范，程序日趋合理，初步建立起与国家宏观政府及部门履行职能紧密结合的预算分类机制；预算编制和执行的到位率不断提高，预算管理的可预见性有了很大改善，这也为加强预算支出的控制与管理打下了基础。

二　部门预算编制改革

1999年财政部向国务院报送了《关于落实全国人大常委会意见改进和规范预算管理工作的请示》。经国务院批准，财政部提出了《关于改进2000年中央预算编制的意见》，着手实施部门预算改革[36]。2000年所有中央一级预算单位全部编制了部门预算。2001年，在总结上年经验的基础上，除国防部、国家安全部和中国人民银行3个特殊部门外，国务院其他26个组成部门的部门预算上报全国人民代表大会审议，并且上报的内容进一步细化，形式也作了一些改进，开始试编部门“政府采购预算”。2002年中央单位按照新的方法编制基本支出预算和项目支出预算；按照新的政府预算收支科目细化中央部门预算编制；加大预算外资金纳入预算内管理力度，推进实行综合预算的进程；编制中央政府采购预算，为推进政府采购制度创造条件；进一步细化预算编制，并提高预算编制的准确性[37]。2003年预算改革的重点是加大基本支出和项目支出改革的力度，在2002年102个行政部门和部分依照公务员制度管理事业单位定员定额试点的基础上，再增加127个试点事业单位，在定额的测定上进一步规范、细化测算方法；试行滚动的项目库管理办法；按支出分类的一般原则先行对农业、教育、科学等部分支出的类、款、项科目进行修改；形成政府实物资产定额与预算分配定额相结合的定额体系，并逐步向建立完整的实物定额体系转变，真正实现预算分配建立在与部门职能相匹配的资产实物定额之上。2004年，中央部门预算编制形式、编制内容与编制方法没有做大的变动，主要立足于完善各项制度和加强基础性管理工作做了一些工作：进一步完善定额标准体系，逐步推进基本支出预算改革；进一步完善项目支出预算管理办法，逐步推进项目的滚动管理；深化“收支两条线”改革，加大综合预算改革力度；进一步完善预算编制规程和管理办法，从制度上规范预算编制行为；预算编制的时间进一步延长，准确性进一步提高。2005年推进政府收支分类改革模拟试点工作，选取水利部、交通部、中纪委、科技部、国家中医药管理局等中央部门和河北、天津、湖北、湖南、海南等地方作为试点单位，推进政府收支分类改革[38]。

三　收支两条线改革

改革开放以后，随着经济体制改革的进展，社会分配格局发生了很大变化。由于经济转轨时期，新旧体制的冲突，各项规章制度的不完善和监督的缺位，一些地方和部门在利益驱动下乱罚款、乱收费、乱摊派，或是通过各种非法手段将部分预算内资金划为预算外，导致国家财政收入流失，预算外资金迅速膨胀。1988年、1990年和1992年三年，当年预算外资金收入分别达到2361亿元、2709亿元和3855亿元，分别占当年财政收入的100％、92％和111％。这既分散了国家财政资金，削弱了政府宏观调控能力，扰乱了市场经济秩序，加重了企业和人民群众的负担，又造成私设“小金库”、贪污浪费等问题突出，为此，中央政府决定明确对行政事业性收费和罚没收入等财政性资金实行“收支两条线”管理改革。自1990年，针对一些地区和部门“三乱”屡禁不止的现象，中央发布了《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，首次提出“收支两条线”概念。党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标，围绕这一目标，我国加快了经济改革步伐。为从制度上刹住乱收费的不正之风，1993年中央先后转发了财政部《关于治理乱收费的规定》和《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》，确定了收费资金实行“收支两条线”的管理模式，要求对尚未纳入预算管理的行政性收费、专项收费及事业性收费实行财政专户储存。中纪委也在当年的全会中明确提出落实“收支两条线”，并在以后的历次全会都重点做了部署。从此，“收支两条线”管理制度改革逐步推进。经过治理整顿，预算外资金总量于1993年下降到1433亿元。自1994年起财政部将83项行政性收费纳入预算管理，各地区各部门罚没收入均按规定全额上缴国库。经过一段时间努力，为从根本上解决预算外资金管理中存在的突出问题，2001年财政部下发《关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理的意见》，收支脱钩、收缴分离的改革取得实质性成效（见表2－4)。

