第三节 文献综述
一 分权竞争与财政支出结构的相关讨论
（一）国外研究文献
第一代财政分权理论（First Generation Fiscal Federalism，FGFF）以供给、需求的市场供求关系为分析框架，强调地方政府为吸引流动性要素而展开激烈的竞争。选民会根据自身的偏好和需求选择公共产品的组合，地方政府在提供各管辖区内的公共产品时会尽力讨好选民从而引发地方政府的竞争。蒂布特模型中（1956）“用脚投票”理论表明，个人可以通过选择居住地来表达其对地方公共品供给的偏好，并用这个机制来有效地显示地方公共品的供给效率。通过居民“用脚投票”，对地方政府形成强烈激励，增强地方政府之间相互竞争，使地方公共品供给效率得到提高。[14]奥茨（1972）对于分权合理性的阐述可以归结为“分权定理”。分权定理建立在选民偏好的差异和中央政府等份供给公共品的假定上，在此前提下，如果地方政府能够和中央政府一样提供同样的公共品，那么由地方政府来供给更好。奥茨的分权定理实际上还暗含着一个前提，就是选民的流动性带来的政府间竞争，如果居民的流动性受到限制，地方政府就没有足够的动力供给帕累托最优产量，正是由于选民可以流动，一旦地方政府不能满足选民的要求，选民就可以迁移到自己满意的地区，那么地方政府为了吸引选民，就会相互竞争以满足选民的需求，从而达到帕累托最优。[15]
基恩和马钱德（Keen and Marchand， 1997）最早在其文章中研究财政竞争与公共支出结构的关系，根据受益对象他们把公共支出划分为两类：一类是进入辖区居民效用函数的公共服务支出（public good），比如休闲设施或者社会服务事业等；另一类是进入企业生产函数的公共投入支出（public input），比如说基础设施或者科技研发等。通过理论模型的构建和分析，他们证明了“支出结构的系统性偏向”，即在整个公共支出中，花费在公共投入上太多，而花费在消费者能够直接受益的项目却很少。[16]在实证检验方面，黑尼斯·温纳（Hannes Winner，2004）利用1970—1997年经合组织国家的固定效应面板数据，把财政竞争作为内生性的工具变量，计量结果证实了KM模型的理论假说。随后，在KM模型的基础上，Rainald Borck（2006）对其进行了进一步拓展：生产函数由流动资本、流动熟练劳动力、不流动的非熟练劳动力和土地四种生产要素组成。政府同时对资本和劳动力征税，不同种类的劳动力受益于不同的公共服务。通过理论与模型分析，结果发现：辖区政府倾向于把更多的公共服务支出用于流动熟练劳动力，而把更少的公共服务支出用于不流动的非熟练劳动力，而且在资本与劳动力呈强互补时，这种激励更加明显。
但是，由于KM模型存在着许多假设前提，比如说劳动力不能流动，所以他们只是在短期内和静态上来分析财政竞争与公共支出结构的关系。自从Matsumoto（2000）研究了劳动力自由流动情况下财政竞争对财政支出结构的影响之后，经济学家开始从动态和一般均衡的宏观视角来重新认识财政竞争和公共支出结构的内在联系。一旦把财政竞争置于一般均衡的视角之下，辖区政府为了在短期内快速发展经济，可能会在公共支出方面偏向资本。但是这种偏向只是暂时的，因为资本生产力的提高会越来越依赖劳动力的互补，为了实现可持续的经济增长，地方政府必须在公共支出上给予劳动力平等的地位，从而被迫调整财政支出结构，以顺应经济增长的内在规律。[17]
（二）国内研究文献
乔宝云（2005）通过与西方主流的财政分权理论和实践比较， 认为中国特殊的国情决定了财政分权的不合意结果，即委任制、人口的流动不完全、资本要素的稀缺性等因素导致地方政府对当地公众需求的忽视，而对流动性强的资本要素却表现出强烈兴趣。尤其是人口流动障碍及其地区性差异导致地方政府行为向追求资本投资与经济增长率方向转变， 导致各地区激烈的财政竞争并相应挤占了义务教育等外部性较强的准公共产品性质的财政支出。[18]张恒龙和陈宪（2006）通过计量检验，地方政府为了吸引外商直接投资，把有限的财政资源用在有利于改善投资环境的基础设施建设中，从而间接地压缩了公共服务支出。特别是对于贫穷地区的地方政府而言，税收优惠对财政支出的影响更加明显，为了保证有利于改善投资环境的支出，对公共服务支出的挤占更严重。[19]
