第二节 地方财政支出结构的理论基础
一 地方财政支出结构：概念与界定
对于地方财政支出结构的界定，首先看理论界对财政支出结构是如何界定的。关于财政支出结构的概念，一种观点认为，财政支出结构是指国家财政资金的用途、使用方向、比例构成及其相互关系；另一种观点认为，财政支出结构是指财政支出总额中各类支出的组合以及各类支出在总支出中的比重。以上两种观点都表示财政支出结构是一种比例关系。何振一、阎坤（2000）指出，这种比例关系或组合状态只是一种现象状态，其实质是政府职能和政府政策的一个体现。[4]所以，财政支出结构具有整体性，即财政支出的各个部分相互作用、相互影响，一部分支出的增加意味着另一部分支出的减少，我们必须从整体性视角去理解财政支出结构而不是单独考虑某一种财政支出。本书试图从两种视角去理解财政支出结构，如果从新古典经济学出发，财政支出结构可能仅仅反映了公共产品的供需关系。公民作为消费者，通过交税购买自己所需的公共产品；而政府作为供给者，根据公民的显示偏好来提供公共产品。一旦公共产品的供给结构与需求结构不相匹配，这就意味着财政支出结构出现了偏向。然而，我们说，新古典经济学对于财政支出结构的理解过于理想化，它忽略了财政资源配置的制度基础。在现实中，地方政府及其官员控制着财政资源的配置方向，他们可能为了自身利益最大化而人为地偏向财政支出结构，所以又必须从新政治经济学的视角去考察地方官员的行为取向，从而理解财政支出结构的形成机制。
在理论研究上，政府支出一般分为生产性支出和非生产性支出。从字面上理解，生产性支出是一种社会积累过程，有益于提高社会生产能力和经济增长速度，而非生产性支出纯粹是一种财富消耗。因此，这一种分类法暗示着政府应该尽量提高生产性支出的比重。但是，经济学界不同的学者对于具体的划分存在着争论。格瑞尔和塔洛克（1980）把教育和国防支出看作是非生产性支出。相反，巴罗（1990）对非生产性支出所下的定义为：公共支出总额减去政府用于教育和国防支出，因为教育和国防支出更像公共投资，它们对私人部门的生产率产生正的影响。另外，为了更方便地研究财政竞争与财政支出结构的关系，根据基恩和马钱德（Keen and Marchand，1997）的界定，把政府公共支出划分为两类：一类是进入辖区居民效用函数的公共服务支出（public good），另一类是进入企业生产函数的公共投入支出（public input）。其中， 公共投入支出主要指基础设施、交通和运输、企业研发投入和城市维护等有助于改善投资环境方面的支出，而公共服务支出主要包括用于满足辖区居民福利要求的科学技术、教育、医疗卫生和社会保障等方面的支出。而邹恒甫（1998）对划分生产性支出和非生产性支出的传统做法不满意。在他看来，哪类属于生产性支出，哪类属于非生产性支出，应该有更严格的理论基础。所以，哪类政府支出能够促进经济增长，哪类妨碍经济增长，也应该由数据说话，通过严格的实证研究方法，他得出结论，一项公共支出是生产性还是非生产性的，取决于该项支出在总支出中的相对稀缺程度。本书对财政支出结构的理解基本上与邹恒甫的思想一致。更进一步地，我们认为，不能仅仅依据经济增长的标准来评价财政支出结构的合理性，只有立足于经济、政治和道德三重维度才能真正实现财政支出的优化配置。
