三 新型城镇化与城乡一体化的异同辨析

新型城镇化和城乡一体化都是党和国家针对现阶段的具体国情而提出来的发展战略和远景规划。两者间并没有一个孰优孰劣的博弈关系，相反，它们是一种兼容、共存、互促的关系。如果否认这一点，简单地以新型城镇化去化约城乡一体化的实质，那么就忽视了城镇化发展的基本方向，并容易导致具体工作上的偏差和失误。因此，厘清新型城镇化和城乡一体化之间的异同点，将有助于我们把握城镇化工作的重点、难点和创新点。

（一）新型城镇化与城乡一体化的差异分析

1.新型城镇化与城乡一体化概念的内涵和外延有所不同

新型城镇化的内涵是：以城乡统筹、产业互动、资源节约、环境友好、生产发展、生活富裕、生态宜居为基本特征，是大中小城市、小城镇与新农村协调发展、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调的过程；而它的外延则是：在社会上实现和谐发展，在环境上实现友好发展，在制度上实现一体化管理，在空间结构上实现区域经济一体化^[33]。

城乡一体化的内涵则是：城乡二元结构解体、城乡资源要素配置趋于合理、城乡差距逐步缩小、城乡空间布局逐步优化，城市和乡村成为共存互促的融合体。它的外延是：建立城乡统一市场，从源头上消除城乡二元结构；调整城乡居民收入水平，实现经济地位的平等；促使城乡居民公共服务水平基本一致，破除社会保障的城乡分离体制；农业高度发达，农业GDP比重下降到5%以下；城市化率达到70%以上^[34]。

总的来看，新型城镇化始终处于“四化”同步推进的结构链条之中，脱离了“四化”的平衡发展也就丧失了新型城镇化的时代意义。相较而言，城乡一体化的重点则落在了破除二元结构之上。

2.新型城镇化与城乡一体化在提出和实施的背景上有所不同

新型城镇化是在一系列机遇和挑战共存的条件下提出的。机遇是指：截至2013年年底我国的城镇化率已达到53.7%，城乡居民生活水平大幅度提高，社会结构深刻变动。挑战则主要是指：以往城镇化工作所遗留下来的“病灶”，如：农民市民化进程受阻、土地城镇化快于人口城镇化、城镇空间规模和分布不合理等因素。更为重要的是，新型城镇化实施的宏观环境会显得更为复杂，因为它将长期处于我国经济的新常态之下。新常态即是指我国经济发展的速度“从高速增长转为中高速增长”“经济结构不断优化升级”，并“从要素驱动、投资驱动转向创新驱动”所发生的一系列转型。在这一情况下，新型城镇化不仅要解决以往改革沉淀下来的“老大难”问题，而且还要面临经济社会结构的深刻变动。

城乡一体化的探索最早形成于改革开放以后，因为随着我国经济发展，特别是在沿海发达地区，城乡经济关系日趋紧密，城乡功能转型加速进行，长期形成的城乡分割的二元结构逐渐显现出不适应、不匹配的状况。于是，在中央政府还未出台推动城乡一体化的政策时，各地就已经开始自发摸索出路并形成了一系列有益的模式，比如：珠江三角洲“以城带乡”的城乡一体化模式、上海“城乡统筹规划”的城乡一体化模式、北京“工农协作、城乡结合”的城乡一体化模式以及以乡镇企业发展带动城乡一体化的苏南模式^[35]。而中央层面提出城乡一体化则出现在党的十六大报告中，本次会议对城乡发展战略和政策导向作出重大调整，首次提出统筹城乡经济社会发展，标志着发展理念上的重大变化。在此思想指导下，从2004年2月发布一号文件开始，中央连续出台了13个指导“三农”工作的中央一号文件，以统筹城乡的科学发展观为主线，掀开了建设社会主义新农村的历史篇章。党的十八大报告更是明确地提出，“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”。党的十八届五中全会提出：“重点促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，在增强国家硬实力的同时注重提升国家软实力，不断增强发展整体性。”这一论断不仅把握住了当前社会经济发展的根本问题，而且也为新时期的城镇化工作指明了方向。