最近，国内少数学者开始运用空间计量经济学模型研究中国地方政府间财政竞争对财政支出结构的影响。李永友和沈坤荣（2008）发现，经济建设支出在1995 年没有显著的策略互动，而在2005 年则具有了显著且稳健的策略互补；文教卫生支出在1995 年存在策略替代但不稳健，而在2005 年显著的策略互动消失了。[20]李涛和周业安（2008）利用1999—2005 年中国省级面板数据研究发现，各省份人均实际本级财政支出总量和行政管理费支出表现出显著的策略替代特征，而各省份人均实际基本建设、教育、科学、医疗卫生、预算外等支出都表现出显著的策略互补特征。此外，各省份人均实际本级财政支出总量、基本建设和行政管理费支出都表现出显著的时间上的路径依赖特征。[21]郭庆旺和贾俊雪（2009）运用空间计量模型考察我国省级政府在财政支出政策方面的策略互动行为、形成机制及其对经济增长的影响，研究表明，1986—2006年，我国地方政府在财政总支出（包括预算内和预算外支出）、各类支出项目（包括经济性、社会性和维持性支出）方面存在显著的策略互动行为，财政竞争机制在其中发挥了重要作用。[22]王美今（2010）通过设定能刻画空间交互性反应特征的空间面板计量模型，对地方政府财政竞争的这两种行为特性进行识别，研究显示，地方政府在基本建设支出和科教文卫支出方面均表现出相互模仿的策略互动，但是中央政府的科教文卫支出政策未能对地方政府产生强而有力的影响。[23]
二 地方政府行为与财政支出结构的相关研究
（一）国外研究文献
近年来，以钱颖一、温格斯特为代表的经济学家将信息经济学的分析框架引入财政理论研究。他们从非对称信息出发，强调激励相容和机制设计，在传统分析框架下引入了新的分析方法，在此基础上逐步形成了第二代财政分权理论（Second Generation Fiscal Federalism，SGFF），即“市场维护型财政联邦主义”（market-preserving federalism）。[24]随着第二代财政分权理论研究的深入，越来越多的经济学家发现，政府间竞争只能限制并不能消除公共品供给的低效率现象。Ruben和Zhuravskaya（2004）的近期研究也表明，在缺乏地方政府问责制的情况下，高强度的经济激励反而容易导致政府官员的腐败、省级政府保护主义和被既得利益集团所俘获。[25]可见，第二代财政分权理论下的公共品供给着重于解释财政分权的机制，特别是对于财政分权实施主体的微观基础——政府官员的行为进行了比较深入的研究。官员与企业经理人类似，如果没有相应的约束机制，同样会进行寻租行为，进而影响包括公共品供给在内的所有公共决策，而如何设计出对其激励相容机制就成为关键。因此，第二代财政分权理论下的公共品供给的立足点就是好的市场效率来自好的政府结构，通过市场效率提供支持性的政府系统，在构造政府治理结构时考虑相应的激励机制，有助于形成地方官员的利益与公共利益相一致的经济激励和政治激励，只有在这样的财政分权体制下，才能使得中央和地方政府各司其职，为解决有效率的公共品供给创造条件。[26]