从统计数据上，一般可以通过政府对财政支出的具体分类来界定财政支出结构。根据历年地方财政支出统计，按财政支出用途分，地方财政支出包括以下几个方面：基本建设支出、挖潜改造支出、地质勘探费、科技三项费用、流动资金、支持农村生产支出、农业综合开发支出、农林水利气象等部门事业费、工业交通部门事业费、流通部门事业费、文体广播事业费、教育事业费、科学事业费、卫生经费、税务部门的事业费、抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费、社会保障补助支出、国防支出、行政管理费、外交外事支出、武装警察部队支出、公检法司支出、城市维护费、政策性补贴支出、支援不发达地区支出、土地和海域开发建设支出、专项支出、其他支出。本书将财政支出划分为基本建设支出、民生支出（包括教育、医疗与卫生）、科技支出、农业支出和行政管理支出，通过五大类支出占地方财政支出的比重来讨论地方财政支出结构的现状，从而研究如何优化地方财政支出结构。
二 地方政府的角色与责任[5]
有关政府模型以及地方政府的角色和责任的分析视角一般有四种：（1）传统财政联邦主义；（2）新公共管理（NPM）；（3）公共选择；（4）新制度经济（NIE）。联邦主义和新公共管理的视角主要关注市场失灵以及如何有效而公平地提供公共物品。公共选择和新制度经济学的视角关注政府失灵。
（一）地方政府是中央政府的补充：传统财政联邦主义视角
财政联邦主义理论将地方政府视为多层体制当中的一个下属层级，并提出了界定不同层次政府的角色和责任的原则。由此可以看出，在大多数联邦国家，如加拿大和美国，地方政府与高层是州政府的延伸（双层联邦体制）；另外一个特例是瑞士，地方政府是主权的主要来源，与联邦政府相比拥有更重要的宪法地位。因而，依据地方政府的宪法和法律地位，联邦制国家中的州政府承担的对地方公共服务的监管权限亦有所不同。在这些国家，公共服务产品可以由公共提供，也可以由私人提供，这由地方或区域政府自由决定。除纯粹的地方性公共服务如消防以外，其他公共服务的供给责任都可以依据这些原则由各方分担。将公共服务的供给责任分配给地方政府或城市政府或区域政府取决于多种因素，如规模经济、范围经济（地方公共服务的合理匹配，目的是通过信息和协作经济促进效率，并通过选民参与和费用补偿增强可问责性）以及费用与收益的外溢，与收益人的接近程度、消费者偏好以及支出结构的预算选择。服务具体分配到政府的哪层级决定了公共服务以公共方式还是以私人方式生产，当然还必须兼顾效率与公平。
（二）地方政府作为创造公共价值的独立推动者：新公共管理的视角
新公共管理文献认为，公民是委托人，又扮演多种角色，如治理者（所有者—授权者、投票人、纳税人、社区成员）、积极的生产者（服务提供者、合作生产者、迫使他人行动的自助者）以及消费者（顾客和受益人）。在此背景下，强调的是政府作为人民的代理人服务公共利益和创造公共价值，穆尔（Moore，1996）将公共价值定义为社会结果或生活质量的可度量的改善。这一定义与地方和市政服务直接相关，可以度量这些服务的改进，而且还可以在某种程度上了解原因。这一概念还有助于我们评估地方资源使用中的冲突和复杂的选择。该定义也有利于界定政府，尤其是地方政府的角色。它引发了一场争论，即除了提供基本的市政和社会服务外，公共部门究竟是排挤了私人部门还是私人部门获得成功创造了条件。穆尔（1996）认为，与其说是从私人部门中转移资源，毋宁说地方政府更愿意使用一些免费的资源，如同意、善意、好人、好事、社区精神、服从以及集体行动。这一论点表明，地方政府中公共管理者的职能就是利用这些免费的资源并突破有限的地方收入的限制而不断拓展良好社会结果的边界。[6]因而，公共管理者通过动员和推动地方政府之外的各种供给者而创造价值。民主责任确保管理者与地方居民的广泛共识为基础选择公共价值的创造。因此，地方公共部门应不遗余力地致力于尊重公民偏好和对公众负责，这种致力于创造公共价值、鼓励创新和试验的环境，受到各社区中选民风险容忍度的限制。