因此，我们不妨这样说：城乡一体化作为一条主线，始终伴随着我国改革开放以来的现代化进程，而新型城镇化则是针对现阶段城乡发展的具体矛盾而提出的一种创新和改革。新型城镇化实际上是服务于城乡一体化的，而且前者的终极目的也是为了实现后者。

（二）新型城镇化与城乡一体化的共通之处

1.新型城镇化和城乡一体化的核心理念都是“以人为本”

从空间上讲，城镇化是一项涉及面非常广泛的系统性工程；而在时间上讲，城镇化则是一个长期而渐进的过程。它应与城乡一体化紧密结合，在坚持全面部署、统筹规划、协调推进的原则下，将“人”（居民）的利益放在最高位置，这样才能取得群众认可的有效成绩。我国先前的城镇化模式陷入了一个极具危害性的误区之中，即：它并没有落实“以人为本”的理念，相反走了一条“以物为本”“以权为本”和“以地为本”的城镇化道路。

新型城镇化的核心是以人为本，必须要做到向“人性”的回归，让城镇的发展充满了对人的关爱、城市规划满足人的需求并受到老百姓的认可。而我们也必须认识到，中国城镇过去30多年发展的成果就主要来自城乡二元化的政策，没有这一政策，就不可能有中国城镇的高速发展。因此，新型城镇化和城乡一体化的要义都在于突破城乡分割的局面，将改革开放和国家社会经济发展的红利释放给全体公民，这便是以人为本的终极含义。

从社会学的角度来讲，城市化其实是农村社区的生产、生活方式向城市社区的生产、生活方式转化的过程。因此，城市化从初级到高级的发展阶段就包括了以下四个方面：（1）职业转变，即从农业从业者向工业和服务业人员的变化；（2）地域转移，即从居住于农村向生活在城市的位移；（3）身份转换，即从农业户籍人口向城镇户籍居民转变；（4）角色转型，即从农民的意识和行为向公民的取向发生变化^[36]。不难看出，前三者都属于物质和技术层面上的城镇化，只有最后一项才是真正的“以人为本”，即将重点放在社会成员的思维方式、行为习惯、个体素质、价值观念和生活方式等由传统农民逐步转向现代市民的过程上。城乡一体化亦是如此，它所强调的“以人为本”是指在破除二元结构的基础上，缩小城乡居民收入差距、推进城乡公共服务均等化、强化城乡资源之间的自由流动，最终实现城乡居民的权利平等和共同发展。

2.新型城镇化和城乡一体化所要处理的基本关系都是城乡关系

毋庸赘言，城乡一体化的提出就是为了着力破除二元结构，实现生产要素在城乡之间的自由流动。因此，城乡一体化所要处理的关系正是“城乡关系”。具言之，城乡一体化关注的重点有三个方面：一是推进产业结构升级，持续提升城市化水平；二是推进农业现代化进程，加快农村经济的发展；三是推进城乡合作深化，实现城乡协同发展^[37]。城乡合作是推动我国经济社会和谐发展的根本要求，通过城乡一体化战略促进城乡区域之间的生态互补、经济互融、功能互构是现阶段城镇化战略所必须遵循的规律之一。

在某种程度上讲，新中国成立后推进的城镇化工作只是处理了城市和乡村各自的内部关系，而非将城乡两大区域进行一个综合性的考量。新型城镇化区别于以往城镇化模式的关键一点就在于对城乡关系的科学处置上。换言之，新型城镇化就是要在城乡关系上狠下功夫，改变由众多因素导致的城乡长期二元割裂的局面，尤其在改善城乡居民生活质量和提供城乡居民就业环境上应坚持公平公正^[38]。实际上，早在1982年，改革开放后首次有关城镇化的学术探讨会中就已经指出：“我国是社会主义国家，应该走具有中国特点的城镇化道路，这正是为了加速我国现代化进程，缩小城乡差别，为最终消灭城乡差别创造条件。”^[39]可见，当时的城镇化建设就已经清楚地认识到了妥善处理城乡关系的必要性。党的十八届五中全会提出：“推动区域协调发展，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。推动城乡协调发展，健全城乡发展一体化体制机制，健全农村基础设施投入长效机制，推动城镇公共服务向农村延伸，提高社会主义新农村建设水平。”新型城镇化也因此继续坚持了“实事求是”的思想路线，为在新时期构建新的城乡区域结构关系指明了新的方向。