对政府行为的有关分析可以大致分为两个阵营。其中一个阵营强调政府的公共利益，刻画了政府可以提高公民生活的活动范围，是福利经济学视角下的现代国家理论。政府可以通过界定产权和司法判断为市场经济体系提供制度基础，对于那些私人行为不能内化的外部性进行规制。另外，政府还应对有关社会群体在资源分配上予以照顾。另一极端的阵营侧重于强调政府的自利属性。该阵营认为，政府主要着眼于凭借税收权利去寻租，而寻租过程最终会引发私人部门投入大量的非生产性努力去影响政府，这意味着政府将有可能牺牲民众的利益来满足有势力的利益群体。这种观点指出，甚至政府在执行必要的公共职能时，都会受这种高度组织化利益群体的影响，政府官员都可能收受贿赂而很大程度上牺牲公民利益。贝利（Bailey，1999）从公共经济学的视角提出了四种地方政府财政支出的行为模型。①仁慈暴君模型：地方政府了解居民的福利需求，并力争实现居民福利最大化；②财政交换模型：地方政府提供的服务与地方居民的支付意愿相一致；③财政转换模型：地方政府致力于提供公共服务以实现社会目标；④利维坦模型：地方政府被追逐自身利益的官僚和政治家俘获，这一模型与公共选择的视角相一致。
美国经济学家施莱弗和维什尼教授（2004）通过观察俄罗斯与东欧的经济转型过程，从政府治理视角总结出了看待政府的三种视角，分别是：“看不见的手”模型、“扶持之手”模型和“掠夺之手”模型。所谓“看不见的手”模型最早可以追溯到亚当·斯密，它是关于政府的自由放任的传统模型。[27]施莱弗和维什尼认为，“看不见的手”模型几乎没有一个像样的政府理论，该模型的出发点是市场运转良好，无须任何政府干预，政府所能做的仅仅是执行一些市场经济赖以运行所必需的基本职能。而“扶持之手”模型是在第二次世界大战之后各地出现了大规模政府干预思潮的背景下提出的。根据“扶持之手”模型，不受约束的自由市场会导致诸多弊端，所以政府干预的目的是为了纠正市场失灵。“扶持之手”的政府模型在本质上还是一个规范性模型，它描述了福利最大化的政府应该做什么。随着公共选择理论的兴起，发展出了对于政府的第三种看法：“掠夺之手”模型。该模型的出发点源于如下的政治行为模式：政治家们的目标并不是社会福利的最大化，而是追求自己的私利。所以，与“看不见的手”模型一样，“掠夺之手”模型对政府持怀疑态度，但是，它更加准确地描述了政府实际的所作所为，因此在设计改革方案时更具有建设性。[28]
（二）国内研究文献
傅勇和张晏（2007）在中国式分权的背景下讨论了地方政府支出结构偏向的激励根源， 并利用1994—2004 年的省级面板数据对我们的推断进行了实证检验。他们的主要结论是，中国的财政分权以及基于政绩考核下的政府竞争， 在支出结构上造就了地方政府“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的严重扭曲； 官员的晋升激励压力才是问题的关键；同时， 我们还发现， 地方政府的支出结构扭曲并不会随着经济发展而自动得以纠正。这表明， 只要中国式分权的激励结构不变， 地方政府就没有内在动力提升在教育和公共服务上的支出比重， 一些意愿良好的政策就缺乏“自动实行”的机制。[29]
李婉（2007）同样认为，在上级政府对下级政府拥有人事任免权， 并以GDP 的增长作为考核标准的政治体制下， 我国的财政支出分权导致地方政府偏好于经济建设支出和除文教科卫之外的其他部门事业费的支出， 而最能反映一个地区居民需求的科教文卫支出则无疑被忽视， 甚至被其他支出所挤占。因此， 如果要纠正我国地方财政的这种支出结构的偏向。显然， 在分权体制下， 我们必须改变我国地方政府所面临的激励， 在对地方所制定的晋升机制中， 转变GDP 的考核方式， 使居民利益的实现和提高成为考核地方政府工作的标准， 同时，“用脚投票”的激励在我国也可以发挥更大的作用。[30]
朱红琼（2008）假定地方政府是“仁慈型”政府的前提下，通过实证分析得出地方政府支出存在结构偏向，重视基础设施建设而轻科教文卫等支出。接着，从中央与地方之间的激励合同出发，分析在“经济人”假设下，地方政府的行为受激励机制的影响，从追求“社会合意”型向追求“中央合意”转变。而这一转变带来的则是公共品供给效率损失，某些公共品提供不足，而某些公共品供给过度等后果。[31]