（三）地方政府作为追逐自身利益的组织：公共选择的视角
布雷顿（Breton 1995）将政府分为两大类：第一类遵循公共利益的原则，第二类则维护统治精英的自身利益。第二类政府可采用整体或混合制的结构。在整体制结构中，地方政府受官僚和利益集团的俘获。同时，地方政府会使主导性利益集团的经济利益最大化（如利维坦模型）或推行强迫或强制。如果自利模型采用混合制结构，则可能鼓励地方政府之间的蒂伯特式竞争。[7]公共选择文献信奉政府是追逐自身利益的，认为在政策制定和执行的过程中，各利益相关者都希望寻求机会并利用资源以实现自身利益。该观点对地方政府组织的设计有重大意义。由于地方政府是为公众利益服务的，因而必须在税收和支出方面拥有完全的自主权，而且必须参与政府内外的竞争。没有这些前提，地方政府将是无效的，且对市民的偏好缺乏回应性。贝利（Bailey 1999）主张加强地方治理中的退出和呼吁机制，以克服由公共选择的自利原则导致的政府失败。他认为，通过广泛的竞争而放松公共服务供给层面的限制将会增加选择机会，并能促进退出机制的形成，直接的民主供给将增强呼吁机制。[8]
（四）地方政府如同失控的火车：新制度经济学
新制度经济学为分析财政体制和地方授权以及地方治理机制的比较提供了框架。该框架有助于设计政府层级体制以及从更广阔的地方治理的视角界定地方政府的责任。根据新制度经济学提供的框架，政府层级的设置服务于作为委托人的公民的利益。管辖权的设计应该确保机构服务于公共利益，同时使委托人的交易费用最小化。现行的制度框架无法实现这种最优化，因为委托人只有具备有限理性。也就是说，他们根据已有的信息做出最佳选择，但对政府的运作情况知之不多。扩大知情范围会带来高昂的交易费用，而这又是公民不愿意承担的。这些费用包括参与和监督费用、立法费用、行政决策费用、代理费用或确保代理人遵守契约的费用以及与不稳定的政治体制相关的不确定性费用。与委托人相比，代理人（各级政府）更了解政府运作，但他们倾向于隐瞒信息和沉迷于机会主义行为或不正当地追逐自身利益。因而，委托人与代理人之间的契约是不完整的。这种情形引发了承诺问题，因为代理人有可能违背契约。
三 财政支出配置的基本原则
为了满足公共需要和弥补市场失灵，政府手中掌握着大量的财政资源，即通过强制性税收所获得的财政收入。而财政资源配置的具体实施就是政府通过财政支出的分配活动向纳税人提供公共物品和服务。然而，对于政府来说，财政支出的具体配置是一件非常具有挑战性的工作。一些文献已经证明：相对于生财、聚财来说，政府的用财效率往往很低。也就是说，通常情况下，政府不知道该如何花钱。因此，政府的财政支出配置就显得尤为重要。一方面，如果财政支出配置不当，那么整个社会的资源配置就会处于低效率，这将对整个宏观经济的运行造成不良影响；另一方面，如果财政支出配置出现问题，那么公民将无法获得充足的公共产品，最终制约社会的长期发展。从大量的研究文献中，我们可以看到经济学、社会学、政治学和伦理学各个领域的著名学者从不同角度去剖析作为拥有合法性权威的政府部门在配置公共资源时应该遵循的基本原则。
（一）效率性原则