3.新型城镇化和城乡一体化的关键任务都是推进公共服务均等化

新型城镇化的核心是“人的城镇化”，也就是说要回归到为城镇化主体提供均等化的基本公共服务这一本位。而要最终达到城乡一体化，也必须以率先实现城乡基本公共服务均等化为前提，没有基本服务的均等化，一体化也就丧失了合法性的根基。所以，新型城镇化和城乡一体化共享了“公共服务均等化”这一关键任务，积极稳妥地推进城乡一体化在本质上就是为了实现新型城镇化。具体而言，推进城乡一体化就是要进一步深化基本公共服务体制的改革，重点包括养老保险、医疗保险、教育体制和保障房制度等领域；缩小基本公共服务在城乡之间的差距，实现服务的受众群体扩大、服务的易得性提升、服务的质量有所保证；建立一套城市与乡村的生活方式和服务管理能够契合和接轨的体系。

从这一方面来讲，新型城镇化也就不是把所有的农民都迁移到城市之中，而是让农民能够享受到与城市一致的公共服务，这样也能够消除城乡福利与身份之间的附着关联。同时，城乡一体化让我们更要关注流动中的农村人口，并将重点放置在农民工的市民化之上。一方面是要在社会保障、就业培训和公共住房等方面突破城乡藩篱，大力促使基本公共服务的互通、互联，有序推进进城务工农民的市民化，全面覆盖城市常住人口。另一方面则要根据“因城而异、因群而异、因意愿而异”的分类指导原则，按照城市类型、经济规模、文化素质与人口特征，采取不同形式的户籍管理办法，统筹推进户籍制度改革。国务院2014年7月发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出，要全面放开小城镇的落户限制，有序放开中小城市的落户限制，依据城市综合承载能力和农业转移人口情况，稳步放宽大城市的落户条件，并保障农民工享有与城市市民平等的基本权益和社会福利。这也体现了在新型城镇化背景下，推进公共服务均等化的重要意义和关键作用。

4.新型城镇化和城乡一体化的重点关注区域都是小城镇

新型城镇化，“新”在何处？其中一点就体现在对小城镇建设的重新关注。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出：有重点地发展中心城镇。这也说明了我国的城市化道路已经基本“放弃”过去一直遭受社会批评的“大城市群理论”，中央明确确立实施面向中小城镇来吸纳农村人口的发展城镇化的新路径。它标志着未来农村人口的主要消纳路径是“就地解决”，而不是搞所谓的扩大城市规模来接纳农村人口并实现其“华丽转身”，这是中国在国家发展战略层面的对城镇发展路径的新明确和新要求。

而要实现城乡一体化，同样离不开对小城镇的重建和发展。我们甚至可以说，城乡一体化的运作机制，本身就是基于小城镇的发展而逐步实现的。一方面，乡镇企业发展是城乡一体化的桥梁，因为它改变了传统的农业乡村、工业城市的格局，打破了乡村单一的农业经济结构，出现了农、林、牧、副、渔五业并举，工、商、建、运、服综合发展的新格局；另一方面，小城镇建设成为了城乡一体化的载体，小城镇发展的基础和核心问题是加速发展农村经济，不断增加农民收入。小城镇的建设与发展，有利于改变城乡分割的局面，形成全国统一、开放的市场体系^[40]。因此，“目前，我国的经济社会发展进入一个新的阶段，城市化将继工业化之后，成为发展的主要推动力量。破除城乡二元结构，走城乡一体化发展的道路，将成为今后乡村发展的一个主题。在这种背景下，小城镇发展问题获得了新的战略意义，促进小城镇发展和繁荣重新成为一项大政策”^[41]。

总的来看，城乡一体化和新型城镇化都能够在新时期实现完善城乡规划体系、推进农业转移人口市民化、优化城乡空间布局、加强城乡基础设施建设、推进城乡管理水平的科学化等目标。