四　国库集中支付改革

国库集中支付制度，亦称“国库单一账户制度”（Treasury Single Account System，TSAS)，是指政府以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，集中收纳和支付所有财政性资金，财政收支均通过单一账户进出，实现对财政资金的流向、流量的全过程监控。简单地说，就是指政府所有财政性资金（包括预算内资金和纳入财政预算管理的预算外资金)集中在国库或国库指定的代理银行开设账户，同时，所有的财政支出均通过这一账户进行拨付。[39]

2001年3月16日，财政部、中国人民银行印发了《财政国库管理制度改革试点方案》。当年，财政国库管理制度改革在水利部、科技部、财政部、国务院法律办、中国科学院、国家自然基金会6个中央部门试点。6个部门纳入改革试点的资金共计170.23亿元。2002年，试点中央部门增加到38个，这38个部门及所属近800个基层预算单位资金纳入了改革试点范围。2003年，试点范围又扩大到80个中央部门。到2004年年底，中央已有140个部门及所属2600多个基层预算单位纳入改革范围，涉及预算资金2500多亿元。纳入改革的中央部门已占中央部门总数的83％（按编制部门预算的部门数统计)，资金量占中央部门使用预算资金的57％左右。截至2005年年底，全部中央部门的3300多个基层预算单位、3700多亿元财政资金纳入改革实施范围。在快速扩大改革范围的同时，改革的深度和规范化操作取得明显进展。在预算单位级次上，大部分中央部门已将改革实施到所有基层预算单位。

截至2005年年底，全国所有的省、自治区、直辖市和计划单列市本级，以及200多个地级市和500多个县实行了国库集中支付改革。以国库集中支付改革走在前列的广东省为例，到2004年6月底，广东全省有663个部门共1432个基层预算单位实施国库集中支付改革试点，纳入集中支付范围的资金达358亿元，相当于全省一般预算支出总规模的近1/4。以国库集中支付改革推进速度较慢的陕西省为例，到2006年年底，所有省级一级预算单位及其所属近500个基层预算单位纳入国库集中支付改革，实行国库集中支付的财政资金量由改革启动之初2002年的1064万元增加到2006年的66亿元[40]，其成效也十分显著。

五　政府采购的改革

1995年，上海市首先尝试采用国际通行的规则来规范政府采购活动。1996年，我国开始在上海、河北、深圳等地进行政府采购改革试点。1998年，政府采购改革试点范围开始逐步扩大，中央和地方财政部门大多建立了专门机构，负责履行政府采购的管理职责。根据《预算法》的有关规定，财政部自1999年先后颁布了《政府采购管理暂行条例》、政府采购招投标管理暂行办法和政府采购合同监管暂行办法等规章制度，对政府采购制度的范围、采购模式、采购资金拨付以及采购监管等有关问题做出了明确规定，并对中介组织准入政府采购市场的条件、程序以及政府采购资金预算单列和支付形式等，做出了原则性的制度规定，标志着推动我国政府采购试点工作的基本制度框架已初步形成，为依法开展政府采购工作提供了制度保障[41]。到2000年，试点工作已在全国范围内展开，全国绝大部分地区都颁布了地方性的政府采购管理办法。2002年6月29日，我国颁布了《中华人民共和国政府采购法》，于2003年1月1日起正式实施。该法规定了政府采购的当事人、采购对象、采购方式、采购程序、采购合同、质疑与投诉、监督检查和法律责任等项内容，表明我国的政府采购开始走入规范化的法制管理轨道。地方财政部门在各级政府领导下，根据财政部颁布的有关规定，普遍加大了推行政府采购制度的力度，不同程度地开展了政府采购试点工作。在地方36个地区中有30多个地区在财政部门内建立了政府采购的专门机构（政府采购办公室或政府采购中心)，为政府采购法规或规章的施行和监督从组织上提供了保障[42]。