经济学的基本原理告诉我们，市场机制能够在大多数范围内发挥极为重要的和基础性的资源配置作用，却并不等于在任何场合和领域它都能有效地发挥这种作用，一旦市场运行无法获得充分竞争这一条件，市场机制对于社会资源的配置将是无效或低效的，此时就会产生“市场失灵”。公共物品正是由于其非排他性和非竞争性而无法通过市场机制获得有效配置，最终的解决办法是依靠政府的力量介入和干预来直接配置社会资源。因此，政府财政活动的首要任务就是确保由于自身的介入而引起的社会资源配置的效率性，或者说必须克服“市场失灵”，从而确保社会资源的配置处于帕累托有效状态。现代财政学之父马斯格雷夫（1959）在他的经典著作《财政学原理》中对政府如何配置资源和满足各种社会需求进行了深入的分析。过去，英美国家的经济学家大多喜欢研究价格行为、供给和需求的互动关系等，他们认为，政府发挥的是次要作用，只是当市场失灵时才需要政府来弥补缺口。而马斯格雷夫认为，政府有重要的经济作用，他研究出来了一种新的收支理论，认为许多商品和服务最好由政府提供，并提出了财政的三大职能：资源配置、收入分配和宏观经济稳定。[9]从某种意义说，正是由于西方经济学出现的“边际革命”改变了人们对政府的理解及其提供相应公共服务的传统看法，并逐渐为以后形成现代公共财政奠定了理论基础。边际效用价值论从经济学的核心原理上解释和论证了：首先，政府以自己的活动向社会与公众提供的无形服务，是一种公共产品，与私人产品一样具有价值。其次，尽管它不是经市场交换，而是通过税款缴纳索取其价格的，但是，从根本上看，还是信守和遵循了“等价交换”这一市场经济的基本准则，这如同两个私人在市场交换中双方的相互关系和地位一样。再次，尽管它是一种政府通过自身的政治程序所安排的活动，但它从根本上看，仍然从个人主义出发，公共服务的提供以私人需要为立足点。最后，尽管公共经济是以非市场的方式进行活动的，但公共产品供应上的资源配置仍然是要从根本上遵循市场效率原则。[10]
因此，边际效用价值论被运用于公共财政分析之后，就使得有效配置资源的私人经济原则也开始运用于公共经济活动了。这样，整个社会的资源配置，从根本上看也都应该遵循统一的市场效率准则去进行，使得政府财政支出从根本上由市场效率准则来决定。尽管公共财政与私人经济有着不同的运行方式、活动主体与对象、活动范围与特征等，但是，由于两者在价值、私人需要与效率原则上的根本一致性，因而两者构成了统一的有机经济整体。
（二）公共性原则
首先，公共性是政府财政活动的本质属性。从资源配置的效率角度来看，长期以来，公共物品只能由政府供给，市场方式即通过私人供给公共物品是无法达到帕累托效率所要求的最佳水平。此外，公共物品的生产一般具有规模大、投资高、周期长等特征，私人不愿或无法提供，由此导致公共物品供给严重不足。由于竞争性的市场不可能自发地提供公共物品，而公共物品往往是增进社会福利所不可或缺的，再加上公共物品自身的特性决定了政府必须通过财政活动提供公共物品。
其次，规避公共风险是政府财政活动存在的价值。在市场经济社会，市场机制虽然能够有效地配置资源从而消除私人风险，但是有许多公共风险，诸如公共秩序混乱和公共服务短缺等，只有靠政府的财政活动才能得到化解。所以，公共风险是政府公共支出存在的深层次原因，它使公共支出有了终极存在的合理性和必要性。
最后，实现公共利益是政府财政活动的终极目标。人类社会发展历史上曾经先后出现过各种类型的政府财政模式，它们要么明显带有较强的君王个人色彩，财政支出主要服务于君王的专制统治而非社会公共利益；要么就是统收统支，看似公共属性明显，其实很难真正满足社会公众的公共需要。而适应现代市场经济所构建的公共财政体制具备真正的公共性，也就是说，政府财政支出以满足社会公共需要为主旨，无论是从其财政目标、财政结果还是财政过程来看，公共利益至上是一切政府财政活动的根本出发点和最终归宿。[11]
