第一节 选题缘由与研究意义

一 选题缘由

20世纪70年代，西方工业化国家先后进入了经济发展的“滞涨”阶段，出现了诸多社会问题：政府规模不断膨胀、政府成本和社会福利支出居高不下、财政赤字日益扩大、失业人口不断增加、公民与政府间关系不断恶化等。面对由此带来的政府信任危机，英国率先在公共管理领域进行了大刀阔斧的改革，随后美国、新西兰、澳大利亚、荷兰、丹麦等工业化国家相继掀起了政府管理改革与创新的浪潮。这一深刻变革被学术界称为公共行政历史上一次里程碑式的政府革新运动——新公共管理运动。新公共管理运动的显著特征是政府尝试在公共部门引入市场竞争机制，运用私营部门和工商企业管理的理论、方法和技术，逐步改善公共产品和服务的质量与绩效，提高公共部门的整体管理水平。其中，源于企业绩效管理并为西方政府广为应用的政府绩效评估作为一种创新性的政府治理手段，日益成为西方公共部门“治道变革”的重要手段和有力工具。

从目前实践的情况看，政府绩效评估在西方国家公共部门中得到了广泛的应用、取得了明显的成效，但仍然面临着诸多困难和挑战。“新公共管理”的改革促进了西方国家建立突出责任意识和顾客理念的绩效评估制度，使得绩效管理理念、顾客至上意识、责任观念、竞争引入与市场机制等在公共治理实践中得到了运用。西方国家政府管理的目标也由原来的片面追求政府效率转向追求社会公平、提高效率和服务质量、改善责任机制和提高公民的满意度。^[1]绩效评估使得政府更加强调和强化责任意识，通过建立责任管理机制，激励各种政府机构及其工作人员提高绩效，已成为西方国家政府改革实践中的一种普遍共识。目前西方国家所进行的政府绩效评估，与其说是在评估政府工作的产出与结果，不如说是通过绩效评估，促进多元主体参与治理结构的不断完善，最终促成绩效评估责任管理机制的形成，以更好地助力于政府的改革行为。

政府绩效评估有力地推进了西方公共管理领域的变革，引起了我国学术界和政府的关注。然则，政府绩效评估传入我国的时间较为短暂，我国的政治体制、文化语境等也明显异于西方，因而目前政府绩效评估尚处探索阶段，主要表现为地方政府的探索性实践：深圳市于1991年、北京市和山东省于1995年、吉林省于1997年、重庆市于1998年分别实施的行政效能监察；烟台市于1994年6月率先在市建委推行“社会服务承诺制”；1999年10月珠海市启动“万人评政府”活动；从1999年起，青岛市委、市政府实施督察工作与目标绩效管理相结合、考绩与评人相结合的新的督察模式；2001年，厦门市思明区开始探索构建公共部门绩效评估模式；2004年兰州大学中国地方政府绩效评估中心组织省内的非公有制企业对甘肃省政府所辖的14个市（州）政府和39个部门的绩效进行评估等活动。^[2]

