第二节 研究范围和研究主题

一 研究范围

本研究涉及三个核心概念：政府绩效、绩效评估和责任。“绩效”最早来源于经济方面的定义，主要以可计算的利润来表达，此后逐渐拓展为组织对资源的有效、高效及安全的运用，与运营和功能的有效性相关。从经济学字面意思上解释，绩效既包含有效率（Efficiency）的意思，又可以指产出（Output）或结果（Outcome），但是其内涵已超越以往简单的效率、产出等概念，亦即绩效不仅仅描述一项工作任务完成的状态（通常使用数量指标表示），更为重要的是要表明该项工作任务完成是否达到预先设定的期望与目标，产生的结果是否令人满意等。政府绩效是伴随新公共管理运动在西方国家兴起后得到认同的一个新概念，也被称为“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”“政府作为”等。^[7]政府绩效评估则是根据对政府行为的效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的分析与判断，将政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。政府绩效评估以绩效为本，谋求现代信息技术在政府公共部门之间、政府公共部门与公众之间进行沟通与交流的广泛运用，谋求顾客通过公共责任机制对政府公共部门的直接控制，谋求政府管理对立法机构负责和对顾客负责的统一；它以服务质量和公众需求的满足为第一位的评价标准，蕴含了公共责任和顾客至上的管理理念；它以加强与完善公共责任机制，使政府在管理公共事务、传递公共服务和改善生活质量等方面具有竞争力为评估目的。在市场化条件下，根据社会的发展要求和公众的需要提供公共服务，满足公众和社会偏好成为政府最重要、最广泛的职能和最根本的任务；政府的角色由管制者逐步转变成为公共服务的供给者。对政府职能范围内管理活动的绩效进行评定，就是要对政府在确定公共服务供给的质量和价格标准、抓好绩效管理、把好市场准入关，以保证供给者无法利用提供公共服务的机会谋取不正当的利益、保障社会公平、提高公共服务质量、增加顾客选择的机会、更好地满足顾客需要等活动的绩效进行评定。^[8]

何为责任？Garfinkel（1967）认为，责任通常被理解为行为原因的交换。^[9]这种理解看起来简单，但是如果从行动或者实践长远的立场看，有时候责任会变得令人迷惑或模糊，这一点在某种抽象的程度上是确信无疑的。^[10]为了解决这个问题，学者们力图采用分类和界定维度的方法，他们建立起清晰有效的责任分类概念。Jones认为，责任的本意之一就是某人就其行为向某种权威负责任。^[11]事实上，这种对责任含义的描述正是责任的原意或者核心的内涵。Richar Mulgan提出了“责任”的基本特征：首先，责任是外在的，承担责任的个体或组织会对另外的个体和组织负责；其次，这种责任包含有社会互动和交换的意思，一方面，它寻求责任问题、寻找答案和做出修正，另一方面，它本身有责任感、回应和接受制裁的意思；再次，责任一词还包含有权威权利的意蕴，责任主体具有超级权威权利，包括要求回答和施加制裁的权利等。^[12]对于政府绩效评估而言，不仅要看到政府提供的公共产品和服务的数量与规模，同时也要评估这些公共产品和服务的质量、水平以及产生的效益，还要考虑纳税人为此所支付的成本和承受的影响。政府绩效评估中的责任不仅涉及政府的组织责任和政府工作人员的个人责任，而且也涉及公民、社会团体和工商企业等不同公共治理参与主体的责任。这种责任具有综合性的概念内核，包括了对于政府绩效形成中有利益相关性的各类主体对公共利益的承诺，对自身所承担职责的履行及关联的责任。

本研究聚焦于政府绩效评估的责任，关注于政府绩效、绩效评估及评估中各主体的责任，对于政府绩效与绩效评估的讨论是为了提出本文核心讨论的问题即政府绩效评估的责任问题。本书将根据评估主体的不同，划分政府组织、公民、企业及社会组织的责任界限，最终构建政府绩效评估的责任管理机制。

二 研究主题

本文力图对政府绩效评估中的责任问题进行梳理，重点研究政府绩效评估责任内涵，各类主体特定的责任内容及表现形式、动因以及相应的责任管理机制构建等问题。政府绩效评估中的责任问题具有其复杂性，原因在于：首先，责任贯穿于整个政府绩效评估工作流程和体系之中，包括评估主客体确定、评估体系设计、评估指标选择、评估流程建立、评估内容、评估监督、评估结果应用等各个环节和层面；其次，绩效评估中的责任不仅包含了政府的绩效评估责任，也包含了公民、社会组织以及工商企业等主体在绩效评估中所应承担和履行的责任，既包括各类主体的共同责任，也包括不同评估主体在绩效评估中的具体责任；再次，研究的层次需要从地方政府而非从中央政府的层面展开。由于我国地区差异明显，研究聚焦于地方政府必然要考虑各种复杂的局面和问题。因此，必须合理界定研究范围，才能对所要研究的主题有所把握，从而对政府绩效评估过程中的责任问题进行系统全面的认识与分析。

国内外学者在有关政府绩效评估责任问题方面已经形成了一些有价值的研究成果，相对政府绩效评估领域的整体研究层次和水平而言，关于政府绩效评估责任问题的研究尚显薄弱与不足，特别是较少有针对该问题的系统性研究成果。目前已有的研究成果更多地倾向于对政府在绩效评估中一般性责任的研究，以及对社会组织和公民团体参与到政府绩效评估活动中的应然性解释。这些研究成果一方面反映了学术界对该问题的关注，引起学术界和实践管理者对政府绩效评估责任问题更进一步的重视；另一方面也说明了由于政府绩效评估责任问题的复杂性及多元性，需要学术界对其进行更为深入系统的研究。

政府绩效评估中的责任问题内涵十分丰富，比如：政府绩效评估中各类主体的具体责任及其实现，各类主体相互之间的责任关系，确保绩效评估结果有效的责任管理机制的构建，政府绩效评估中一般性责任与具体性责任的分类等问题。如果不采取系统性的视角去分析上述问题，就无法对政府绩效评估的核心价值取向和内涵形成正确理解，更无法理解政府绩效评估中工具理性与价值理性相结合的意义。围绕着政府绩效、绩效评估与责任等核心概念的辨析，本文提出政府绩效评估责任问题，力图分析和解释的问题主要有以下五个：

1.政府绩效评估面临的“责任困境”是什么？其具体表现有哪些？各种主体参与政府绩效评估遇到的主要困难是什么？如何解决和应对这些问题和挑战？

2.政府绩效评估的责任内涵及主要特征是什么？政府绩效评估中各类主体如何通过有效地责任履行以影响绩效评估的结果？

3.政府绩效评估中的责任按照什么样的标准进行分类？主要的评估责任主体（政府组织、公民、社会组织和工商企业）各自应承担的责任如何认定？包含哪些具体的责任内容和要求？

4.各类责任主体参与政府绩效评估的主要动因是什么？如何构建涵盖各类主体参与的政府绩效评估流程？

5.政府绩效评估各类主体之间如何建立互动关系网络？如何建立基于科学的评估流程及责任主体分类基础上的政府绩效评估责任管理机制？