龚锋和卢洪友（2009）则利用1999—2005 年中国内地地区28 个省面板数据，联立估计了教育支出等7 类公共支出的需求函数，同样发现，在现有的政绩考评机制下，居民对公共服务的满意度无法成为官员晋升的主要依据，由此便形成一种负向的激励效应，引导地方官员在财政资源总量有限前提下，重视对政府运作和基础设施建设的投入， 而忽视对辖区居民公共需求偏好的满足，从而导致某些公共服务的供给水平低于居民的实际需求。[32]
尹恒和朱虹（2011）进一步研究了县级地方政府的财政支出行为，他们认为，导致财政支出生产性偏向的根本原因是县级政府以经济增长率最大化为目标，县级政府官员在安排财政支出时必然会表现为对不同类型财政支出的偏向， 即持续追加能够直接提高本地增长率的公共投入，长此以往， 会扭曲地区财政支出结构， 忽视基本公共产品的提供。[33]
三 对现有文献的总结与评价
第一代财政分权理论主要是从资源配置的视角，以新古典经济学的规范理论作为分析框架，考虑政府职能如何在不同的政府级次间进行合理配置以及相应的财政工具如何分配的问题。所以，第一代财政分权理论主要强调分散化的政府结构能够降低公共品供求信息的显示费用和传递费用，以及地方政府间竞争的存在使公共品的供给更适合辖区内居民需要，增进辖区内居民的福利。因此，第一代财政分权理论论证了地方政府存在的必要性，认为由地方政府来提供地方公共品比由中央政府来提供要优越，从而为地方公共品的有效供给奠定了强有力的理论依据。[34]然而，杨其静等（2008）认为，MPF简单地套用了新古典经济学的竞争理论（简称新古典竞争理论）和完全合同理论下的经典代理理论及其所蕴涵的基本假设，却忽视了政治生活的特殊性和复杂性。这导致了MPF与现实情况存在着紧张关系，也就是说，地方政府制度供给的微观基础薄弱，它们自身仍然在使用抽象的“地方政府”，从未明确地以地方政治家作为分析对象。[35]
第二代财政分权理论在两个方面对传统财政联邦主义理论进行了拓展：（1）抛弃了“仁慈政府”的假设。与传统理论假设的政府官员追求辖区居民福利最大化不同，新理论假定政治过程中的所有参与者（投票者与官员）都有各自的目标函数，都试图在一定的政治制度环境（如不同的选举体制）约束下最大化各自的利益。基于这样一种假设，第二代财政分权理论主要关注不同的政治制度对政府官员行为的影响，以及由此决定的分权体制运行的结果。[36]（2）强调了信息不对称的重要作用。由于信息的不完全，越来越多的研究借鉴委托—代理理论来分析政府间政治关系。一种情形是把政府间的纵向联系视为一个企业组织，中央政府充当委托人，地方政府是为实现中央政府目标的代理人；另外一种委托—代理模型则认为全体选民是委托人，中央政府是服务于全体选民的单一代理人，而分权后的地方政府则充当了各个地方代理人的角色。[37]不管是哪种形式的委托—代理，需要建立相应的激励机制来促进实现社会福利的最大化。一旦对研究方法和研究范围进行了拓展，第二代财政分权理论实际上可以归结为一种分权的新政治经济理论，而不应当归置于传统的财政联邦主义理论的分析范式。[38]
总之，基于上述对政府理论的各种比较观点，我们应该尝试提供一种折中、逻辑一致的政府视角，并试图揭示政府这个“黑箱”的真实内涵。毫无疑问，政府应基于公共利益而作为，但同时也应该看到，政府存在出错的可能。如果政府组织本身缺乏足够的激励来规制所属官员以公民利益为导向而作为，这些官员最终将会选择把资源配置向有利于自己的目标倾斜。所以，良政（good government）必须对政府官员提供足够激励的制度框架来保障。另外，仅有激励条件远不是良政的完备要求，还必须确保能够选择出那些具备非凡智慧和相应特质的卓越领导者。正如美国宪法之父詹姆斯·麦迪逊所倡导，所有政治立宪的目标，首先都在于寻求，或应致力于寻求，让那些具备深邃洞察力且怀有崇高道德的人行使公权力，以服务于社会公共利益；其次在于发挥有效的警示作用，使这些执政者在行使公共权力的同时依然保有上述情操。[39]