总体来看，我国的政府绩效评估虽起步较晚，但发展较快，取得了一系列进展，这对于转变政府作风，改进政府行为起到了一定的作用。但由于诸多原因，我国的政府绩效评估在制度化、规范化和科学化等方面与西方发达国家相比尚存在较大差距，政府绩效评估的持续性推进面临着一系列难题。周志忍教授认为，中国地方政府绩效评估具有“自发性”、“盲目性”、“随意性”、“单向性”、“消极被动性”和“封闭神秘性”等消极特征。^[3]尤其是近年来各地方政府对待绩效评估的态度出现了微妙的变化，政府绩效评估已开始出现“一哄而起、一哄而散”的“形式主义”趋向，“为评估而评估”、偏离绩效评估价值取向的苗头逐步显现，使得政府绩效评估有再次陷入“政绩工程”的危险。中国地方政府绩效评估之所以面临上述的问题和挑战，一个重要原因是政府机构、公民、社会组织和工商企业等公共行动主体还未能就政府绩效评估达成普遍共识，因此也就无法建立基于相互信任基础之上的包括政府、企业、公民和社会组织在内稳定有效的绩效评估体系，其结果是政府绩效评估变成了政府自己的工作，而与其他公共行动主体关联不大。政府在绩效评估中“唱独角戏”，而其他公共治理主体（同时也是政府绩效评估的主体）却只充当了观众，游移于政府绩效评估活动之外，或者完全自行组织对政府绩效的评估。这种不合理的评估机制使得中国地方政府绩效评估正逐渐陷入两难的困境：由上级政府主导对下级政府的评估，会使社会组织和公民对绩效评估结果产生质疑；由社会组织或公民团体出面组织实施对政府的绩效评估，造成评估的结果亦受到被评估政府机构的种种质疑。显然，政府与其他主体的割裂是造成这种互不信任局面的重要原因，而从根本上讲，这种困境的出现是由于政府绩效评估的体系设计存在问题，对各个参与主体的责任没有明确的界定，责任管理机制一定程度上缺失，以致各主体间互不信任，各行其是。因此我国地方政府绩效评估面临的困境在一定意义上是一种“责任困境”：政府、公民、社会组织、企业的角色定位不清，在政府绩效评估中责任不明，缺乏有效的责任管理机制约束各自责任的有效履行，这使得政府绩效评估的作用严重衰减，绩效评估的良性影响虽然十分显著但却没有持续推进的动力。

然则当前我国学术界对于政府绩效评估的研究，更多地集中于政府绩效评估的价值导向、评估主体、评估方法、评估程序及相关个案研究，对于政府绩效评估的责任问题尚没有足够重视，更没有形成系统的研究成果。在研究政府绩效评估责任问题时，学者们一般倾向于从政府绩效评估主体建构的视角出发，结合政府绩效评估的流程设计，对不同环节的责任主体、形式、特征等进行具体分析，在此基础上探索绩效评估中责任机制的构建。从政治学角度分析，现代民主国家与公民之间形成的一种双向互控机制（委托—代理关系）决定了政府的职能、作用以及政府对于社会和公民的责任。萨托利指出：“只有当受治者同治者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家、政府为人民而存在而不是相反这样的原则时，才有民主制度的存在”，而“如果公民控制着他们的领导人，就可以假定后者对前者负责”。^[4]因此，从这个角度理解，政府绩效评估的过程就是对于政府作为受托人实现公共受托责任的一种测度过程，本质上是反映现代民主政府与人民之间委托—代理关系的一种制度化表现形式。在政府绩效评估的过程中，不同主体参与其中并形成了复杂的责任关系。卓越认为，评估主体多元结构是保证公共部门绩效评估有效性的一条基本原则，其中评估主体的科学配比又是确保综合评估有效性的一个关键点。^[5]而政府绩效评估责任的有效履行，前提是在设计政府绩效评估框架和体系时，对不同的绩效评估主体进行科学选择和配比，只有各评估主体都能在绩效评估中充分发挥作用，各自职责能有效履行时，政府绩效评估才会实现预期的目标。当前对于绩效评估中责任的研究一般局限于政府自身的责任，而忽视了其他参与主体的责任，或仅提出了绩效责任的机制，在评估实践中可操作性较低。当前政府绩效评估不断深化，评估主体多元化趋势明显，除政府组织外，公民、企业、社会组织等都在政府绩效评估中发挥着重要作用。政府绩效评估需要这些参与主体的通力合作，这就要求在构建政府绩效评估的责任机制时必须对各个主体的责任做出明确划分，在此基础上形成互动有效的政府绩效评估体系与结构。

基于此，本研究试图从各类评估主体在政府绩效评估中的责任入手，系统梳理政府绩效评估中各类主体面临的“责任困境”，分析政府绩效评估中的责任内涵及具体内容，进行责任主体认定，探究“责任困境”产生的主要根源，总结归纳出政府绩效评估中各类主体的责任内容、主要特征、表现形式及责任履行的基本要求。具体而言，本书研究的主要问题是：政府绩效评估中各类评估主体的责任内涵是什么？包含哪些具体内容？具有什么样的表现形式和基本特征？各类主体的履责程度对政府绩效评估的整个过程、不同环节和最终结果会产生什么样的影响？为了保障政府绩效评估的顺利推进，应该如何构建政府绩效评估的责任管理机制等。系统分析上述问题，对于进一步认识绩效评估中的责任问题，合理界定评估主体的责任，进而在各类主体中树立责任意识，最终通过评估过程中责任管理流程的科学设计来推动政府绩效的提升具有重要的价值和意义。