根据以布坎南为代表的公共选择学派的理论，政府官僚机构及其官员并不总是克己奉公，充当老实本分的公仆，他们也是在政治市场中逐利的“经济人”，社会福利最大化也许并不是他们关心的目标。更多的时候，政府部门及其官员为了追求个人利益具有一种内在的“扩张逻辑”，即政府大量预算用于行政人员的管理费用，从而提高他们的薪金、福利和津贴，造成政府规模的不断扩大，浪费了稀缺的财政资源，最终减少了用于公共福利的支出比例。与此同时，大权在握的政府官员极有可能通过寻租活动导致财政资源的配置扭曲，他们受利益集团非法提供的金钱或其他报酬引诱，在财政支出安排过程中做出有利于利益集团从而损害大多数公民利益的行为，最终妨碍了公共政策的制定与执行，成为政府失灵的一个重要来源。
为了体现财政支出的公共性，公共物品的提供和生产必须借助政治程序转化为集体活动才能实现。那么，通过什么样的途径才能显示个人对公共物品的不同偏好呢？公共选择理论认为，在当今的民主政治体制下，投票是公共领域里由个人偏好导向公共偏好的最好机制，公共物品的需求决定以及其他政府公共活动，无一例外地都要通过投票才能最终得出结果。
（三）平等性原则
市场经济是由无数的个人和企业的交换活动所组成，它们形成了大大小小的集团、阶层，分属于不同的行业、部门和地区。这种情况下，政府的公共财政应该为社会成员和市场活动主体服务，而不是有区别地进行的，即优惠某些集团、某些阶层或者某些个人，而歧视另一些集团、某些阶层或者某些个人。我们说，财政的公共性必须是要求无区别地进行的，即对社会所有成员都一视同仁，而不管经济成分如何，不管其性别、种族、职业、出身和户籍，只要他们遵守国家法律，守法经营，依法纳税，政府就不应该也无权歧视他们，公共财政的支出安排也不应该对之区别对待。换句话说，同样的经济行为，不管其行为主体的身份地位如何，公共财政都应该按照统一标准对待。为此，要确保政府服务的一视同仁，就必须具体体现在公共支出的安排和使用上。这就要求政府的支出必须着眼于所有的市场活动主体，而不是只考虑某一个经济成分，或者阶层，也就是直接以社会利益和公共需要为目的来安排公共支出。反之，如果政府的支出只是偏向一部分人的利益，那么这种支出就不是公共支出。总之，在市场经济下，如果政府的财政支出安排不符合一视同仁的原则，就否定了等价交换的准则，实质上也就等于否定市场经济的本质。
另外，平等待人是财政伦理的价值取向。财政的伦理道德主要泛指在财政实践活动中，财政行为规范的内在标准和外在评价，这主要包括与财政分配相联系的伦理观念、价值标准、行为准则、道德规范和行为方式等。作为社会伦理道德的组成部分，财政伦理道德从属于社会伦理，并具备与社会伦理本质的一致性。由于社会物质生活实践的千差万别，在人类历史上形成了种类多样的财政伦理道德。即使是同一种伦理道德观念，在特定的历史阶段也包含着特定的内涵和要求，并最终产生不同的分配导向、分配规则和分配政策。财政伦理道德在呈现出差异性的同时，也体现出一定的相似性，并形成了一些基本的伦理道德。[12]其中财政分配的平等待人是支持财政伦理目标的首要原则。关于平等待人，在道德哲学的意义上，是个人在对待自己的利益与周围其他人的利益方面抱着一视同仁的态度。其实，它也是一种规范性的经济哲学、政治哲学和法哲学，是对人类社会诸领域公平原则做出的统一表述。之所以需要坚持平等待人原则，最根本的原因在于它是实现集体目标的必要条件，即如果平等待人原则在各方面都得到了切实的贯彻和执行，那么，集体的利益就得到了实现。因为在平等待人的利益分配环境中，集团选择过程中阻碍资源有效配置的问题能够得到有效解决，集体就会呈现理性的特征：个人对于自我利益的追求会一致选择集体利益所要求的社会状态。[13]