二 研究意义

随着西方国家由传统公共行政模式向新公共管理模式的转变，政府的角色定位也从实施统治和对社会进行控制转向实行管理、提供公共服务，由此也带来了对政府绩效的重新认识，使得政府绩效评估的内容和重点随之做出相应的调整。在政府绩效评估的价值取向上，正逐步从传统视角下强调效率、技术和工具理性转向强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值。尽管政府绩效评估研究中蕴含着对价值取向和价值追求的探索，但由于绩效评估本身所具有的实践性和应用性，西方学术界倾向于采用实证和经验方法进行研究。与西方的研究相比，中国地方政府绩效评估的研究尚处于起步阶段，大多停留在规范研究的层面，着重于政府绩效评估的可能性及实施意义、绩效评估中的价值取向等问题，而较少关注基于我国现实的实证研究。^[6]纵观国内外已有的政府绩效评估研究成果，学术研究视角较多地集中于实施政府绩效评估的价值与意义、评估的主客体选择与配比、绩效评估的性质、主要功能、基本模式、特点、指标选择与体系设计等方面，而直接以政府绩效评估责任为主题的研究尚不多见。因此，将政府绩效评估中的责任问题作为研究主题，在理论和实践层面都具有重要意义。

（一）理论意义：通过从理论上辨析政府绩效评估责任等基本概念，界定责任内涵及其主要特征，以探讨绩效评估中的责任管理机制构建问题，拓展了政府绩效评估的研究领域。本研究重点围绕不同责任主体在政府绩效评估过程中的角色定位及责任履行途径等进行分析，以探讨各类责任主体在政府绩效评估中发挥作用的机制与路径。在此基础上，通过对各类公共行动主体在政府绩效评估中角色和作用的整合，探索责任与政府行为之间的有效作用机制和途径，厘清政府行为与绩效产出和结果之间的关系，为构建政府绩效评估中的责任管理机制及基本流程奠定必要的理论基础。在结合学术界已有理论研究成果的基础上，以政府绩效评估中的责任问题为切入点，不断拓展和延伸对政府绩效评估的研究视阈，充实绩效评估学术研究的基本内容，对创新政府绩效评估的理论研究视角、提高理论应用于政府绩效评估实践的适用性、推动政府绩效评估理论研究和实践应用的逐步深化具有重要指导意义。

（二）实践意义：责任不仅仅专属于政府，作为公共行动主体的公民、企业和社会组织在公共治理过程中同样负有责任。责任意识的建立是区分传统政府和现代政府的重要标准，作为驱动政府进行决策和行动的基本价值取向，责任与政府绩效评估实践的紧密结合，有助于推动政府行政观念的更新及行政行为的改进，加快从传统管制型政府向现代服务型政府的转变步伐。同时，公民、社会组织和工商企业在政府绩效评估中的责任反映其所具有的社会性和公共性的特征，这种特征决定其应承担某种公共责任。在绩效评估中公民、企业和社会组织的作用如何发挥，责任如何实现，义务如何履行等将直接影响评估结果的信度和效度。选择政府绩效评估中的责任问题作为研究视角，审视各类公共主体的角色定位和责任内涵，对于强化评估主体责任，促进中国地方政府绩效评估的进展具有重要参考价值。此外，通过对政府绩效评估责任管理机制的探讨，帮助政府等公共组织运用评估结果改善产出与绩效，形成政府、公民、社会组织和企业四方共同参与、相互支持的绩效评估格局，切实改进地方政府的治理效果，更好地发挥为公民和社会提供公共产品和服务的核心功能，是我国行政体制改革的必然要求，也是地方政府实现现代化的当务之急。